推進制度創新完善住房政策

王鋒

推進制度創新完善住房政策

王鋒

當前，深圳的住房問題成為社會各界普遍關注的焦點。高房價不僅不利于這一基本民生問題的解決，還對深圳吸引人才、促進產業升級、提高城市競爭力等產生一定的負面作用。在深圳經濟特區建立30年之際，我們有必要從深圳住房狀況的實際出發，以穩定住房價格、解決不同收入居民家庭住房困難、提高對人才的吸引力為目標，完善未來住房政策，并建立適應經濟社會發展，適應未來產業化、現代化、國際化建設的新型住房制度。

一、深圳住房政策回顧

（一）住房制度改革歷程

20世紀80年代，深圳住房政策的立足點是啟動住房制度改革。建市之初，在計劃經濟福利分房體制下，隨著外來人口的急速增加，住房短缺及住房供應不足是當時的主要矛盾。為解決此矛盾，1985年出臺了《經濟特區行政事業單位住宅商品化試行辦法》，1987年進行了拍地“第一槌”，1989年頒布了《深圳經濟特區居屋發展綱要》，啟動了早期住房制度改革，培育和初步建立房地產市場。

20世紀90年代，住房政策的著眼點是深化住房體制改革和促進房地產市場發展。《深圳經濟特區房地產轉讓條例》等房地產法規的出臺，為深圳房地產市場在全國率先規范發展奠定了堅實的基礎；2000年以來，《深圳市國家機關及事業單位住房制度改革若干規定》等文件的實施，促進了住房體制從福利分配向貨幣化、商品化供應的根本性轉變。隨著上述住房政策的實施，確立了以市場供應為基礎，以居民住房消費為主體的住房新體制，有效地解決了計劃經濟時代遺留的住房短缺問題。

進入21世紀，住房政策的著眼點一是按照國家政策，加強房地產宏觀調控、穩定住房價格；二是完善住房保障機制，切實解決低收入居民住房困難。2006年，確定了調整住房供應結構、穩定住房價格等房地產市場調控政策；2007年明確規定了保障性住房的建設、分配及管理機制；2010年市四屆人大常委會表決通過《深圳市保障性住房條例》，為今后開展住房保障工作提供了法律依據。隨著以上政策的實施，深圳初步形成了包含住房保障在內的住房與房地產市場綜合調控政策體系，形成了包含商品房、保障房、各類市場出租房在內的多渠道住房供應體系，為平抑房價、防止房地產市場過熱，解決不同收入居民家庭住房問題奠定了良好基礎。

（二）主要成就

不同時期住房政策的實施和住房制度改革的深化，對拉動經濟增長，改善居民居住條件，加快城市建設，都發揮著重大和積極的作用。根據建筑物普查和住房調查的數據，目前深圳共有住房4.04億平方米。其中，產權住房約1.12億平方米，占總量的28%；城中村私房1.7億平方米，占總量的42%；其他住房（含機關事業單位自有房、企業自有房等）1.22億平方米，占總量的30%。

根據《2008年深圳市國民經濟和社會發展統計公報》，2008年，市人均住房建筑面積為25.99平方米。然而，按照876萬常住人口、4.04億平方米實際住房面積計算，人均住房建筑面積達到46平方米，按2008年全市1269萬實際人口計算，人均住房建筑面積也達到32平方米。結合聯合國高收入國家人均35平方米以上的住房標準，深圳總體人均居住面積指標，接近甚至超過發達國家水平。

二、當前的問題

住房問題的本質，是在住房數量和質量兩方面反映著人類對居住這一基本需求的滿足狀況。從住房數量看，目前深圳住房總量達到4.04億平方米，無論按常住人口、還是實際人口，人均住房建筑面積都達到國際領先水平。但是，從住房質量看，存在不同社會階層住房資源分配不均、高房價與居民收入差距較大等較為嚴重的問題，住房質量與發達國家還存在較大的差距。

