深圳法治城市建設調研

深圳市人大法治城市建設調研組

深圳法治城市建設調研

深圳市人大法治城市建設調研組

法治，是一個國家、一個地區、一個城市重要的軟實力。深圳伴隨著改革開放的浪潮走過三十年的光輝歷程，正在邁向科學發展的金色時代。過去三十年，法治為深圳挺立潮頭、創造人類工業化城市化現代化奇跡提供了重要的保障；未來三十年，法治必將為深圳再領風騷、當好科學發展“排頭兵”創造良好的環境。牢固樹立法律權威，全面建設法治城市，增強深圳的城市發展軟實力，是總結過去、展望未來而得出的重要結論。

一、全面總結深圳過去三十年法治城市建設取得的成就

深圳經濟特區建立以來，歷屆市委、市人大、市政府高度重視法治城市建設。三十年來，特別是自1999年1月中共深圳市委作出關于加強依法治市工作加快建設社會主義法治城市的決定，提出了貫徹實施依法治國基本方略、建設社會主義法治城市的目標和任務以來，深圳以鄧小平理論和黨的重要會議精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，緊緊依靠人民群眾，把長遠規劃和近期部署結合起來，狠抓立法、執法、司法、監督、教育五個環節，社會主義法治城市建設取得了長足進展。

（一）地方法規規章日益完備。在堅持社會主義法制的前提下，充分發揮特區立法的先行性、試驗性和補充性作用，大膽吸收借鑒和移植國外境外的有益立法經驗和立法成果，率先制定和頒布了一大批具有先行性、探索性、適應深圳改革發展需要的法規和規章。規范市場經濟、完善城市管理、促進結構調整、加快產業升級以及規范政府行為、促進公正司法的配套法規制度框架基本形成。許多立法成果和經驗為國家和廣東省的立法工作所借鑒和吸納，立法工作為中國社會主義法治建設起到了“試驗田”作用。從2000年1月至2009年12月，深圳市人大及其常委會共通過法規及有關法規問題的決定180項，其中新制定法規63項，修訂（含全面修訂）法規88項，作出有關立法問題的決定29項。

（二）法治政府建設成效顯著。率先制定并實施了全國第一個《法治政府建設指標體系》，積極開展政府立法、行政決策、行政審批、行政處罰、行政服務等法治化工作。行政機關民主決策機制和行政程序制度建立，行政聽證程序得到規范，規范性文件管理制度基本健全。政府機構的“大部制”改革基本完成。先后經過四輪行政審批制度改革，非行政許可審批制度改革在全國率先展開，政府各部門的行政審批事項、非行政許可審批和登記事項得到全面清理，行政監督機制和行政問責機制建立，行政服務大廳和行政許可電子監察系統運作良好，政府公共服務水平顯著提高。行政復議制度不斷創新，政府法律顧問制度率先建立，并取得了顯著成效。

（三）市場經濟法治環境比較健全。積極適應城市經濟發展需要，率先頒布實施了三個公司管理方面的法規，以及規范國有資產管理、企業破產、土地使用權出讓、房地產登記及轉讓、企業欠薪保障、建筑工程招標投標等領域的30多項法規，經濟秩序、市場秩序得到了有力保障。頒布實施了《深圳經濟特區加強知識產權保護工作若干規定》、《深圳知識產權戰略綱要》，率先建立了地方知識產權指標體系，國家創新型城市建設穩步推進；率先成立了專門的知識產權審判庭、知識產權刑事執法機構和知識產權刑事法律保護研究中心，知識產權保護工作得到了有力的保障。率先頒布實施了社會保障法規，有力促進了社會民生福利事業的發展。

（四）公正司法水平不斷提升。貫徹落實“寬嚴相濟”的刑事政策，黑惡勢力犯罪、嚴重暴力犯罪、多發性侵犯財產權犯罪以及“兩搶一盜”、毒品犯罪等刑事犯罪得到了沉重打擊和有效遏制，人民群眾的安全感普遍增強，“平安深圳”建設取得了一定成效。綜治信訪維穩工作不斷加強，一批涉法涉訴信訪得到妥善處理。訴訟程序制度、審判工作機制、執行工作運行機制和偵查監督、公訴、查辦和預防職務犯罪、訴訟監督工作機制改革穩步推進。法官、檢察官職業化改革邁出新的步伐?！瓣柟鈱徟小?、“陽光檢務”工作全面鋪開，司法民主持續推進，司法公信力不斷增強。

