從社會資本視角看“村改居”社區(qū)治理

丁煌 黃立敏

從社會資本視角看“村改居”社區(qū)治理

丁煌 黃立敏

隨著城市化進程的加快，越來越多的處于城市邊緣地區(qū)或者被城市包圍的農村社區(qū)變成了“村改居”社區(qū)。這些“村改居”社區(qū)“非農非城”“亦鄉(xiāng)亦城”，是經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境問題最集中、矛盾最突出的地域，為社區(qū)治理帶來諸多問題。本文以深圳市寶安區(qū)為例，從社會資本視角分析“居站分設”對“村改居”社區(qū)治理的影響，試圖為尋找這類特殊的過渡型社區(qū)治理途徑提供理論參考。

一、寶安區(qū)“村改居”社區(qū)基本情況

深圳市寶安區(qū)原為寶安縣，1992年撤縣建區(qū)。2003年10月，深圳市委市政府做出加快寶安、龍崗兩區(qū)城市化進程的決定，2004年底全面完成城市化轉制工作，所有的鎮(zhèn)改為街道、村改為社區(qū)、農民轉為城市居民。2005年底土地全部轉為國有。寶安區(qū)共156個社區(qū)，其中“村改居”社區(qū)119個，占社區(qū)總數(shù)的76.3%，是寶安區(qū)各類社區(qū)的主體。“村改居”社區(qū)具有以下特點：

（一）明顯的村民自治性。深圳的城市化是強制性制度變遷，一夜之間，村委會變成了居委會，村民變成居民，農村變成了城市。但是,居民的生活基本上仍在原村落的空間內。從區(qū)域范圍、社會關系、社區(qū)利益相關程度、社區(qū)政治參與來看,村民自治的實現(xiàn)條件基本沒變，世世代代的家族、宗族、鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親等傳統(tǒng)關系還在起著主導作用。

（二）社區(qū)對集體經(jīng)濟的依賴。“村改居”社區(qū)的轉型是城市化推進的結果，由土地征用或轉用帶來的高額補償使得這些原來的農村社區(qū)擁有較強大的集體經(jīng)濟。這些社區(qū)擁有總量較大的集體資產，經(jīng)濟基本上相對獨立，自行發(fā)展，自主開支，社區(qū)各項工作的正常運行全部依靠股份公司。社區(qū)集體經(jīng)濟成為社區(qū)公共事務最堅實的經(jīng)濟來源，行政村的權威也正是依靠著這一雄厚經(jīng)濟實力的支撐。

（三）觀念的相對滯后。“村改居”后，農民轉為城市居民,但由于長期農村工作方式和生活習性的熏陶,非理性的傳統(tǒng)落后的小農意識還普遍存在。如在社區(qū)干部的選舉中，往往是大姓、大族的人當選，而那些小姓、小族的候選人無論能力多強、人品多好，都無法當選。由于觀念的相對封閉和滯后,社區(qū)的干部隊伍也對當前社區(qū)發(fā)展與自治不適應。這在很大程度上制約了“村改居”社區(qū)向現(xiàn)代新型社區(qū)的轉變。

（四）社區(qū)管理的復雜。流動人口聚居，戶籍人口與外來流動人口嚴重倒掛，流動人口數(shù)十倍于戶籍人口的“村改居”社區(qū)比比皆是，一些社區(qū)甚至上百倍于原來的村民。這些流動人口對社區(qū)沒有歸屬感，流動性大，極不穩(wěn)定，受教育程度低，給社區(qū)管理帶來嚴重挑戰(zhàn)。

（五）公共產品的短缺。由于還沒有真正納入城市建設和管理體系中，因此，“村改居”社區(qū)仍然象過去農村社區(qū)一樣承擔著社區(qū)公共事務的治理和公共支出的重任。①同時，由于公共產品的外部性和不可分離性，社區(qū)不僅要承擔其“村籍”人口的公共產品，而且要承擔大量外來人口的公共產品，如社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)文化建設、社區(qū)醫(yī)療等。這就導致在社區(qū)公共事務的治理上出現(xiàn)公共產品供給不足。

