優化統計法律運行的若干建議

王國鈞

（江蘇省南京市統計局/副局長，江蘇 南京 210008）

優化統計法律運行的若干建議

王國鈞

（江蘇省南京市統計局/副局長，江蘇 南京 210008）

當前，優化我國的統計法律運行對于提高統計數據質量和政府統計的公信力具有十分重要的意義。從影響統計法律運行的主要因素入手，建議通過增強統計法律意識，加大監督檢查力度，規范統計部門的行政行為，加快統計改革的步伐，完善統計法律制度來優化統計法律運行。

統計法律；運行

統計法律運行是統計法律存在的價值。統計法律運行從廣義上說是指統計法律的形成、執行和遵守。影響統計法律運行的因素主要有人的法律意識、法律秩序的維護、執法者的自身行為、法律的完善等各方面，在當前，優化我國的統計法律運行對于提高統計數據質量和政府統計的公信力具有十分重要的意義，為此，特提出如下建議。

一、增強統計法律意識

法律意識是人們對于法（特別是現行法）和有關法律現象的觀點和態度的總稱。在統計活動中，增強統計法律主體的統計法律意識，對于提高人們遵守統計法律的自覺性，使成文法（書本上的法律）被認同為觀念法并進而轉化為現實法，保證統計法律的正常運行具有重要的作用。

（一）對領導干部遵循“著重”原則

在現行的考核體系下，作為統計法律關系主體之一的各級領導干部的法律意識對于該地區的統計法律運行以及統計數據質量具有十分重要的影響。統計的上位利益關聯性，決定了統計部門的數據對領導干部利益的直接的或間接的作用。因此，遵循“著重”原則，重點增強領導干部的統計法律意識，克服“官出數據”的問題，是保證統計數據質量的關鍵。在對領導干部統計法律意識的教育中，一是要著重加強實事求是這個統計法律的核心意識的教育，使其認識到真實的統計數據對于國家決策的重要作用。二是要著重加強正確對待統計的監督、咨詢作用的教育，使其樹立科學的發展觀和正確的政績觀。三是執政為民——統計法最終目的的教育，使其認識到依法真實的統計其最終目的是為富民強國服務的。

（二）對統計部門遵循“不斷”原則

統計行政主管部門既是統計工作的管理者，又是統計產品的生產者，其統計法律意識的高低直接決定了統計產品的質量，遵循“不斷”原則，增強統計行政主管部門的統計法律意識具有十分重要的意義。這里的“不斷”意味著是連續的而不是間斷的、持久的而不是突擊的。一是要使其認識到統計法是規范一切統計行為的法律，統計部門作為統計執法機關與其他部門、單位和公民一樣在統計法面前一律平等，沒有超越統計法的特權，從而自覺規范自己的行政行為。二是要樹立圍繞數據質量充分發揮統計執法保障作用的意識。要依法統計，而不能依“人情關系”統計，要敢于執法，善于執法，更要公正執法，要始終將依法統計的觀念貫穿在統計行政行為的各個環節上。

（三）對調查對象遵循“普遍”原則

所謂“普遍”原則，就是要使每一個統計調查對象都要明確自己的統計權利和義務，從而正確行使統計權利、自覺履行統計義務。一是要增強積極配合法定統計調查的意識。統計主管部門除了要宣傳依法報送統計資料是調查對象的法定義務之外，還要宣傳自身保守調查對象秘密的職責和統計調查資料不用于統計以外目的的規定，以消除調查對象的顧慮。二是要增強真實、準確、完整、及時地提供統計資料的意識。三是要增強依法從事統計工作的意識，包括持證上崗、依法從事涉外的民間調查活動等。

（四）對途徑方法遵循“多樣”原則

加強統計法制的宣傳教育是增強統計法律意識的重要途徑，而因地制宜、不失時機地采取多樣形式、多樣手段的普法措施是提高統計普法成效的重要方法。

第一，結合重大統計活動開展宣傳，以提高針對性。統計普法要有的放矢，提高實效。因此，結合各項重大的統計活動（如各種普查、重大專項調查等），開展對特定統計調查對象的普法是提高針對性的途徑。如農業普查有其特定的對象，應當對這些特定的對象宣傳《統計法》、《農業普查條例》等法律法規，而與農業普查關系不是很密切的法人、單位和公民就不是宣傳的重點。

第二，結合違法案件查處開展宣傳，以提高有效性。以案說法是統計普法的最好形式，在開展統計法執法檢查和對統計違法案件的查處時開展統計法宣傳能起到事半功倍的效果。這不僅可以起到震懾作用，還可以激發人們對于統計法的信心和對統計法的尊崇。

第三，結合重要法制宣傳日開展宣傳，以提高全面性。在12.4《憲法》頒布日和12.8《統計法》頒布日利用大型廣場活動、文藝活動并借助于電視、廣播和互聯網廣泛開展統計法宣傳活動可以提高全社會的統計法律意識，增強理解度和配合度。

