新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中的障礙研究
——基于權(quán)責(zé)關(guān)系的視角

鄧麗芬

(中共麗水市委黨校教學(xué)研究室,浙江麗水323000)

新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中的障礙研究
——基于權(quán)責(zé)關(guān)系的視角

鄧麗芬

(中共麗水市委黨校教學(xué)研究室,浙江麗水323000)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)政權(quán)體系中最基礎(chǔ)的部分,是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理者。新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力運(yùn)行中處于“職大權(quán)小、權(quán)小責(zé)大”的尷尬地位。高度集權(quán)的體制是根本原因,壓力驅(qū)動(dòng)型的體制是直接原因。以權(quán)責(zé)對(duì)等原則為理念,重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革,必將極大地推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;運(yùn)行機(jī)制;權(quán)責(zé)對(duì)等

一、新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行中權(quán)責(zé)不對(duì)等的具體表現(xiàn)

(一)職大權(quán)小

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)由法律規(guī)定,且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)所擁有的職位是相一致的。①《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十一條規(guī)定,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán):執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令,發(fā)布決定和命令;執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作;保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn),維護(hù)社會(huì)秩序,保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利;保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益;保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣;保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利;辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。根據(jù)地方組織法的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層行政機(jī)關(guān)行使執(zhí)行權(quán)、制令權(quán)和管理權(quán)等職權(quán)。但是,在實(shí)際運(yùn)作過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定權(quán)力被人為地縮小了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多權(quán)力不斷地被上收,鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)幾乎凡是有權(quán)的、具有吸納能力的,諸如稅務(wù)、土地、工商、財(cái)政、公安等實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)全部收歸上級(jí)職能部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力愈來愈小,調(diào)控能力越來越弱,導(dǎo)致職權(quán)行使“虛化”和“懸空”,形成“職大權(quán)小”的現(xiàn)象。

人事權(quán)缺失。目前,我國(guó)的干部管理體制實(shí)行的是上級(jí)黨委管理下級(jí)干部的方法,即下級(jí)干部的任免、提拔、審查和懲處,都由上級(jí)黨委決定,由黨委組織部批準(zhǔn)。縣委黨組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免、提拔、審查和懲處進(jìn)行全面管理。從某種意義上來講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)成員的選舉主要是一種組織性、程序性安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部人事任免權(quán)也高度集中于縣級(jí)組織部。在人事任用上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只對(duì)臨時(shí)工和司機(jī)的選任有一定的權(quán)力,對(duì)其他工作人員則既無決定權(quán)也無制約權(quán)。

財(cái)政權(quán)缺失。縣級(jí)預(yù)算不僅集中了絕大部分的財(cái)政資金,而且完全控制著鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的資金使用范圍和方向,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅是一級(jí)財(cái)政核算單位,而不是具有相對(duì)獨(dú)立性的財(cái)政資金管理實(shí)體。雖然中央加大了支農(nóng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度,但上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的額度有限,對(duì)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難作用有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)低靡的財(cái)政投資能力嚴(yán)重影響了政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)的應(yīng)有投入。實(shí)行稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅度縮減,支付范圍卻相對(duì)增大,加之改革前多數(shù)鎮(zhèn)村債務(wù)包袱沉重,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出,運(yùn)轉(zhuǎn)異常困難。