二、社會資本與“村改居”社區(qū)治理

最早將“社會資本”這一概念引入社會學研究領域的是法國社會學家皮埃爾·布爾迪厄。他在《社會資本隨筆》中將社會資本定義為“實際或潛在資源的總和，表現(xiàn)為人際關系網(wǎng)絡，這一網(wǎng)絡是大家共同熟悉的、得到公認的，而且是一種體制化關系的網(wǎng)絡”。②詹姆斯·科爾曼被認為是從學理上對社會資本給予了全面的界定和分析。他認為社會資本是屬于個人但存在于人與人的關系之中的社會資源。社會資本屬于公共產品，表現(xiàn)為人與人之間的義務與期望關系、信任關系和權威關系，也表現(xiàn)為一個社會的信息網(wǎng)絡、規(guī)范和有效懲罰、各種有意創(chuàng)建的多功能組織。③真正使社會資本引起人們廣泛關注的是帕特南。帕特南在調研意大利不同地區(qū)制度變革所產生的不同績效的基礎上寫成了《使民主運轉起來》一書，引起了社會的巨大反響。帕特南認為“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。”④由此看來，社會資本是一種資源，它可以產生一定的效益；社會資本是一種公共產品，生活在共同關系網(wǎng)絡中的人都可以利用；社會資本是一種社會規(guī)則體系，可能以正式或非正式形態(tài)存在，生活在特定環(huán)境中的人們在享受社會資本的同時，也受到社會資本的路徑依賴。

“村改居”社區(qū)是由農村社區(qū)轉變而來的，具有傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“天然”的“框定”因素。這一類社區(qū)在歷史發(fā)展的沉淀中積聚了豐富的社會資源，如熟悉、信任、村規(guī)民約、權威等。尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的“村改居”社區(qū)，經(jīng)過股份合作公司的“再組織”，成為內聚力非常強的社區(qū)共同體。社會資本概念的提出為社區(qū)治理提供了一種新的解釋范式。

首先，“村改居”社區(qū)的歷史積淀決定著關系網(wǎng)絡在社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用。傳統(tǒng)農村大多是聚族而居,在一個村落或附近的幾個村落中居住的都是有血緣關系的人。在這些社區(qū)里，人們守望互助,彼此之間十分熟悉了解，構成一個熟人社會。正是這種熟人社會造就了村莊居民自主自愿、彼此配合的合作互益行動,同時共同體的合作行動也不斷地創(chuàng)造和建構社會資本。

其次，政府公共投入的短缺還需要依賴社會資本在公共產品提供中發(fā)揮作用。由于政府的有限性，政府不可能全部包攬社會的各項事務，需要依靠社會等多種主體參與社區(qū)公共事務。特別是在“村改居”社區(qū)，還必須依賴社區(qū)內的各種組織和居民對公共產品的共同參與來實現(xiàn)向城市社區(qū)的過渡。

再次，“村改居”社區(qū)的傳統(tǒng)決定了權威型的關聯(lián)治理仍將發(fā)揮作用。在被動城市化過程中,“村改居”社區(qū)居民對政策的不落實存在著強烈的不滿和抵觸情緒，如征地補償過低，社會保障措施跟不上，政府對社區(qū)公共投入不足等，對政府的信任降低，法理型權威難以樹立。而社區(qū)干部（原村干部）由于具有農村傳統(tǒng)的血緣和宗族關系等易形成魅力性權威。同時，“村改居”社區(qū)的組織結構是高度一體化的，不同組織之間可相互借助各自的資源實現(xiàn)治理。社區(qū)的所有事務，集體組織基本上都有決定權，集體掌握著社區(qū)資源，可以對社區(qū)成員進行獎勵和懲罰，從而實現(xiàn)社區(qū)治理。

三、“居站分設”對“村改居”社區(qū)社會資本的影響

在城市化之前，農村社區(qū)的公共管理和公共產品的支出由社區(qū)自身提供，如教育、衛(wèi)生、治安、環(huán)境、公共設施的建設和維護等。與此同時，社區(qū)居委會還承擔著大量的行政任務。

順應發(fā)展需要，政府為盡快實現(xiàn)農村社區(qū)向城市社區(qū)的轉變，希望通過改革，探索一條去居委會行政化的社區(qū)治理之路。“居站分設”就是在這種背景下出現(xiàn)的。政府在社區(qū)設立服務平臺——社區(qū)工作站。工作站承接原來居委會承擔的行政職能，接受街道的領導和管理。與之相適應，實行“四分離”：一是機構分離。社區(qū)黨組織、工作站、居委會、股份合作公司分別設立，互不隸屬。二是職能分離。黨組織是社區(qū)各種組織和各項工作的領導核心，貫徹黨的方針、政策。工作站負責社區(qū)管理、社區(qū)服務。居委會依法開展居民自治。股份合作公司專心于集體經(jīng)濟的發(fā)展，自主經(jīng)營、自負盈虧。三是人員分離。不同組織之間的人員原則上不實行交叉任職。四是經(jīng)費分離。社區(qū)股份合作公司不再承擔社區(qū)黨組織、居委會、工作站的工作經(jīng)費，社區(qū)社會管理費用全部由政府承擔。

