完善國有獨資公司監事會制度

許海雷

國有獨資公司是指國家授權投資的機構或國家授權的部門單獨投資設立的有限責任公司。作為國有資產經營的一種方式，國有獨資公司融國有、獨資、股東有限責任于一體，它具有國家為唯一股東的特殊性,因此，它在法律性質、產權特征、治理結構、適用范圍等方面都有自己的特點。如何使監事會制度在國有獨資公司法人治理結構中起到制衡作用，達到使國有資產保值增值的目標，本文將結合國外法例，聯系我國實踐，提出一些自己的看法。

一、國外監事會：美國、日本、德國的監督模式

（一）美國公司的監事會：內部審計委員會的組成與職責。美國的公司并不設立完全獨立的監事會來專門充當監督部門，而是通過在董事會內設立內部審計委員會（相對獨立的委員會）來履行監督職能。內部審計委員會是美國公司董事會的重要組成部分，其成員既是董事會成員，（成員均由獨立的外部董事組成），有權參加董事會會議并享有議案表決權，同時，又具有相對的獨立性，主司監督審查工作。

由于美國公司審計委員會的成員同時又是董事會成員，參加企業的經營決策，所以，它只是具有相對的獨立性，缺乏完全獨立的監事會來行使監督職能。盡管美國公司內部監督存在這樣明顯的不足，但在企業外部存在一個非常有效的監督機制——“惡意收購”。當一個企業經營不善或者表現欠佳時，其它企業就有可能提出以較高價格向股東收購其股份。當收購到足夠成為最大股東的股份時，收購者就有權召開臨時股東大會并要求通過投票來改組董事會，隨著企業的被接管，現有董事會和經營人員大都可能被撤換。事實上，美國公司的監督就是同時依靠內部審計委員會的內部監督和“惡意收購”的外部監督，從而使企業能有效運行的。

（二）日本公司的監事會：獨立監察人制度。日本公司的監督機制完全不同于美國。在日本，由于企業的股東主要是其它法人和銀行，加上企業集團內部的相互持股，其早期的主要監督手段是通過互派代表進入對方董事會來進行相互監督。

企業相互持股從而互派經營者充任對方董事，往往導致的不是相互監督，而是相互信任。所以，除銀行對企業的監督作用較大以外，其相互監督效果甚微。為彌補這一缺陷，日本同時還實行獨立監察人制度。獨立監察人制度構成了日本富有特色的公司監督機制。

獨立監察人制度的基本內容是：

第一，公司設立監察人，專司監督之職。不同監察人之間彼此獨立地享有權力和承擔義務。大公司的監察人同時具有業務監察和會計監察的權力，有的大公司還另外設立專司會計監察職能的會計監察人。會計監察人有保留在股東大會上發表不同于監察人意見的權力。監察人和會計監察人之間彼此互相承擔連帶責任。第二，強化監察人的獨立性。1993年，日本商法修改，在企業引入了公司外監察人的監察人會制度。監察人會是指為避免監察人制的低效率，大公司必須建立由全體監察人組成的監察人會。監察人會只是協調性的機構，并不影響監察人的獨立性。監察人會的決議對監察人的個別的活動不具有限制力。監察人在監察人會的決議妨礙自己監察權力的行使時，可以無視該決議而自主行動。但是，監察人必須就其執行職務的情況向監察人會報告，監察人會根據監察人的監察結果制作監察報告書。

（三）德國公司的監事會：雙層董事會中的監督董事會。德國公司的治理結構表現為獨特的雙層董事會制度。由股東大會選舉產生監督董事會（簡稱為監事會，監事會制度是德國發明的），再由監督董事會（監事會）公開招聘管理董事會（簡稱為理事會）成員組成理事會。理事會負責企業的日常經營管理活動，其職能相當于美國公司的經理人員。監事會則主要代表股東利益監督管理董事會,但并不直接參加企業的具體經營管理，其職能相當于美國公司的董事會。（英、美國家為了學習德國公司制度的這一優點而引入了獨立董事制度，形成了單層董事會的二元化趨勢。）其獨特之處主要表現在監事會的職能和組成兩個方面：一是德國公司監事會的強大職能：決策與評價監督并存。二是德國公司監事會的獨特結構：股東監事與雇員監事各半。