（一）自有水平偏低，住房領域存在嚴重的苦樂不均

首先，全市住房自有率遠遠低于國際國內平均水平。據統計，目前深圳擁有自有產權并居住在自有住房中的家庭僅占全市的33.6%，全市多數居民家庭通過租賃方式解決住房問題。

通過國際、國內比較，深圳的住房自有率屬于各城市最低的，說明城市人口流動性大，不利于留住人才并形成穩定的社會中堅力量，而在“購房安居”的傳統理念影響下，還意味著居民購房難，以及生活幸福指數下降等問題。

其次，居民在住房領域存在嚴重的苦樂不均。目前，占全市常住人口26%的戶籍人口住房條件很好，如原村民人均住宅建筑面積達到388平方米、住房自有率99%，戶籍移民人均住房建筑面積為26平方米、住房自有率70%。但占全市常住人口74%的非戶籍常住人口及未納入統計的近400萬非戶籍流動人口居住水平很差，人均住房建筑面積僅為10平方米和6平方米。這類居住質量較差的社會群體，占全市實際人口的82%，數量巨大。

（二）人口低素質化不利于居住條件的改善

目前全市876萬常住人口中，大學本科以上學歷的約50萬人，僅占全市人口的5.4%；大專以上約120萬人，僅占全市人口的13.4%；大專以上人員所占比例遠低于北京（23.57%）和上海（17.49%），而初中以下低學歷人員比例高達60%以上，高于北京（45%）和上海（50%）。

這樣的人口結構，很大程度上限制了居民住房消費能力，不利于居民通過自身努力改善居住條件，并影響了住房市場的發展。同時，人口的低素質化，也嚴重制約了產業結構升級和現代化城市發展，不利于深圳實現“代表國家參與國際競爭”的發展定位，并削弱了深圳在國家經濟發展中的戰略地位，不利于提高城市競爭力。

（三）商品住房供應緊張，導致房價持續快速上漲，造成普通居民購房支付能力不足，并致使房地產泡沫泛起

2003年以來，由于土地資源的緊缺，新增建設用地幾近枯竭，商品房用地供應持續緊張，導致商品房開發建設規模持續下降，全市商品住宅新開工面積、竣工面積、批準預售面積分別從2004年的767萬平方米、772萬平方米、806萬平方米，持續回落到2009年的328萬平方米、270萬平方米、472萬平方米，分別比2004年下降了57%、65%、41%。與此同時，隨著經濟和居民收入的持續增長，住房消費不斷升級，商品房需求持續旺盛，全市新建及二手商品住宅銷售總量從2004年的1277萬平方米增長到2009年的1887萬平方米，增幅達到54%。目前，在全市4億平方米的住宅總量中，能夠在市場上合法流轉且符合居民消費結構升級的住房，主要是歷年來建設的商品房和房改房，總量約7800萬平方米，僅占全部住房總量的19%，且多數為居民自住。其他80%的住房一般不符合居民收入增長后住房消費升級的要求，加之多數未辦理產權，實際上也不能在市場上流轉或被購買。由此，導致了全市住房市場供應出現了結構性緊缺，新建商品房和質量功能良好的二手房因需求旺盛但供應總量有限，從而產生較為突出的結構性供求矛盾。

這種結構性供求關系的緊張，不可避免地產生了房價上漲快、市場波動大、投機增多等問題。據統計，2009年全市商品住房價格從2004年的每平方米5980元，上漲到2009年的14858元，漲幅達到144%，2009年四季度深圳房價突破每平方米20000元，高居全國城市榜首。2004年以來，盡管國家持續加強房地產市場調控、平抑房價，且在2008年國際、國內經濟形勢影響下，深圳房價出現了短期調整和一定幅度回落，但在旺盛的市場需求和供求關系緊張作用下，房價很快再次上漲，并使得完善住房政策、穩定住房價格，成為當前各項工作的重要內容。