從政府的初衷來說，進行社區(qū)管理體制改革是為了更好地促進社區(qū)治理，推動社區(qū)發(fā)展。但“居站分設”后社區(qū)治理的績效并不理想，有些地方甚至出現(xiàn)不如傳統(tǒng)治理模式的結果。從社會資本角度分析，主要有以下幾方面原因：

一是“居站分設”沒有獲得較好的內源性基礎。“居站分設”作為政府主導的強制性制度變遷，是自上而下推行的制度，缺乏內源性基礎。社區(qū)工作站的權力來源是自上而下的，社區(qū)工作站的人員由街道招聘、街道管理，接受街道的領導，不易獲得社區(qū)居民的信任，因此工作開展也困難重重。諾貝爾經(jīng)濟學獎得主肯尼斯·阿羅所曾說:“沒有任何東西比信任更具有重大的實用價值，信任是社會系統(tǒng)的重要潤滑劑。它非常有成效，它為人們省去了許多麻煩，因為大家都無需去猜測他人說話的可信度。”⑤信任體系一旦遭到破壞，對社會資本的影響將是極其巨大的。社區(qū)工作站人員因為不是產生自社區(qū)，社會資本中最基本的要素——信任還未建立，工作中遇到阻力是可想而知的。

二是“居站分設”后，社區(qū)治理人才的退出削弱了原來的社會資本。社區(qū)工作站作為政府在社區(qū)的工作平臺，一方面定位不清晰，另一方面待遇也不具有吸引力。原來的社區(qū)治理人才紛紛選擇社區(qū)股份公司從事經(jīng)濟發(fā)展，不再關心社區(qū)社會事務。由于社會資本的嵌入性和不可轉讓性，原本存在于社區(qū)治理精英身上的社會資本也隨著他們的退出而退出社區(qū)治理。

三是“居站分設”導致社區(qū)公共產品短缺。城市化以前，“村改居”社區(qū)的公共產品都是由社區(qū)提供，社區(qū)對自己公共產品和公共服務的投入是按需投入。城市化以后，按照城市社區(qū)的管理體制，社區(qū)公共事務的支出由政府負擔，社區(qū)股份公司不再承擔社會管理費用。成立工作站后，雖然政府增加了投入，但人頭費、場地費、開辦費就占去了大部分經(jīng)費，真正用于社區(qū)建設的反而更少。政府財力的有限，根本無力全部承接社區(qū)建設和治理費用。這就造成了社區(qū)公共產品的短缺。

四是“居站分設”后居民對社區(qū)治理參與的熱情減弱。作為追求個人效用最大化的“經(jīng)濟人”,只有基層民主制度與其個人利益直接相關，他們的參與直接影響到個人的收益，才有政治參與的足夠的動力。⑥在“村改居”社區(qū)，當社區(qū)治理主體擁有對社區(qū)的絕對控制權，即社區(qū)黨支部、居委會與社區(qū)股份公司處于三位一體的情況下，村民參與選舉的熱情很高。因為在那種治理框架下,社區(qū)內組織的好壞對社區(qū)成員的利益有著極大的相關性。有學者在分析經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟結構對地區(qū)選舉成敗的影響時也指出:“在缺乏民主的歷史傳統(tǒng)且市民社會力量相對薄弱的發(fā)展中國家,經(jīng)濟利益與民主實踐之間的關聯(lián)越緊,則民主政治作為一種新的價值觀念和行為規(guī)范在民眾中生根、成長的可能性就越大”。⑦“村改居”社區(qū)與原有的利益關聯(lián)被剪斷之后，居民對社區(qū)參與的熱情也消退了。

四、發(fā)揮社會資本在寶安區(qū)“村改居”社區(qū)治理中的作用

要改變目前“村改居”社區(qū)治理面臨的困境，必須發(fā)揮社會資本在社區(qū)治理中的作用，實現(xiàn)政府與社會共治，才能最終達到社區(qū)的“善治”。

一是利用社區(qū)現(xiàn)有的社會資本，實行社區(qū)內以黨組織為核心的多組織共治。城市化前，在“村改居”社區(qū)中的黨組織處于領導核心地位，在社區(qū)治理中發(fā)揮著領導、組織與指揮的作用，那是因為制度設計保證了黨組織在資源的支配和使用中處于絕對領導地位。“居站分設”后，社區(qū)權力結構的重組，社會資本的削弱，行政成本的增加導致社區(qū)治理出現(xiàn)困境。在目前階段，要促進“村改居”社區(qū)發(fā)展，理想的狀態(tài)是政府直接將本應由社區(qū)負擔的費用承接起來，不對社區(qū)內的組織架構進行大的變動。繼續(xù)發(fā)揮黨組織的領導核心作用，同時領導社區(qū)內其他組織共同治理社區(qū)。如果說，為解決社區(qū)居委會的行政化問題，一定要成立社區(qū)工作站，可以將之作為社區(qū)內的一個機構，歸社區(qū)黨組織統(tǒng)一領導，承辦政府下達的各項行政事務，讓居委會有時間和精力專注自我管理和自我發(fā)展。這樣可以減少磨擦，提高效率，降低成本，同時也較好地解決了居委會行政化的問題。