事務(wù)權(quán)缺失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于轄區(qū)小,財(cái)力有限,無法行使市場(chǎng)監(jiān)管的職能,對(duì)于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的作用有限,社會(huì)管理和公共服務(wù)無法正常開展。具體表現(xiàn)為:第一,垂直的行政命令體系削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)。縣級(jí)政府一方面集中了計(jì)劃?rùn)?quán)、重要物資的分配權(quán)和大型項(xiàng)目的審批與投資權(quán)等權(quán)限,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定本鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展事務(wù)的權(quán)力幾近于零,完全處于被動(dòng)執(zhí)行的地位;另一方面,通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行政監(jiān)督,從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全置于縣級(jí)政府的全面控制之下。縣級(jí)政府及其所屬部門為了自己的工作業(yè)績(jī),任意給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)任務(wù)和考核指標(biāo),并以任務(wù)完成、達(dá)標(biāo)的情況作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績(jī)考核的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。在這種垂直的行政命令體系下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)施行政職能中,把精力集中于應(yīng)付上級(jí)的部署和檢查,中心工作也是圍繞檢查事項(xiàng)展開,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的工作安排經(jīng)常被打亂,更別提去謀劃本地區(qū)的發(fā)展,履行本地區(qū)公共服務(wù)的職能。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策權(quán)、管理權(quán)變相歸屬于上級(jí)政府擁有。第二,垂直的條條關(guān)系制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)控權(quán)。縣級(jí)職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)都直屬縣級(jí)主管部門管理,其人、財(cái)、物由縣級(jí)部門直接管轄,形成垂直的條條關(guān)系。這些職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是平級(jí)或者級(jí)別更高,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其沒有行政管理、人事調(diào)配和經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán),結(jié)果大大弱化了其對(duì)各派出機(jī)構(gòu)的調(diào)控和協(xié)調(diào)能力,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以策應(yīng)全局。各派出機(jī)構(gòu)為了完成上級(jí)布置的任務(wù),總是強(qiáng)調(diào)自身工作的重要性,并且出臺(tái)一些特殊政策,結(jié)果造成政出多門,多個(gè)中心,難以形成合力。

(二)權(quán)小責(zé)大

法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中呈萎縮之勢(shì),與此相反的是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)卻在不斷膨脹,縣級(jí)政府及其執(zhí)法部門把許多應(yīng)當(dāng)由自己履行的行政管理職責(zé)直接或者變相壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成實(shí)際執(zhí)法主體并承擔(dān)主要責(zé)任。

職責(zé)邊界越來越寬。除了法律規(guī)定的職責(zé),在實(shí)踐中決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“應(yīng)該干什么”的主要是縣級(jí)黨委政府制發(fā)的紅頭文件、下達(dá)的工作任務(wù)、簽訂的工作責(zé)任狀等。縣級(jí)政府甚至將一些由事業(yè)單位、中介組織或市場(chǎng)管理的事務(wù)也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下指標(biāo)、定考核。而縣級(jí)一些職能部門更是通過簡(jiǎn)單的文件形式,將本屬于本部門履行的職責(zé)強(qiáng)加于鄉(xiāng)鎮(zhèn),權(quán)力則留給自己。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在具體工作中承擔(dān)著大量的由縣級(jí)政府部門擔(dān)負(fù)的行政事務(wù),導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)繁瑣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩個(gè)頭”(鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng))幾乎天天有會(huì),會(huì)會(huì)有任務(wù),特別是一些階段性、臨時(shí)性、突擊性任務(wù),且都要與工資、考核、獎(jiǎng)懲掛鉤,令鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部苦不堪言,難以招架。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)邊界在實(shí)際運(yùn)行中不斷被增寬,它承擔(dān)了過多的來自上面的高指標(biāo)、硬任務(wù),招商引資、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安無所不包,鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了標(biāo)準(zhǔn)的“全能政府”。

考核越來越多。縣級(jí)有關(guān)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核內(nèi)容涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、安全等農(nóng)村社會(huì)的方方面面,地方黨建、信訪、計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理、殯葬改革、招商引資、環(huán)境保護(hù)、土地管理、安全生產(chǎn)等工作都要考核。據(jù)統(tǒng)計(jì),這些考核任務(wù)一年多達(dá)200多項(xiàng)。由于考核的情況一般與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治利益(主要領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)動(dòng)、升遷等)和經(jīng)濟(jì)利益(相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)的撥付、獎(jiǎng)金福利的發(fā)放)緊密掛鉤,所以考核內(nèi)容成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上的工作職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行的目標(biāo)考核制度中考核指標(biāo)過多過細(xì)、重心不突出,考核方式不科學(xué)。比如現(xiàn)行考核體系偏重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的GDP和財(cái)政收入,而政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是優(yōu)化投資環(huán)境、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