（五）社會法律服務體系初步建立。針對公職人員、青少年和勞務工的法制宣傳教育得到加強。公職人員依法行使職權的能力和水平明顯提高。未成年人違法犯罪行為得到有效預防。市民的法律意識和依法維權意識明顯提高?！包h政主導、司法主辦、部門協作、社會參與”的“大調解”體系建設取得成效，“警民聯調、六約模式、西鄉經驗、桃源經驗”等人民調解經驗得到推廣。社區矯正試點和幫教安置工作不斷深化，在廣東省率先建立公、檢、法、司多部門參與的社區矯正銜接機制。法律援助門檻降低，法律援助覆蓋面逐步擴大，“法律援助八項便民措施”全面實施。公證和司法鑒定管理工作逐步走上規范化、法制化的軌道，公信力不斷增強。

在充分肯定法治城市建設取得顯著成績的同時，必須看到，當前深圳的法治城市建設還存在一些不容忽視的問題，特別是法律的權威還不夠高，法治城市建設與經濟社會發展還不相適應。一是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的實現形式還有待進一步探索，黨的執政方式和手段還需要不斷完善。二是“一市兩法”的問題亟待解決，部分立法的針對性和操作性不強，立法產品數量和質量仍然不能完全滿足全市改革和發展的需要，立法機制有待進一步完善。三是少數干部尤其是個別領導干部守法意識還不夠，少數政府執法部門執法力度不到位，不依法決策、不依法行政的現象在一定范圍還比較突出。個別領導干部法律意識淡漠，隨意突破或變相突破法律法規的規定、以權代法、以言壓法等現象依然存在。四是“兩院”人少案多的矛盾十分突出，影響了案件辦理質量，公正司法的能力和水平需要進一步提高，在“陽光司法”、“司法為民”工作方面的創新舉措不多，司法體制改革進展緩慢，司法職業化改革問題久拖不決；“執行難”問題依然存在；法律監督還存在薄弱環節。五是基層依法治理亟待加強，法治建設投入不足，人民調解工作水平有待進一步提升，公證執業環境有待改善，普法工作尚未形成全社會的合力。這些問題，都需要在今后的工作中著力加以解決。

二、新形勢下加強法治城市建設的重要意義

深圳處于中國改革開放的前沿，也處于中國法治建設的前沿，是中國經濟社會發展的高地，也是中國法治建設的高地。因此，提高法治城市建設的思想認識，增強推動法治城市建設的自覺性和堅定性，對保障深圳率先實現科學發展具有非常重要的意義。

（一）加強法治城市建設，是完成深圳新時期肩負重要使命的需要。黨中央、國務院和廣東省委、省政府對深圳的發展一向寄予厚望。去年，中央批準的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》和《深圳市綜合配套改革總體方案》，明確了深圳在新的歷史時期勇擔改革開放和科學發展排頭兵的新使命。最近，在廣東省委六屆十一次全會上，汪洋同志指出，過去30年深圳取得了巨大的成功，可總結的經驗很多，依靠法治是其中的重要經驗之一；展望未來30年，深圳要進一步發展下去，路徑也有很多，法治是必由之路，是不二選擇，建設一流的法治環境是深圳今后發展的關鍵所在。因此，加快深圳法治城市建設步伐，是完成黨中央、國務院和省委、省政府所賦予的重大歷史使命的必然選擇，是實現科學發展的根本保障，是實現未來宏偉藍圖的必由之路。