應當看到的是，房價的過快上漲和較大波動，不僅給普通居民家庭改善居住條件、提高住房質量帶來較大困難，也對經濟的穩定運行帶來不利影響。目前，深圳房價收入比達到了15倍（按2009年底房價達到20倍），租售價格比達到1∶450。高房價不僅造成普通居民購房支付能力不足，將普通居民家庭擠出住房市場，并造成全市近50%的“夾心層”住房困難群體，對改善民生、促進社會和諧不利，同時也加速了房地產投機，致使房地產泡沫泛起，給宏觀經濟的健康運行帶來較為嚴重的隱患。

（四）住房功能和居住環境仍有待于提高

目前，在全市1.97億平方米的出租住房中，功能、質量、環境較差的城中村私房為1.7億平方米，占總量的86%，而功能質量較好的商品性出租房則供應量較少，僅占14%。商品性出租房由于供應量少、租金高，實際上不能解決多數“夾心階層”的住房問題。據估算，全市300多萬常住人口和近400萬的流動人口，主要通過租賃租金較低、安全性與環境較差的城中村私房或配套較差的集體宿舍解決居住問題。而由于城中村和企業配套宿舍在全部住房總量中占比較大（達到58%），全市住房成套率僅50%左右，遠遠低于周邊發達國家和地區的水平（香港為90%，新加坡為95%）。

（五）公共住房政策的滯后，公共住房總量的不足，不利于促進經濟發展和社會公平

據有關數據分析，目前深圳已建成的房改房、保障性住房等公共住房總量占全市住房總量的6.3%，不僅遠低于新加坡、香港的87%、47%，也低于歐共體國家18%的平均水平。從歐共體國家住房供應結構看，私人自有住房、私人出租住房、公共住房的比例基本為60%、20%、20%的格局。深圳在特殊的城市發展背景（經濟特區和改革開放的窗口）和國家現有戶籍制度下，客觀上形成了特殊的人口結構（戶籍和非戶籍比例倒掛），以及人口低素質化條件下的較大居民收入差距，同時也形成了目前自有住房、私人出租住房、公共住房33.6%、60.1%、6.3%的占比格局。

目前，由于房價水平較高、公共住房總量短缺，且住房保障的范圍又僅限于戶籍低收入家庭，對于占常住人口近50%的既無力購租商品房、也不能購租公共住房的“夾心層”居民家庭，尤其是對經濟社會發展作用巨大的各類人才，尚未有系統的公共住房政策和相應制度解決其長期性或階段性住房困難。這種狀況，既不利于促進社會公平，分流市場需求，抑制房價過快上漲，也不利于吸引人才到深圳創業、發展，進而促進產業升級和提高城市競爭力。因此，公共住房制度的創新和公共住房的加快建設，已是未來經濟社會進一步發展的迫切需要。

三、發展目標和政策建議

（一）未來30年的目標

今年是深圳特區建立30年，從30年的發展看，住房政策的制訂與實施，對促進經濟發展、解決民生問題起到了較好的保障作用；住房制度的改革、房地產市場的發展，不僅對本市市場經濟體制的建立和發展起到促進作用，同時也為全國住房制度改革和房地產市場的發展立下了功勛、作出了垂范。

在未來30年，深圳要繼續保持先行先試、勇于創新的精神，把“促發展、惠民生”作為基本方向，科學制定未來住房政策，不斷推進住房制度創新。首先，落實好政府解決民生問題的基本職責，解決好本市低收入家庭的住房困難，實現“應保盡保”的住房保障目標。其次，整合產業政策、人口政策和住房政策等公共政策，在資源、人口、環境緊約束條件下，以穩定住房價格、解決人才住房困難作為當前住房政策的重點內容，以改善居住環境、消除住房差距、全面提高全市居民居住水平作為今后住房政策的終極目標，充分發揮住房政策對經濟社會發展的核心價值，積極促進產業升級、結構優化和社會的公平、公正發展。