責(zé)任越來越大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)定位不清,從而導(dǎo)致職能泛化,責(zé)任極度擴(kuò)張,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以有限的權(quán)力承擔(dān)著無限的責(zé)任。縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了各種形式的目標(biāo)責(zé)任書,實(shí)行“黨政一把手負(fù)總責(zé)”,以加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力,督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務(wù)。而且許多工作實(shí)行“一票否決制”,即一旦某項(xiàng)任務(wù)不達(dá)標(biāo),全年工作成績(jī)?yōu)榱?不得給予各種先進(jìn)稱號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì)。

(三)權(quán)責(zé)背離

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小責(zé)大或者是有責(zé)任卻無相應(yīng)的權(quán)力,這種責(zé)權(quán)分離的體制導(dǎo)致當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制存在嚴(yán)重的非理性化問題。近幾年來,農(nóng)村群體性突發(fā)事件日益增多,農(nóng)民群體上訪,地方宗族勢(shì)力抬頭,村霸、鄉(xiāng)霸恃強(qiáng)凌弱,致使農(nóng)村社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻,鄉(xiāng)鎮(zhèn)維護(hù)穩(wěn)定責(zé)任重大。以浙江麗水市為例,社會(huì)穩(wěn)定問題管理權(quán)在縣直管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、司法所,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有協(xié)調(diào)權(quán),但縣政府明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)維護(hù)穩(wěn)定的“第一責(zé)任人”,并實(shí)行社會(huì)穩(wěn)定一票否決制。又如收稅,執(zhí)行收稅任務(wù)的是縣地稅、縣國(guó)稅兩個(gè)垂直管理機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)稅所,但每年年初縣政府卻給鄉(xiāng)鎮(zhèn)定財(cái)政指標(biāo),若財(cái)稅任務(wù)完成不了,承擔(dān)責(zé)任的也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,“一票否決”的對(duì)象也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。權(quán)力在縣級(jí)職能部門,責(zé)任卻在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,職能部門權(quán)大于責(zé),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)大于權(quán),這種責(zé)權(quán)分離的體制嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)作。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行中權(quán)責(zé)不對(duì)等的原因

(一)高度集權(quán)的體制是根本原因

集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級(jí)政府,下級(jí)政府僅有有限的裁量權(quán),須依靠上級(jí)政府的指令辦事的組織體制。我國(guó)政府實(shí)行的是高度集權(quán)體制,政府間的關(guān)系在總體上是一種自上而下的高度一體化的等級(jí)控制模式。在這種體制下,上級(jí)政府往往包攬較多的事務(wù)決策權(quán),上下級(jí)政府之間是一種政策制定和執(zhí)行的關(guān)系,上級(jí)通過層層下達(dá)指令性計(jì)劃任務(wù)決定下級(jí)地方政府的行為,下級(jí)地方政府的主要任務(wù)就是執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的計(jì)劃任務(wù)。可以說,上級(jí)政府與下級(jí)地方政府的基本職能具有高度的一致性,并沒有因管理對(duì)象的范圍和層次的不同而形成明顯的分工,各級(jí)政府的工作方式和職能都相當(dāng)近似,不是情況的匯總上報(bào),就是任務(wù)的下達(dá)監(jiān)督。集權(quán)制的缺點(diǎn)是層級(jí)節(jié)制過嚴(yán),下級(jí)的行為帶有被動(dòng)性,積極性得不到發(fā)揮,不能因地制宜,及時(shí)處理行政事務(wù)。[1](P218)

因此,在集權(quán)與分權(quán)不合理的體制下,縣級(jí)政府權(quán)力大、責(zé)任小,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是權(quán)力小、責(zé)任大。上下級(jí)政府間的權(quán)責(zé)不對(duì)等、權(quán)責(zé)不平衡的深層次原因就是體制性問題,集權(quán)與分權(quán)不合理的體制從根本上導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)不一致。

(二)壓力驅(qū)動(dòng)型的體制是直接原因

所謂“壓力型”體制是指上級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超,給下級(jí)政府下達(dá)各項(xiàng)指標(biāo)并采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。壓力型體制實(shí)質(zhì)上是集權(quán)式政治體制在行政體制上的反映,是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和承包制在政治生活中的混合物,它的精髓是“一手高指標(biāo),一手烏紗帽”。[2](P225)