第四，結合統計成果發布開展宣傳，以提高權威性。隨著人們統計信息需求的增強，社會對統計工作的成果——統計信息越來越關注。同時，對于統計數據的來源及其真實性也存在各種疑問，因此，統計部門應當學會積極應對新聞媒體，與宣傳部門建立定期的統計新聞發布制度，并結合統計成果的發布開展統計法宣傳，通過對統計數據的釋疑解惑，以增強全社會對統計工作的認同感。

二、加大監督檢查力度

“徒法不足以自行”，要保證統計法律的正常運行，解決統計信息易受干擾的矛盾，必須要加大對統計法貫徹執行情況的監督檢查的力度。同時，要建立科學有效的獎罰機制。

（一）提高統計執法的質量

1.抓住統計執法的主要矛盾，明確執法重點

第一，要開展統計行政主管部門的內部督查。要適應統計執法重點的新變化，加強對統計部門自身依法行政的監督檢查，上級統計部門要幫助指導下級統計部門規范統計行為、嚴格統計法制、改進自身工作。

第二，要把統計調查的樣本單位作為統計監審的重點。統計調查的樣本單位數據具有放大效應，其準確性是決定整體數據的前提，因此，要把樣本單位的執法檢查作為統計執法檢查的重中之重。

第三，要把社會服務業領域作為統計執法的重點。對于服務業要在加強統計法制宣傳教育的前提下，重點檢查其瞞報和拒報的問題。

2.提高執法人員的素質，探索統計執法新路

第一，要加強對統計執法人員的業務培訓，努力提高其統計執法的能力和水平，使其不僅能對存在問題的單位及時準確的查出問題，而且查出的問題都有合法的證據作支撐。

第二，要借外力搞檢查，在實踐中搞好執法人員培訓。所謂借外力就是要發揮社會中介組織和有關主管部門在統計執法中的作用，如有的地方聘請會計師事務所的會計師參與勞動工資執法檢查就起到了良好的效果。對于統計部門不太熟悉的領域，聘請有關專業人員參與執法檢查不僅可以查處問題，還可以對統計部門的執法人員進行生動的現場培訓。

（二）建立科學有效獎懲機制

第一，要依法定期表彰統計執法的先進典型，建立統計調查對象的統計信用評級制度。要設立調查對象的榮譽檔案和不良記錄，評定相應的星級，對于達到一定級別的誠信單位可以免于統計執法檢查。

第二，要及時查處統計違法案件，并建立曝光機制。對于典型的統計違法行為要進行嚴肅處理，以達到處理一案，教育一片的效果。

第三，要采取多種統計評估、審核的手段，對統計考核評價的指標進行全面的檢查和確認，不使老實人吃虧，以維護統計工作的秩序和統計法的權威性。

三、規范統計部門的行政行為

統計部門在統計法律關系中居于主導地位，其觀念和行為的正確與否對于法律運行將產生重大的影響。

（一）確立依法行政觀念

政府統計部門要把依法行政觀念貫穿在統計行政行為的全過程，無論是調查項目的確立、調查工作的開展、統計違法行為的查處、統計資料的公布等都必須依法進行，按程序操作。當前要重點強調樹立統計部門的“證據意識”，即各環節的結論都要有證據作支撐。比如，認定調查對象遲報必須有遲報的依據（如報送記錄，統計制度所規定的時、空、人要求等）。此外，統計部門的各種行政性文件，必須要向行政相對人講明行政行為的法律依據、行政相對人所享有的權利和義務以及法律責任并按照法定要求送達行政相對人。

（二）規范統計調查活動

1.依法設定統計方法制度

統計方法制度是統計調查對象履行法定義務的依據，更是統計執法、統計行政訴訟的重要的依據和證據。當前，一是要通過法定的程序，制定各專業的抽樣調查規則。二是各項統計制度的規定不僅要合法，還要合理，具有可操作性；行政行為的合法性和合理性是行政法的基本原則，統計制度作為一項重要的法律文件尤其要體現這一精神。三是要對統計數據評估規定必要的程序、原則和修正被評估數據的必要法定手續，力求做到不僅要有定性的判斷，更要有定量的依據。四是要樹立統計信息是產品的觀念，在制定統計制度時，要珍惜民力，盡最大可能減輕統計調查對象的負擔。

2.依規實施統計調查行為

首先，要依規公布各項統計制度（包括調查方案、表式等）、統計指標解釋、統計標準等，變內部行政行為為外部行政行為。

其次，負責與統計調查對象直接發生調查關系的縣級以上統計行政主管部門要對每一統計調查對象逐個送達《統計法律事務告知書》，變抽象的統計行政行為為具體的統計行政行為，構建具體的統計法律關系。這是統計調查工作中的一項被長期、普遍忽視而又恰恰不可省略的重要環節，必須引起各級政府統計部門的高度重視。建議在總結實施對統計調查對象送達《統計法律事務告知書》經驗的基礎上，將這個環節作為制定《統計調查行政程序》的重要內容。