（二）“十二五”目標和政策

“十一五”期間，深圳每年規劃建設商品住房約11萬套，但從實際供應情況看，每年開工、竣工及批準預售僅5～6萬套。在土地資源的制約下，近5年住房市場的供應問題一直沒有得到很好的解決，直接導致供求關系緊張、房價上漲較快。為抑制房價過快上漲，建議“十二五”期間，以加快城市更新為主，通過舊城舊村改造、適當新增土地供應、加大存量土地盤活的力度等組合方式，增加住房用地供應，加快普通商品住房建設，滿足居民消費結構升級帶來的新增住房需求。

經初步分析，“十二五”期間，通過組合方式可新增供應商品住房約60萬套，比“十一五”規劃建設目標增加10%。通過商品住房供應的增加，一方面從數量上滿足居民對居住的需求，形成對高房價的市場壓力，促使房價合理回調；另一方面大幅提高住房自有率，縮小社會各階層住房差距，促進住房質量的整體提高。此外，區別性的金融稅收政策，房地產市場秩序的整頓，以及中低價位、中小戶型住房結構調整政策的繼續實施，將有助于抑制住房市場投資和投機行為，真正使首次購買住房的普通居民家庭，享有住房政策的優惠。

公共住房政策目標：一是面向戶籍低收入家庭的住房保障目標和政策。據統計，目前全市戶籍低收入住房困難家庭約6萬戶，“十一五”期間規劃建設的16.7萬套保障性住房，可以在建成后拿出6萬套解決其住房困難，實現“應保盡保”；對于“十二五”期間的住房保障工作，建議通過逐年提高困難家庭保障線標準，適當擴大保障范圍，并繼續落實對戶籍住房困難家庭“應保盡保”的保障目標。

二是面向“夾心層”中低學歷和外來工群體的住房政策。這類人群數量龐大占“夾心層”的80%以上，目前主要居住在企業配套宿舍和城中村中。隨著產業結構的調整，市場對低端勞動力需求的降低，此類人口規模與居住需求將逐漸減少，其現時的住房問題主要是居住環境差的問題，建議通過加強城中村綜合整治，完善企業配套宿舍的功能和相關設施，改善其居住條件和居住環境。此外，通過加強城中村社會治安綜合管理，提高其居住安全，維護其生存尊嚴。

三是面向經濟社會發展所需各類人才的住房發展目標和政策。這類群體應當是“十二五”期間住房政策支持的重點，應采取人才公寓、購房補貼等多種政策手段“全方位、全覆蓋”地解決其住房問題。

首先是國內大學畢業生和獲得學士學位的留學回國人員群體。據我們分析，全市目前尚無自有住房的戶籍人才家庭約9.7萬戶，尚無自有住房的本科以上非戶籍人才家庭約15.7萬戶，“十二五”期間，預計還將新增本科以上人才16萬戶。由此分析，從現在起到“十二五”末，這類無自有住房存在一定住房困難的家庭，累計住房需求41.4萬套。對此類群體住房問題的解決，一方面從企事業單位大產權證住房和機關事業單位未房改的存量住房中籌集25.4萬套解決，其他16萬套通過“十一五”和“十二五”期間新建“普通人才公寓”提供。此外，對具有購房能力的人才，由政府按照個人在深繳納個人所得稅的50%提供購房補貼。

其次是杰出人才、領軍人才、高級人才及其他引進的國內外特殊或緊缺人才。此類人才范圍雖廣，但數量有限，“十二五”期間預計引進數量在5000人左右。結合已出臺的高層次人才住房政策，以及未來發展的需要，可采用以下措施：對于世界一流水平杰出人才及國內院士，可按200平方米免租入住“高級人才公寓”，或按200萬元發放購房補貼；對于各級按規定認定的領軍人才，按90～120平方米免租入住“高級人才公寓”，或按80～150萬元發放購房補貼；對于博士、正高職高級人才，按60～90平方米免租入住“高級人才公寓”，或優先購買經濟適用房，或按照個人在深繳納個人所得稅的100%提供購房補貼；其他引進的國內外特殊或緊缺人才，根據其貢獻參照上述三類方式，給予住房優惠政策。