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際運(yùn)作來看,在壓力驅(qū)動(dòng)型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分別承擔(dān)著來自縣級(jí)政府和上級(jí)各職能部門的壓力,縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的激勵(lì)和監(jiān)督方式以行政壓力為導(dǎo)向。上級(jí)政府只根據(jù)自身的工作目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃將事權(quán)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù),并將指標(biāo)完成情況同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人的政績(jī)、獎(jiǎng)懲、升遷掛鉤,較少考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際情況和完成能力,也不關(guān)心各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用什么手段完成任務(wù)指標(biāo)。政府是有其自身利益的,基層政府必然會(huì)在自身利益的驅(qū)動(dòng)下做有利于自己的制度安排。為了完成這些考核指標(biāo),順利實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)、晉升目的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)不擇手段追求任期內(nèi)的轟動(dòng)效應(yīng),或者過度負(fù)債搞政績(jī)工程;或者犧牲群眾利益,瞞報(bào)鄉(xiāng)村實(shí)情。因此,對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的壓力型供給驅(qū)動(dòng)體制客觀上造成了農(nóng)村公共物品的供給與需求的錯(cuò)位,而農(nóng)民又很難通過有效的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制來約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。

三、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)關(guān)系的對(duì)策

(一)宏觀層面推進(jìn)行政管理體制的分權(quán)和放權(quán)改革

毛壽龍教授認(rèn)為從經(jīng)濟(jì)角度來看,各級(jí)政府的權(quán)力配置應(yīng)該符合集權(quán)與分權(quán)均衡的原則,集權(quán)、分權(quán)適度,兩者之間實(shí)現(xiàn)某種均衡。在集權(quán)與分權(quán)之間需要有“分權(quán)主權(quán)”原則,應(yīng)該優(yōu)先考慮分權(quán)的需要,優(yōu)先考慮分權(quán)的選擇,優(yōu)先考慮分權(quán)的價(jià)值,由分權(quán)的需要確定集權(quán)的需要,集權(quán)應(yīng)該為分權(quán)服務(wù)。[3]

我國(guó)政治體制改革的重要目標(biāo)是發(fā)展社會(huì)主義民主政治。而要使民主政治在我國(guó)真正成為現(xiàn)實(shí),最重要的是按照民主政治和現(xiàn)代法制的要求,建立起配置合理的權(quán)力架構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)。這就要求將權(quán)力過分集中轉(zhuǎn)變?yōu)楹侠砼渲?權(quán)力合理配置的方向是實(shí)行分權(quán)和放權(quán),形成權(quán)責(zé)一致、分工合理的行政管理體制。

(二)微觀層面重塑權(quán)責(zé)對(duì)等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制

1.基于權(quán)責(zé)一致基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)

推進(jìn)權(quán)力下放改革。根據(jù)“分權(quán)主權(quán)”原則,上級(jí)需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理下放權(quán)力,增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府的權(quán)威,以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的獨(dú)立性、完整性和統(tǒng)一性。一方面,下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事權(quán),改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)黨委單向控制的局面,實(shí)現(xiàn)黨管干部與民主選舉干部的有機(jī)統(tǒng)一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉或農(nóng)民直選產(chǎn)生;另一方面,下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的人事權(quán),增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的管理權(quán)和制約權(quán)。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限,如財(cái)政、規(guī)費(fèi)、用地、戶籍改革、集體非農(nóng)建設(shè)用地、農(nóng)村集體資產(chǎn)和社保等方面的權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限應(yīng)能夠確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在轄區(qū)內(nèi)擁有較大的決策權(quán)、應(yīng)變權(quán)、裁量權(quán)和處置權(quán)。把縣級(jí)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu)有選擇、分類型地下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn),對(duì)那些與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和群眾日常生活關(guān)系比較密切的分支機(jī)構(gòu),如財(cái)政、農(nóng)林、文化、教育、衛(wèi)生等部門,實(shí)行人、財(cái)、物三權(quán)全部下放;對(duì)那些業(yè)務(wù)性較強(qiáng)、專業(yè)水平要求較高的部門,還不具備脫離縣級(jí)部門管理?xiàng)l件的,如電力、銀行、交通等,可以實(shí)行條塊結(jié)合的管理體制,但人員管理應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。

