小城鎮建設中土地資源配置的問題與對策

張慧勇 劉麗娜

（1、新鄭市國土資源局，河南 新鄭 451100 2、新鄭市國土資源局，河南 新鄭 451100）

發展小城鎮是一條符合中國國情的農村城鎮化道路，是帶動農村經濟發展和社會發展的一個大戰略。對內擴大內需，開拓市場，推動國民經濟增長，增加農民收入具有重要的現實意義。不僅帶動第三產業發展，創造更多就業機會，擴大農村市場容量；還有利于提高農民素質，改著生活質量。因此，如何協調經濟發展與土地資源緊缺的矛盾，充分合理利用現有土地，成為擺在當地政府規劃部門面前的首要問題。

1 小城鎮建設中土地利用存在的問題

小城鎮在農村發展中占據著主導地位，發展小城鎮對于推動我國農村城市化建設和工業化進程，加快農村剩余勞動力轉移，解決農村發展中出現的環境污染、資源浪費、耕地建設等問題有著積極的意義。但是在土地利用方面卻存在著以下問題。

1.1 鄉鎮企業布局分散，建設用地劇增耕地銳減我國大多數鄉鎮企業是以原來的自然村落為依托發展起來的，具有明顯的地域屬性，零散分布于農村。鄉鎮企業分散分布帶來了三方面不良影響：一是由于農村大量從事非農業生產的人口難以轉移到城鎮，使得我國小城鎮呈現出數量多規模小的格局；二是鄉鎮企業之間難以實現公共基礎設施的共享和協作，集聚效益不明顯；三是農村兼營現象普遍，農業產業化步履艱難。我國是個人多地少的國家，隨著國民經濟和社會事業的蓬勃發展以及人口的不斷增長和人民居住條件的日益改善，建設用地的迅速增大造成耕地的日漸縮小和人均占地的急劇減少，使得人地關系惡化。

1.2 小城鎮新建繼續占地，廢棄舊小城鎮擱荒

因為小城鎮的規劃而要求的遷并和新建是符合客觀實際和社會發展需要的。但是同時也帶來一些新的問題。一方面，新的小城鎮建設繼續擴大占地，另一方面舊小城鎮又沒及時復墾利用。事實上，這些土地即使被復墾利用，也需逐步恢復提高到可以生產的長期過程，從而直接和間接造成農業用地的減少。

1.3 小城鎮擴建，鄰近良田遭殃

小城鎮用地在空間是的擴展最主要表現為其周圍土地首先被占用。這一范圍內的土地基本上是經長期耕種的良田，多為菜地，單產水平均很高。小城鎮占地不僅是數量的問題而且是質量的問題，這也是造成全國耕地總體質量有所下降的重要原因之一。

1.4 居民點小且散亂，縮減遷并困難

我國的村鎮尤其是自然村落，絕大多數是在小農經濟基礎上形成和發展起來的，建設布局表現為數量多、規模小、分散零亂。受當地經濟水平和鄉民戀土思想深厚及第二三產業發展緩慢的影響，農村剩余勞動力的就業低等因素的影響，村莊的縮減遷并步履艱難，進展緩慢。

1.5 吃飯與建設難以平衡

因受經濟利益差異的驅動，各地都把經濟發展的重點放在第二三產業上，而放松甚至輕視農業生產。因此在具體落實劃定基本農田保護區和規劃建設區時，普遍產生擔心規定基本農田保護區會影響經濟發展的想法，自己不原意多承擔任務，總想把任務推讓給其他市、縣、鄉、村，個別地方甚至“犧牲農業搞工業，吃飯靠買糧”，對耕地保護不夠重視甚至有抵觸情緒。

2 小城鎮建設中土地合理利用的主要途徑

一個科學合理規劃可以對本地區今后5-10年乃至更長時期經濟社會可持續發展起到良好指導作用，可以更好地貫徹科學發展觀，實現人與自然、環境的協調。因此，土地合理利用的關鍵在于規劃。通過對規劃區內務類用地、市政公用設施、社區環境、教育文化、醫療衛生等與居民生產生活相關的設施進行統籌安排和合理布局，實現對土地資源進行合理配置和有效利用。

2.1 科學規劃，合理布局

小城鎮是城鎮化的重要組成部分，要與大中城市的發展統籌考慮，制定科學的發展規劃，合理布局，使其協調發展。科學制定發展規劃，是搞好小城鎮建設的前提條件和基礎工作。科學制定小城鎮經濟社會發展規劃，并把總體建設規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、投融資規劃等各個相對獨立的規劃有機結合起來，形成綜合規劃。規劃要按照科學發展觀，應用經濟學、社會學和生態學原理，分析水資源，土地和生態等承載力，明確發展方向，合理確定人口規模、用地規模。編寫規劃要堅持高起點，堅持為經濟建設服務，與土地利用、環境保護、社會發展等方面的規劃相協調、體現區域經濟和文化特色。同時，編寫規劃既要量力而行，又要盡力而為。適度超前，為小城鎮今后的建設和發展留有余地。規劃修訂時要廣泛聽取群眾意見和建議，增強規劃編制的科學性和群眾執行規劃的自覺性，加大對規劃執行的群眾監督力度。

2.2 集約用地，堅持土地有償使用

我國人多地少，耕地資源尤為珍貴。必須保護農業的生產能力，特別是保護耕地。我國人均耕地不及世界人均（0.25公頃）的47%。到2030年我國人口達到16億人，但從現在起，必須占用耕地的因素相加將減少耕地2070萬公頃。小城鎮發展較快的地區一般是經濟較為發達的地區，經濟發達的地區往往又是土地資源最為緊缺、耕地質量較高的地區，這些耕地資源流失了，很難靠開發后備資源來彌補。因此保護小城鎮周邊的耕地尤為重要。

2.3 加強規劃管理

小城鎮規劃管理要加強宏觀調控能力，充分發揮“有形的手”和“無形的手”相結合的雙重調控作用，建立與市場機制相應的規劃管理機制，實行以行政、經濟、技術、法律等手段相結合的綜合管理。要建立與土地出讓、轉讓的市場機制相適應的規劃用地管理機制。對于出讓、轉讓的土地必須規定明確的土地使用條件，保證小城鎮總體規劃真正落到實處。要建立規劃實施反饋機制。為了主動、積極地適應瞬息萬變的市場經濟發展的需要，加強規劃對土地開發利用的及時調控能力，需要建立規劃實施反饋機制，保證規劃始終具有切實的指導作用。要建立規劃實施的監督機構，包括：上級政府對所審批的規劃實施監督機制；同級人大的監督機制，規劃報批前公開展覽制度和重要地區的規劃實行聽證制度等公眾參與與監督機制。另外，為了加強規劃管理，還應充實規劃機構人員和增撥規劃管理經費。

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