二是加強制度建設，促進良性社會資本的形成。制度和規(guī)范與社會資本密切相關。由于長期以來，我國在政治、經(jīng)濟、文化還有社會心理的積淀上,都缺乏法治發(fā)展的必要基礎和傳統(tǒng),在社會生活的許多領域和具體操作上都缺乏一系列配套的相關法規(guī)。特別是公眾參與的權利和地位沒有法律保障,致使許多公民對社會的參與都以非制度化形式出現(xiàn),參與僅流于形式。公民參與的制度化缺失,使得公民即使有參與的熱情也選擇不參與或“搭便車”;即使參與,耗費大量的成本也有可能達不到預期效果。制度的有效供給不足制約了規(guī)范社會資本的形成和轉化,也在一定程度上羈絆了公民政策參與的發(fā)展。要加強“村改居”社區(qū)的制度建設，用制度保證社區(qū)治理的公開、透明和有效，讓更多的公民參與到社區(qū)治理中來，提高社區(qū)治理效率和公民對治理的滿意度，形成“社區(qū)是我家，治理靠大家”的氛圍，促進社區(qū)內良性社會資本的有效運作和增值。

三是重視和積極培育民間組織發(fā)展，提高和聚合社區(qū)資本。隨著社會主義經(jīng)濟市場的進一步完善，政府與企業(yè)、社會、市場之間的分工重新定位，政府原來承攬的社區(qū)管理的許多職能必然剝離。而政府剝離的職能，必然要轉移到社會，通過民間組織來實現(xiàn)。沒有一大批民間組織的存在和運作,就不可能做到政事分離、政社分離,政府也無法擺脫社區(qū)建設和社區(qū)服務由政府包辦的格局。民間組織的培育，既可承接政府職能，為社區(qū)提供便利，提高和聚合社區(qū)聯(lián)系，加強居民對社區(qū)的依賴，又有利于提供就業(yè)崗位，增進社區(qū)的和諧穩(wěn)定。比如，社區(qū)內的治安、清潔，還有一些基本的服務，可以通過社區(qū)內的民間組織來承擔。

四是推進社會參與，提高參與熱情，豐富居民的社區(qū)聯(lián)系。在社區(qū)治理中，只有社區(qū)居民的參與，才能培育居民的社區(qū)歸屬感、認同感和共同體意識，才能有效整合社區(qū)的各種資源，而反過來，對社區(qū)的認同感和共同體意識又促進人們對社區(qū)的關注。城市化前的“村改居”社區(qū)參與很大程度上是因為與利益關聯(lián)，高度一體化的社區(qū)組織運用與經(jīng)濟捆綁的手段，實施獎勵或懲罰。城市化后，因為社區(qū)經(jīng)濟組織的分離，治理手段不再與經(jīng)濟關聯(lián)。因此，要防止居民參與的下降，必須通過組織各種活動，在居民的參與和互動中，加強相互聯(lián)系，聚合社會資本，提高社區(qū)治理績效。

注釋：

①高靈芝、胡旭昌：《城市邊緣地帶“村改居”后的“村民自治”研究——基于濟南市的調查》，《重慶社會科學》2005年第9期。

②李惠斌：《社會資本與社會發(fā)展》，北京:社會科學文獻出版社，2000年,第3頁。

③[美]詹姆斯·科爾曼：《社會理論的基礎(上)》，北京:社會科學文獻出版社,1999年,第354～356頁。

④[美]羅伯特·D·帕特南，王列、賴海榕譯：《使民主運轉起來》，江西:江西人民出版社，2001年，第195頁。

⑤Arrow.kenneth.The Limits of Organization, New york w.w.Norton,1974,P38。

⑥關于對社區(qū)參與動機的探討,參見王銘銘.社區(qū)的歷程[M].天津:天津人民出版社,1997年,第69～71頁。

⑦王旭：《鄉(xiāng)村中國的基層民主:國家與社會的權力互強》，香港：《二十一世紀》,1997年4月。

（作者：丁煌，武漢大學政治與公共管理學院副院長、教授；黃立敏，寶安區(qū)委組織部）