健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)作的財(cái)政保障體系。推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政體制改革,健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體,有財(cái)力供給鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品。控制和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù),對(duì)不良債務(wù)進(jìn)行全面調(diào)查清理,用轉(zhuǎn)移支付、破產(chǎn)等多種方式綜合解決地方債務(wù)問題。完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)政管理方式,可在一定程度上擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán),以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的主動(dòng)性。改革完善分稅制,調(diào)整財(cái)政分配結(jié)構(gòu),擴(kuò)大和提高縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政收入比重。加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的力度,擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付范圍,上級(jí)財(cái)政應(yīng)通過一般撥款的形式保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn),通過專項(xiàng)撥款的方式保證農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。

2.減少與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力不匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)范圍。合理分配縣鄉(xiāng)事權(quán),要進(jìn)一步依法規(guī)范縣級(jí)政府的職責(zé)、權(quán)限,該由縣級(jí)政府管理的事項(xiàng)就必須由縣級(jí)政府及其職能部門管理,要防止本是縣級(jí)政府分內(nèi)的事而向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)偱杉訅旱男袨榘l(fā)生。依法界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)范圍,以法律的剛性手段為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供保護(hù),應(yīng)盡快制定具體規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)、部門機(jī)構(gòu)及管理活動(dòng)的地方性法規(guī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須和縣政府在公共職責(zé)方面做出合適的劃分,具體而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事務(wù)包括:一是貫徹執(zhí)行中央、省、市(縣)制定的政策法規(guī),促進(jìn)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;二是推動(dòng)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育、科學(xué)文化、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展,維護(hù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治安,具體組織本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的救災(zāi)工作;三是負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項(xiàng)目的建設(shè),如村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、防洪灌溉等;四是協(xié)調(diào)處理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政事務(wù),完成上級(jí)政府委托的其他事項(xiàng)。

加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位轉(zhuǎn)型。在新的歷史時(shí)期,農(nóng)村存在大量的公共服務(wù)的需求,急需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滿足,如農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的各類信息、技術(shù)、法律等公共服務(wù),以及社會(huì)發(fā)展過程中的衛(wèi)生保健、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、社會(huì)治安等,還有各類生產(chǎn)、生活的公共設(shè)施等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把握這一歷史契機(jī),把主要職能定位為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),將自身角色從直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整到社會(huì)管理與公共服務(wù)上來,實(shí)現(xiàn)由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。建立有限政府并不是要削弱政府的權(quán)威,而是將不該政府管的或者是政府管不好的職能剝離出來,實(shí)現(xiàn)由管制型向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)服務(wù)型政府的合理定位。

建立科學(xué)化、人性化的考核制度。上級(jí)政府及其職能部門應(yīng)當(dāng)尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,要嚴(yán)格控制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”。改進(jìn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的考核制度,必要的考核工作原則上由一個(gè)部門組織實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變要求其工作重心是社會(huì)管理和公共服務(wù),考核和評(píng)價(jià)也應(yīng)以此為核心目標(biāo)。對(duì)此,要堅(jiān)決取消不切實(shí)際,以上級(jí)利益為主的考核指標(biāo),減少不必要的“一票否決”事項(xiàng),減少與社會(huì)管理和公共服務(wù)職能無關(guān)的達(dá)標(biāo)升級(jí)和檢查評(píng)比活動(dòng),切實(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府松綁,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從各種形式主義的達(dá)標(biāo)考核中解脫出來。

[1]周天勇,等.十七大后中國(guó)政治體制改革研究報(bào)告[M].五家渠:新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)出版社,2007.

[2]榮敬本,等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變[M].北京:中央編譯出版社,1998.

[3]毛壽龍.中國(guó)政府功能的經(jīng)濟(jì)分析[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2005.

責(zé)任編輯 葉利榮 E2mail:yelirong@126.com

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1673-1395(2010)01-0042-04

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鄧麗芬(1971—),女,浙江縉云人,講師,主要從事公共管理研究。