當今世界各國，盡管社會基本制度不同，但都擁有一定數量可供國家所有、支配和使用的國有資產，因此，客觀上都存在國有資產的營運活動以及與之相適應的一定數量的國有企業。眾所周知，國有企業其根本特征在于所有權與經營權分離，企業資產所有權屬于國家，經營權由企業的經理（廠長）階層掌握。在兩權分離之前，就必須設置一種有效的約束機制，比如設置監事會，以確保所有權的實現。它山之石，可以攻玉。國外監督經驗告訴我們：一個好的公司法人治理結構，應該有一個健全而又有效的監督機制，最大化地實現所有者權益。

二、我國國有獨資公司監事會的特點

我國國有獨資公司的監事會具有自己的獨特性，既不同于美國，也不同于日本和德國。但在設立方式上又有些接近于日本，在監事會人員構成方面又與德國類似。

首先，監事會設立方式完全不同于美國和德國，而在一定程度上接近于日本的監察人會，但又不同于后者。日本的監察人會只是一個協調機構，監察人會的決議并不妨礙監察人的個別監察行動。而我國的監事會是一個典型的會議體機關，各位監事沒有獨立的監督權。我國《公司法》只是規定了監事會作為一個整體的職權，對監事個人的職權沒有規定。

其次，我國監事會雖然在設立方式上不同于德國，但監事會人員構成方面又與德國類似。在德國，公司監事會是由股東代表和雇員代表兩方組成，而且比例各半。在我國，《公司法》也明確規定，監事會由股東代表和適當比例的公司職工代表組成。

以上是我國監事會在設立方式和組成上的特點。那么在實踐上，我國監事會狀況如何呢？可以說，由于法律上對監事會運作程序的疏漏及公司體制轉軌中的問題，再加上缺乏實踐經驗，使得我國監事會在運行中功能失效。主要表現在以下幾個方面：

（1）由于法律上缺乏監事會實施監督的程序規定，加之我國公司制企業目前大多采用監事會年會制，使公司監事的知情權、查詢權和監督權受到極大的限制，監事沒有明確的程序和更多的機會行使其應有的監督權。

（2）監事會的監督權限與黨委會、職代會的監督權邊界不清，不僅監事會的獨立性得不到保障，而且三者之間缺乏有效協作，甚至各行其是。

（3）由于監事個人在知識、經驗和能力方面的缺陷，無法起到監督公司業務和財務狀況的作用，職工監事與公司存在隸屬關系，很難行使監察權，致使職工監事成了一種擺設。

（4）監事會無選任和解聘董事及經理的權限，該權限仍保留在向國有獨資公司派出監事的國家授權投資機構或部門之手中，同時，我國政治經濟體制歷來是按行政權大于監督權設置的。這樣董事會實際上就間接的控制了監事會，監事會也就成了“看董事臉色行事”的機構。

（5）監事會行使職權無常設機構和必要的實施手段。我國《公司法》雖然也規定了監事會對公司財務的檢察權，對董事、經理違法、違規、違章行為的監督權，對董事、經理損害公司利益行為的請求糾正權，但對這些法定職權如何得以有效行使，立法并未提供充足的保障手段。如當發生董事、經理損害公司利益的行為時，監事會行使了請求糾正權，而董事、經理拒絕糾正，對此監事會將如何對待？法律對此并無規定。

（6）監事會中缺乏真正的資產代表者，監事對公司的經營狀況和經營效益缺乏一種內在關切，沒有足夠動力履行監督義務。

（7）1999年4月國務院決定向國有重點大型企業派出稽察特派員，稽察特派員制度是在借鑒現代公司監事會制度等經驗基礎上建立的，因此，它們之間在設立目的、制度性質、行使權力形式及任職期限等都大致相同。這一制度盡管與美、日、法等國稽查員制度在監察內容上并無二致，都是對企業財務和國家法律法規執行狀況進行監督，但在稽查員任職資格和制度適應范圍上存在較大差異。依據國務院有關規定，稽察特派員任職資格只有行政級別要求，即稽察特派員必須為行政副部級，其助理必須是司局級，并無專業知識背景要求。有別于西方國家稽察員的任職資格必須具有某一方面專業知識的背景要求。這樣稽查特派員的行權能力和方式不能不受到其自身的限制，其監督力度不能不打折扣。加之稽查特派員制度只適用國有重點大型企業，從整體來看，該制度的效力更為有限。我國國有投資主體對企業經營層監控法律規范的上述特點，使外部監督力度有限或形同虛設，監督客體常常處于“無外部監控”狀態。