（二）加強法治城市建設，是提高地方黨委依法執政能力的客觀要求。深圳地處中國改革開放前沿，一舉一動，國內國外廣泛關注，加上公眾的民主法治意識較強，客觀上對黨委的依法執政能力和水平提出了較高的要求。地方黨委是地方社會主義現代化建設事業的領導核心，在地方統攬全局、協調各方，只有不斷提高地方黨委的依法執政能力和水平，才能夠使地方黨委在維護憲法和法律權威方面真正起到模范帶頭作用，從而帶動地方國家機關、社會團體和公民個人崇尚法治，依法辦事。加快深圳法治城市建設，有利于提高地方黨委的依法執政能力和水平，有利于地方黨委更好地適應深圳特殊的執政環境要求，有利于維護地方黨委的威信。

（三）加強法治城市建設，是建設國際化城市的需要。法治是國際化城市的重要標志，國際化城市首先是法治城市。國際化城市，要靠法治維護市場經濟秩序，確保經濟社會環境持續健康發展，要靠法治公平地分配社會資源和社會利益，靠法治保障公民的各項權利，靠法治規制權力的運行，靠法治維持城市的長治久安，靠法治伸張社會的公平正義，靠法治提升公眾的社會安全感和民生幸福感。一個城市法治水平的高低，直接決定著其國際化水平的高低。深圳已經確立了建設國際化城市的宏偉目標，只有不斷加強法治城市建設，才能早日實現這一目標。

（四）加強法治城市建設，是人民群眾的熱切希望。隨著社會主義和諧社會的不斷發展，深圳市民的公民意識不斷覺醒，市民的民主政治意識、法治意識、民生意識、平等自由意識不斷增強，對社會法治環境的要求也越來越高，通過法律手段維護自身合法權益的意識日益增強，對法治城市滿懷希望，只有加強法治城市建設，才能從根本上滿足人民群眾的殷切期望。

三、全面推進法治城市建設的各項工作

（一）依法執政，積極探索黨更多地運用國家權力機關實施對國家和社會領導的新模式。針對新形勢下黨的執政環境、執政條件所發生的深刻變化，不斷改革和完善黨的領導方式和執政方式，提高黨委的領導能力、法治能力和執政水平。按照憲法和法律的規定，進一步理順黨委、人大和“一府兩院”之間的關系，充分發揮人大作為國家權力機關、立法機關、監督機關和民意代表機關在推進法治城市建設中的作用，努力實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。為此，首先要嘗試實現四個統一：一是黨委機關和地方國家權力機關的統一。探索實行黨委領導和人大領導交叉任職制度，減少黨委領導和政府領導的交叉任職，逐步實行黨政分開。充分發揮人大作為執政黨的法定執政平臺作用，為提高黨委科學執政、民主執政、依法執政水平創造關鍵性條件。二是黨委決策和地方國家權力機關決定重大事項的統一。在堅持黨委領導的前提下，建立健全黨內規范決策的規章制度，黨委需就地方行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、民政、民族、僑務等工作領域的重大事項作出決策的，應更多地按照法定程序提出建議，交由同級人大依法審議通過，并通過法定形式頒布實施，使黨的意志通過國家權力機關成為國家意志，取得法律上的正當性和公信力。三是人大代表履職能力和人大代表身份的統一。加強代表依法履職的物質保障，如履職所需經費、辦公場所等，確保代表履職能夠常態化。正視部分人大代表履職能力與身份不相稱的問題，完善選舉制度，優化選舉程序，提高人民對代表選舉的參與度，確保當選代表具有與代表身份相稱的履職能力。著力解決少數代表把代表身份當作政治光環或榮譽地位象征，不認真履職，徒有代表虛名的問題。同時，增加人大常委會組成人員中專職委員的職數，逐步推行人大常委會委員專職化制度，將政治素質高、真正代表人民利益、熱心人大工作、履職能力強的委員轉為專職委員，充實人大常委會的工作力量。優化代表結構，盡可能減少“一府兩院”的公職人員在人大代表中的比例，克服“官員代表”既是國家監督機關組成人員，又是被監督機關工作人員，明顯不利于人大發揮職能作用的現象。四是黨管干部和人大依法任免“一府兩院”人員的統一。加強黨委任用干部與人大依法任免干部工作的協調溝通，凡需要提請人大任免的國家機關工作人員，人大常委會相關工作機構應提前參與提名、考察等過程，進一步提高“一府兩院”人員任免工作的公信力?？梢試L試人大常委會人大代表選舉聯絡和干部任免機關的負責人兼任黨委組織部的副職。