四、加快統計改革的步伐

統計改革是優化統計法律運行的關鍵所在，也是有效解決統計工作所面臨的矛盾和問題的基本方法。在當前應當重點抓好以下工作。

（一）改革現行管理體制

依法設立縣（區）級以上人民政府統計機構，加強鄉鎮統計站的建設，在保障統計經費、工作條件的前提下，實行統計管理體制的垂直管理，減少地方對統計數據的干擾。

（二）改革統計方法制度

第一，發揮基本統計調查單位名錄庫的作用。針對調查對象的面廣易變性的特點，為適應領導多層面、多角度、多范圍的統計信息需求，應當在經濟普查的名錄庫清查階段，對基本統計單位增加若干特征標志，以形成基本的比例參數，并每年開展抽樣調查不斷進行特征參數的修正，同時建立特征參數與總量指標的關聯系數。這樣就可以減少調查，從而直接推斷、加工出領導所需的有關資料。

第二，發揮部門行政記錄和行業統計的作用。要充分整合部門統計和政府綜合統計的工作資源和信息資源，按照中央提出的“功能互補、信息共享”的原則，建立部門統計制度，實現官方統計工作的一體化。

第三，發揮計算機網絡的作用。實現調查對象的聯網直報，提高統計資料的時效性，解決統計信息滯后性與適需性的矛盾，并減少信息流轉過程中的干擾。

第四，發揮現有統計資料的作用。要科學合理地控制統計調查活動，克服隨意調查的現象。采用多種方式和手段充分整合調查資源、開發挖掘現有統計資料庫的價值，滿足領導和社會各界的需求，最大程度的減輕調查對象的負擔。

（三）改革統計考評體系

統計考評實際上就是統計法利益分配關系的具體體現，直接關系到統計法能否正常運行。在當前，要深入研究新形勢，建立符合科學發展觀要求的經濟社會發展綜合和專項的評價體系。在考核中，不能片面的將統計數據大小、速度的快慢與領導干部的升遷掛鉤，必須全面客觀的考量原有的發展基礎以及領導為發展所付出的努力；不能只看經濟發展指標，還必須考量環境等指標以及人民群眾的幸福感和滿意度等。另外，在設計統計考評指標體系時，必須建立指標之間的制衡機制。

（四）加強統計基礎建設

統計基礎直接關系到統計法律的運行質量。首先，要進一步加強統計隊伍建設，并保證人員穩定，要把統計隊伍建設尤其是高素質統計人才的培養、使用作為一項重要工作來抓，努力建設一支政治強、業務精、作風硬的統計隊伍。其次，要建立、健全統計網絡，保證統計報送渠道的暢通。第三，要加強統計工作的規范化建設，建立健全統計基礎臺賬、原始記錄和統計數據質量內控制度。

五、完善統計法律制度

《統計法》必須與時俱進，不斷反映現實社會的要求。建議在制定《統計法》實施條例或者配套地方性法規和政府規章時，重點解決以下幾個問題。

（一）設立統計應急處置權

要考慮統計報表的時效性高和人員少以及統計調查對象面廣量大的特點，設立統計應急處置權。在統計調查上賦予統計部門對不配合統計調查者予以及時快捷的處罰權，設置更簡易的程序，使統計執法機關能高效的執法，從而及時完成統計工作任務。否則，按照現行的統計法的規定和法定程序處理完畢后，統計數據早已過了上報期。

（二）解決調查對象義務不公平問題

抽樣調查使得公民的統計義務產生不公平現象，抽中的要承擔繁瑣的調查義務，沒有抽中的卻可以不承擔，但在享受統計成果的權利上卻沒有差別。因此，建議在《統計法》配套法規中要對抽樣調查作專門規范，不僅明確抽中戶的權利和義務，也要規定給予其適當的補償，賦予其在履行義務的同時獲得相應報酬的權利，以體現“公民在法律面前一律平等”的憲法原則。

（三）提高統計法的立法技巧

第一，要規范有關的統計法律概念和規定。要通過立法解釋統一和規范統計法中的“國家規定”、“真實”、“準確”、“完整”等法律概念，以解決實際工作中和統計法體系中存在的“多報”、“漏報”、“錯報”等概念混亂的問題，以及國家有關部委的統計方面規定不一致的矛盾，保證統計法律的統一和正確有效的實施。

第二，要為有關的法律義務，設置相應的法律責任，變倡導性規范為強制性規范，保證統計法的嚴肅性和權威性。如對“縣級以上設置獨立統計機構”的規定就沒有相應的法律責任規定，需要完善。

第三，要科學劃定統計法主體的概念，明確其權利義務。建議在今后修改《統計法》時將現行的“統計機構”、“統計人員”的劃分，依照現代行政法的理念和經濟體制改革的現實進行重新劃分，以明確法律的責任，使概念體現出統計的權利義務關系。

10.3969/j.issn.1674-8905.2010.06.022

（責任編輯：高萍萍）