三、完善國有獨資公司監事會的幾點建議

鑒于國有獨資公司監事會功能失效的現實，筆者認為，應該采取以下幾方面的改進措施：

（一）強化監事會的獨立性，借鑒日本的獨任監察人制，實行獨任監事制，以保證監事會的客觀和公正。企業監督機制是否有效，最根本的就在于監督機構的獨立性及監督人本身的獨立性?？梢越梃b日本的獨任監察人制，建立我國的獨任監事制。一方面，使監事會完全獨立于董事會和經理；另一方面，保證各監事獨立行使其監督權。

（二）加強監事會工作程序規定，取消現有監事會年會制，建立經常工作制。目前，上海市有些上市公司已設立監事室、監審室等，作為公司監事會的常設機構。取消兼職監事，①改為監事會成員不少于3名專職監事，監事成員主要來源于：（1）產權單位委派；（2）從有關部門和單位選任（主要為各類專家，特別是會計、審計、法律方面的專家）；（3）職工內部選舉產生。

（三）明確獨任監事的職權，加強有效監督力度。我國《公司法》只是規定了監事會作為一個監督機構的職權，而對監事個人的職權沒有明確的規定。在建立起獨任監事制后，獨任監事的職權至少應該包括：（1）業務執行監督權；（2）會計審核權。（3）停止違法違規行為的請求權及訴訟權；（4）人事彈劾建議權。

（四）開展民主管理，前提是最大化發揮職工監事的監督作用。借鑒德國的成功經驗，采取“同等代表制”，即在監事會中股東代表和職工代表各占一半，雙方地位完全平等，勢均力敵?！盁o救濟，則無權利”，必須將職工監事因行使監察權而可能受到利益侵害時救濟和保障措施以法律形式固定下來，只有這樣，職工的主動性，積極性才能得以持久而有效的發揮。職工的主人翁地位才能得以切實體現。

上海市總工會曾對企業職工開展了職工滿意度測評，調查顯示，職工對薪酬、公平、尊重民意的滿意度低。對企業領導、團隊精神、內部管理三個方面評價相對較低，其中企業內部管理的總體評價最低?？梢姟皩Ｖ啤苯^對拒絕“監督”。“民主”必然接納“約束”。

（五）應對監事違背相關義務的行為設定行政、民事和刑事責任?！豆痉ā返?9條對監事義務作了原則規定，從學理上概括主要是忠實義務、注意義務、善良管理義務，但忽略了對違背義務民事責任的規定，這就容易形成“義務落空”，或違背義務而得不到追究。第214條對監事利用職權收受賄賂、其它非法收入或者侵占公司財產的行為，規定了相應的行政、民事、刑事責任。對瀆職行為造成公司財產損失卻沒有任何承擔責任的規定。《國有企業監事會暫行條例》第24條相關規定在這方面有所彌補。德國股份法第111條規定：監事有義務行使職權監督董事的經營行為。監事不履行監督義務或監督失職應承擔賠償責任，甚至某些情況出現時還要與董事、經理負連帶賠償責任。這無疑會強化監事履行職責的動機。使監事努力履行其職責，認真監督公司事務，正是這切實有效的監督機制使國有公司董事經理的權限和活動受到了有效的監督和限制。西方國家公司法等法律對監事會的法律規定盡管形式各異，然而監事權利義務一致及監事失職應承擔相應法律責任是其共同特點。正是這一特征使監事有足夠法律動力履行監督義務和行使監督權，進而對經營層形成強力監控。我國應在即將修改的《公司法》中，加強相關立法規定。

注釋：

①參見《國有企業監事會暫行條例》第14條。