（二）加強立法，實現良法之治。圍繞地方改革和發展的大局，充分發揮人大在立法工作中的主導作用，加強立法工作的統籌協調，加大立法創新力度，豐富立法產品，突出立法重點，適時滿足改革發展需要，進一步提高科學立法、民主立法水平，提高立法質量。立法工作要努力實現“四個轉變”：一是實現以立法鞏固改革成果向以立法引導和規范改革轉變。堅持先立規矩后做事，努力實現先立法后改革，著力以立法引導和規范改革，以立法切實維護改革所涉及利益群體的合法權益，減少因改革決策引起的社會矛盾，維護社會的和諧穩定。二是實現法規內容由原則性規定過多向原則性規定較少轉變。節約立法資源，提高法規的立法效能，最大限度減少原則性、倡導性、宣示性的法規和法規條款，最大限度增強所制定法規的針對性、程序性和可操作性。三是實現法規起草過程由政府主導向由人大主導轉變。建議加強人大的立法機構建設，將大部制改革中被合并的部門原法規處（室）的編制劃到市人大，增強人大的立法工作力量，突出立法工作的計劃性、專業性和實務性，為人大實現科學立法、民主立法提供必要的機構和人才隊伍保障。四是實現法規規章起草機制由分散起草向集中起草轉變。深入推進法規規章集中起草機制改革，克服法規規章起草中部門利益突出、部門本位主義色彩濃厚、公眾參與不足等問題。大膽借鑒國際國內先進立法經驗，緊密結合深圳實際，深化立法調研，擴大民眾對立法的有序參與，不斷提高法規和規章的民主性和科學性。

（三）依法行政，加快法治政府建設步伐。一是建立健全政府公職人員學法制度，切實增強政府公職人員特別是領導干部的依法行政意識和法治能力。二是認真貫徹落實《法治政府建設指標體系》，以剛性標準大力推動法治政府建設，早日實現法治政府的建設目標。三是著力加強政府執行力建設，尤其要全面增強政府對法律法規的執行力度。四是加強和改進行政監督體制，嚴格規范政府的權力和行為，推動政府從全能政府向有限政府轉變。五是深化行政管理體制改革，創新行政管理方式，加快服務型政府建設。六是積極穩妥推進法治政府建設考評工作，將法治政府建設考評納入政府績效考核，并加大法治政府建設考評在政府績效考核中的比重。七是積極開展行政服務事項的清理和規范工作，對清理后確定的行政服務項目向社會公布，對每一項行政服務制定實施辦法并向社會公開。八是深化行政綜合執法工作改革，強化行政綜合執法力度，充分發揮行政綜合執法在樹立法律權威、培育城市法治精神方面的作用，以公正高效廉潔的行政綜合執法維護法律的權威，推進法治城市建設。九是加強基層政府法制機構建設，在人員編制、財力物力上給予必要的傾斜，提高基層政府的依法行政工作水平。

（四）公正司法，提高司法公信力。加強社會主義法治理念教育和職業道德教育，加強對司法機關的監督。探索人大對司法機關監督的新思路，使人大對司法機關的監督工作做到監督到位但不越位。全方位推進“陽光司法”工作，努力提高司法的公信力。支持司法機關依法獨立行使職權，堅決杜絕非法干預司法機關依法履行權職的現象，為司法公正創造良好的環境。重視司法工作的特殊性，切實推進法官、檢察官職業化改革和公安專業化改革，不斷提高司法隊伍的專業化水平。積極適應深圳改革發展形勢需要，未雨綢繆，探索我市未來行政層級改革后各行政管理區司法機關設置問題。探索在市中級人民法院設立商事、勞動、知識產權專業法院，探索在市人民檢察院設立偵查、起訴、反貪等專業檢察院，加強機構設置改革和人員配備，切實解決案多人少的矛盾。

