制度視野下的“用權利制約權力”

王圣道

(山東省委黨校省直分校 山東濟南 250014）

制度視野下的“用權利制約權力”

王圣道

(山東省委黨校省直分校 山東濟南 250014）

新時期的腐敗手法越來越隱蔽、越來越復雜，腐敗形式也不斷變換，出現了一些新的特點。因此，要健全權力運行制約和監督機制，推進反腐倡廉制度創新。加強對權力的制約與監督，既要堅持“以權力制約權力”，更要重視“用權利制約權力”，以形成全方位的“立體監督”的民主政治環境，使權力無處不在監督之中，使擁有權力者不得不對權利克制、審慎和謙恭，惟如此，反腐倡廉建設才是可以預期的。

制度；權利；制約；權力

黨的十七屆四中全會對新時期的反腐倡廉工作提出了新的更高的要求，強調要加快推進懲治和預防腐敗體系建設，為加強新形勢下反腐倡廉建設指明了方向。新時期的腐敗犯罪手法也越來越隱蔽、越來越復雜，腐敗形式也不斷變換，出現了一些新的特點。因此，要健全權力運行制約和監督機制，推進反腐倡廉制度創新。加強對權力的制約與監督，既要堅持“以權力制約權力”，更要重視“用權利制約權力”，以形成全方位的“立體監督”的民主政治環境，使權力無處不在監督之中，無處不在壓力之下，使擁有權力者不得不對權利克制、審慎和謙恭，惟如此，反腐倡廉建設才是可以預期的。

任何權力的濫用都必然對公民的利益和權利造成損害。現代社會應是一個權力與權利良性互動的社會，也就是以國家權力維護公民各項憲法權利與法定自由得以充分實現，使人民真正當家作主，實質上維護社會個體利益與公共利益的和諧，這種和諧的實現意味著創造出了構建和諧社會良好憲政條件，這是法治社會的根本。但由于國家權力作為一種社會工具，具有強制性、利益性、擴張性，因而具有腐蝕性。權力的腐蝕性往往使權利與權力失衡，產生權力腐敗，嚴重影響了社會和諧。因此，就必須加強對權力的制約與監督，以實現權力與權利的平衡。在現代國家里，對權力的制約與監督方式主要有兩種，一是“以權力制約權力”，二是“用權利制約權力”。

但在現實中，人們只是把“以權力制約權力”作為政治制度中的一項重要原則，而對“用權利制約權力”的原則卻認識不足。其實，無論在理論上還是在實踐中，后者比前者更有意義。在西方，資產階級思想家早就指出了權力的腐蝕作用，任何權力對于任何使用者都具有腐蝕作用，腐敗來自于權力。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”而要防止有權力的人濫用權力，則必須實行權力分立，實行“以權力制約權力”。否則，權力集于一個人或一個機關之手，“公民生命、自由必然要成為濫用權力的犧牲品”[1]但在現代民主國家里，代議民主制取代了直接民主制，人民通常并不直接行使權力，而是通過民主選舉等方式，完成權力的讓渡過程，將權力授給政府來代為行使。政府被授權后，然后再進行“橫向”分權，即實現“以權力制約權力”。但在實踐中，這種權力運行模式并不能完全防止權力被濫用。因而資產階級思想家又提出了“用權利制約權力”的思想，特別注意政府與主權者之間的力量對比關系，強調政府權力的限度。但在以后的理論和實踐中，人們往往更崇拜“以權力制約權力”的原則，卻在不同程度上忽視了“用權利制約權力”這一重要原則。

我國是人民民主專政的國家。我國憲法明確規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。但人民并不直接行使權力，而是通過自己選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的權力，同時在基層實行群眾自治等形式的直接民主。毫無疑問，我國的人民民主制度具有無比的優越性。但是，在社會主義的中國，人民的權力主要是由公職人員代行的。這種授權關系并不會由于社會主義制度的優越性而自動免除了被代行者對權力的濫用。在缺乏有效的制約機制下，這種權力完全有可能被濫用，成為部分公職人員假公濟私的工具。如在部門利益的驅動下，將公共權力部門化，部門權力利益化，部門利益個人化；為了追求所謂“政績”，在“舊城改造”的名義下發生的強制拆遷，偏面追求GDP引發日益惡化的社會矛盾；在“公共利益”幌子下違法征用土地產生大量失地的農民，以及不公正的教育醫療、住房、社會保障體制等嚴重的社會問題，與之相伴隨的是政府官員嚴重的腐敗，影響了社會的穩定和發展。在實踐中，我國的反腐敗斗爭一直在進行，并且反腐敗力度不斷加大，但是腐敗的蔓延之勢并沒有得到根本遏制，人民群眾還是不滿意的。其主要原因就是監督制度還不是很管用、有效，過分地強調“以權力監督制約權力”，著重采取自上而下的監督，而民主權利中的人民監督被虛無化。因而，并不能從根本上解決權力濫用的問題。既然授權關系是必須的，那么為防止權力的濫用，就應當對權力的代行者從制度上實行有力的約束和監督。但我國現行政治體制中權力配置上還存在一些弊端，其主要表現在：首先，權力過于集中。過分集權的體制為其提供了排除障礙的力量，直至違法行為不可收拾，對國家和人民造成極大損害后，才受到制止和追究。其次，權力構成中缺乏有力的制約和監督。權力運作的規律表明，權力越大、越關鍵，就越是應當予以規范和約束。而現實權力體制中的情況卻是相反，權力地位越高，受到的制約和監督越弱。第三、權利對權力的監控力不足。在現代國家的政治生活中，人們的參與手段主要有兩種，公職人員依靠公共權力，而公民主要運用憲法所規定的權利。在我國，這樣的制度尚未健全和完善。權利對權力的制約缺乏有效的實現手段，公民權利行為組織性差，制度保障不夠。在公職人員的選拔任用、考察和業績評估、權力違法的遏制以及權力受腐敗行為侵害的救助等方面，尚未建立起嚴密的權利參與和保障制度。因此，必須建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。這就要求既要堅持“以權力制約權力”，也要重視“用權利制約權力”，保證權力的正確行使，實現“立黨為公，執政為民”這一本質。