（三）政策建議

通過對近年來深圳房地產市場宏觀調控經驗的分析，我們認為今后深圳房地產市場調控，應當避免被動跟著房價走的局面，應在國家調控房地產市場相關政策的指導下，結合實際，立足于解決不同收入層次居民住房問題的根本目標，通過創新住房制度，完善住房公共政策，來解決房地產市場存在的問題。

一是加快編制“十二五”住房建設規劃，并制定未來30年住房發展綱要。建議市政府加快制定全市“十二五”住房建設規劃，并確定該時段商品住房和各類公共住房建設總量、結構、用地及相關實施措施；其中普通商品住房及公共住房供應量占新增住房供應總量的比例不低于70%；普通商品住房和保障性住房建設用地，應盡量布局在公共交通便捷地區和各級城市中心、產業園區。

二是加強商品住房建設管理，增加住房有效供應。建議市政府建立“住房建設項目手冊”制度，實施從“宗地出讓”到“竣工驗收”的全過程監管，以避免囤積土地、哄抬價格；加快已批準的普通商品住房項目建設，對已批未建、已建未售的普通商品住房項目，督促開發企業加快開發建設和銷售，以避免企業捂盤惜售；加大城市更新力度，建議城市更新規模達到10平方公里以上，以充分挖掘土地供應潛力，解決未來住房供應短缺的問題。

三是完善區別性金融財稅政策，促進住房合理消費，抑制住房投機需求。嚴格執行今年“國十一條”關于二套房貸的規定；專業技術人才購買首套普通商品住房，除享受國家有關優惠政策外，還可享受本市貸款貼息或按照個人在深繳納個人所得稅的一定比例提供購房補貼；嚴格控制境外機構和個人在深圳的住房投資投機行為，境外個人限購一套商品住房（包括港澳臺居民）。

四是加大低收入家庭住房保障力度，嚴格住房保障制度。逐步擴大住房保障范圍，“十二五”期間在全面解決本市戶籍低收入家庭住房困難基礎上，部分解決戶籍中低收入家庭住房困難，并將各類專業技術人才全部納入住房保障和公共住房政策的解決范圍；大力推進住房保障制度建設，多渠道增加保障性住房供應，在舊改項目中配套建設一定比例的保障性住房或人才公寓，清理企事業單位存量住房納入保障性住房體系；嚴格保障性住房管理，保障性住房戶型面積應嚴格控制在60平方米以內（高層次人才公寓除外），停止經濟適用房“綠本”轉“紅本”，經濟適用房只能按政府規定價格轉讓給其他住房保障對象，完善保障性住房和人才公寓的信息發布、聽證、輪候、配租配售以及宣誓等制度，依法處置住房保障中的詐騙、弄虛作假、尋租等違法違規行為，促進住房保障工作的公正和公平。

五是建立住房與房地產信息共享機制，提高房地產調控效率。建議市發改、統計、規劃國土、住房建設、工商、稅務、金融等部門在繼續完善各自數據信息管理的基礎上，在市政府統一領導下，盡快將房地產市場、住房保障、房屋租賃、房地產金融與稅收以及其他與住房和房地產相關的統計數據信息進行整合，建立服務于全市房地產宏觀調控的信息共享與業務平臺，加強房地產市場信息監測，切實提高房地產宏觀調控的工作效率與決策水平。

①深圳市統計局：《深圳統計年鑒》（2009），中國統計出版社，2009年。

②深圳市國土資源和房產管理局：《深圳房地產發展報告》（2009），中國大地出版社，2009年。

③《深圳房地產年鑒》編輯委員會：《深圳房地產年鑒》（2009），深圳出版發行集團海天出版社，2009年。

④譚剛：《深圳房地產周期波動研究》，《建筑經濟》2001年第1期。

⑤謝經榮等：《房地產經濟學》，中國人民大學出版社，2002年。

⑥施瓦茲：《美國住房政策》，中信出版社，2008年。

⑦深圳市規劃局：《深圳市建筑物普查數據（2008年）》。

⑧郭運清：《中國城鎮住房質量》，科學出版社，2007年。

（作者：深圳市房地產研究中心副主任、高級經濟師）