（五）夯實基礎，推進基層法治建設。全面推進基層依法治理。大力推進基層依法行政，堅決杜絕在查處違建、社會治安、人民調解、綜合執法等方面的行政不作為現象。大力加強基層司法工作，健全基層法庭，支持司法力量向基層延伸，提高司法為民工作水平，努力使社會矛盾化解在基層，努力使一般民事糾紛解決在基層。大力加強基層普法和法律服務工作，強化市民的守法意識、法治意識。不斷創新人民調解工作，促進街道社區的社會和諧。

（六）加強監督，健全和完善法律監督體系。健全和完善有地方國家機關、社會組織和公民等法律監督主體共同參與的地方法律監督體系，為法律的良好實施提供有力保障。一是完善地方國家法律監督體系。特別是要充分發揮地方國家權力機關在法律監督中的主導作用，在現行法律框架下，不斷創新人大法律監督的方式方法，加強人大對行政立法、行政執法、兩院司法的法律監督。充實人大規范性文件審查的工作力量，從源頭上減少政府規范性文件違法現象發生；不斷創新人大聯合新聞媒體輿論監督擴大法律監督效果的方式，加強對執法情況的監督檢查，確保法律法規執行到位。積極探索人大運用質詢、詢問、特定問題調查等監督制度對人民群眾廣泛關注、涉及公共利益的司法案件的辦理情況進行法律監督，切實提高對司法機關公正司法的監督實效。加強國家行政機關的層級法律監督、專門法律監督、行政機關對行政相對人的法律監督以及司法機關的內部監督。二是健全和完善社會法律監督體系。大力加強執政黨對黨員干部尤其是領導干部的法律監督；大力支持各民主黨派，人民政協、工會、共青團、婦聯、消委會、環保組織等社會組織，公民個人，法律職業群體以及新聞媒體參與法律監督。

（七）弘揚法治精神，培育法律文化。高度重視法律文化在塑造法治精神中的重要作用，積極推動城市法律文化的發展。以弘揚法治精神為主題，全面加強法治精神宣傳教育，引導公民和官員清除文化心理結構中存在的落后的、陳腐的法律觀念、價值標準、思維和行為方式，克服阻礙法治實現的觀念、價值、心理因素，塑造“人人信從法律、尊重法律、敬畏法律、崇尚法治，以遵守法律為榮，以違反法律為恥”的城市文明，為建設法治城市創造良好的思想環境和社會氛圍。以“牢固樹立法律權威，全面建設法治城市”為主題，全面加強普法工作，創新普法手段，以電視、廣播、報刊等公共媒體為載體，提高普法實效，促進全體市民尤其是公職人員強化法治意識，培養法治精神。加強法律服務體系建設，最大限度提高法律援助的覆蓋率，為經濟社會發展和公民依法維權提供完善的法律服務，增強社會各階層特別是弱勢群體對法治城市建設的信心。

（八）加強領導，完善保障體系。一是加強法治城市建設領導機構的建設，樹立其統籌協調深圳法治建設的地位和權威，各有關單位要在法治城市建設領導機構的統籌下齊心協力，互為依托，整體推進，減少單兵作戰，降低法治城市建設成本，形成推進法治城市建設的強大合力。二是加強深圳民主法治建設綜合性、長遠性的制度設計和研究。建議在市人大設立民主法治研究室，創辦專刊，廣開言路，借鑒移植境內外優秀文化成果，爭取在民主立法、民主選舉、民主決策和民主監督方面成為國家民主法治建設的先進城市。三是編制規劃，描繪藍圖，以科學的規劃指引深圳未來法治城市建設的前進方向和步驟。四是加大投入，為法治城市建設提供必要的物質保障。建議從深圳市財政中專門撥款設立法治城市建設專項資金，用于支持法治城市建設各項工作。五是建立科學的法治城市建設指標體系、考核體系、責任體系等制度保障體系，為推進深圳法治城市建設提供必要的保障。學習國內外城市在法治城市建設方面的先進經驗，緊密結合深圳本地實際，力爭在三年內建成有深圳特色的、比較健全的法治城市建設制度保障體系。

欄社社圳日討“工新實中因文方宣為