加強以完善懲治和預防腐敗體系為重點的反腐倡廉建設，必須創新民主監督和制約權力的機制，以克服權力過分集中、官僚主義、形式主義和腐敗等問題。一方面，要堅持“以權力制約權力”的原則，在政府內部實行合理的分工，以加強對權力的制約與監督。另一方面，要堅持“用權利制約權力”的原則，保證權力對人民的服從。權利對權力的監督制約，是現代政治制度中不可或缺的原則，也是我國社會主義民主政治建設中必須堅持的原則。但如果我們只強調政府內部的權力劃分和監督制約，而忽視權利的作用，并不能防止政府濫用權力。一個內部分權再好但權力無限的“全能政府”，不可避免地會對人民的權利形成心理上或事實上的威脅，甚至最終危害國家的根本。從當前腐敗的現實狀況來看，任何一個腐敗案件都不是孤立的，幾乎每個腐敗分子的身后都有比他權力更大的權力后盾作為“靠山”，因而形成了各個“窩案”、“串案”，甚至產生一條“腐敗鏈”，加大了查處的難度。如果我們僅僅依靠權力監督，那么，在這種狀況下，誰來監督監督者？應該承認，在任何監督體系中，加強權力對權力的監督都是必不可少，也是有效的，但無論從理論上還是實踐上看，單純的權力監督不可能產生實質性效果。現實政治生活中，從中央、地方政府以及各個單位都制定了一系列的制度，但還沒有真正有效、管用。其主要原因在于，我們的監督制度沒有形成一個封閉的“監督鏈”，重視了“體制內監督”，而沒有充分發揮“體制外監督”，即人民群眾監督。如現實中出現的所謂“上級監督太遠，下級監督太遠，同級監督太難”等尷尬局面，這樣某些腐敗行為就逃避了監督。我們常說，“群眾的眼睛是雪亮的”，因而創造條件讓人民監督政府是反腐敗的必然選擇。因此，必須加強國家主人的監督，即人民的監督，用權利制約權力。但人民監督沒有制度、體制的保障，也是空談。加強對權力的制約和監督，必須積極穩妥地推進政治體制改革，進一步建立完善各項民主監督制度，通過制度化法律化來保障黨內民主和人民民主。

黨的十七屆四中全會決定指出，健全權力運行制約和監督機制。堅持黨內監督與黨外監督、專門機關監督與群眾監督相結合，發揮好輿論監督作用，增強監督合力[2]。建立和完善“用權利制約權力”的機制和制度，首先，要強化人民群眾自身的權利意識，提高民主監督水平，增強民主監督效力，在維護權利中實施監督，在民主監督中維護權利，形成以權利監督權力、以監督提升權利的良性運行機制。其次，領導干部要強化人民權利本位觀念，自覺地把本來屬于人民的權力交給人民，由“為民作主”向“由民作主”轉變，使人民真正當家作主。最后，要創造條件讓人民更有效地監督政府。當前最重要的是科學地整合完善我國已有的并行之有效的民主監督制度，繼續完善“權力監督”制度機制，如黨的監督、權力監督、行政監督、法律監督等“體制內監督”。同時，加大民主監督、輿論監督和社會監督等“體制外監督”，并創新民主監督方式，強化監督實效，充分保證人民行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利，特別是要依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權，以充分體現人民權利的意志和要求。一是完善政務公開制度。要進一步深化政務公開，確實保障公民的知情權，這是保障公民參與權、表達權、監督權的關鍵。按照“公開是原則，不公開是例外”的要求，各級政府要創造性地開展政務公開工作，凡是影響人民群眾切身利益的公共事務的決策、政策和措施，原則上都應當予以公開，并接受監督；二是完善群眾民主參與制度。要采取多種形式不斷擴大公眾、社會組織和媒體對公共事務決策和執行過程的參與，進一步健全和完善選舉制度、聽證制度、公示制度和公民對立法的參與制度等公民有序參與的制度體系，形成有效溝通和良性互動，增強公共事務決策和執行的公信力和透明度；三是完善利益訴求制度。要建立健全公民訴求表達渠道和形式，使社會成員都能夠依靠法律和制度表達自己的意愿、維護自己的正當權益。要健全和完善公民批評制度、建議制度、申訴制度、控告制度、檢舉制度、信訪制度等公民利益訴求表達機制，使政府的決策充分體現人民權利的意志；四是建立群眾監督保障制度。要以法律明確監督人的權利、義務及應負的法律責任，明確受理監督意見、建議工作中的具體辦法及保密原則、辦理期限，明確對監督人打擊報復應追究的紀律和刑事責任等，保障人民群眾能夠真正進行監督，加大人民群眾、社會組織、大眾媒體等社會監督力度，使政府及其工作人員在人民監督下更好地行使權力、履行職責，真正全心全意地為人民服務。歸根到底，就是要創造形成“內外監督”相適應、“上下監督”相銜接、全方位“立體監督”的民主政治環境，形成監督合力，提高監督實效，以實現對權力的有效制約與監督。

[1]（法）孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神》，商務印書館1997年版，第154—156頁。

[2]黨的十七屆四中全會《決定》學習輔導百問，黨建讀物出版社、學習出版社2009年版，第26頁。

王圣道，男（1961——）山東省委黨校省直分校，法學教研部副主任，副教授，主要研究方向法學、憲法學。