完善國家賠償中精神損害賠償制度的思考

陳 佩李龍輝

(1.中南民族大學法學院,湖北武漢430074;2.天門市人民法院,湖北天門431700)

完善國家賠償中精神損害賠償制度的思考

陳 佩1李龍輝2

(1.中南民族大學法學院,湖北武漢430074;2.天門市人民法院,湖北天門431700)

新《國家賠償法》首次將精神損害納入國家賠償范圍,從制度上確立了我國國家賠償中的精神損害賠償制度,但還存在著精神損害賠償范圍過窄、未規定精神損害的具體賠償標準、對違法的國家機關及其工作人員的懲戒不盡合理等問題,亟待完善。

國家賠償;精神損害賠償制度;立法完善

一、我國國家賠償中精神損害賠償的立法現狀

國家賠償是指國家機關及其工作人員因違法行使職權給公民、法人及其他組織的人身權或財產權造成損害,依法應給予的賠償。國家賠償起源于西方資本主義時代,以1873年法國權限爭議法庭對布朗戈案件的判決為現代國家賠償制度建立的標志性事件。在當代,隨著國家侵權行為的日漸增多,國家賠償問題已經成為現代行政法的重要方面。我國《民法通則》第121條規定:“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中,侵犯公民、法人的合法權益造成損害的,應當承擔民事責任。”《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第152條規定:“國家機關工作人員在執行公務中,給公民、法人的合法權益造成損害的,國家機關應當承擔民事責任。”1990年《行政訴訟法》及其司法解釋也對國家賠償的問題做出了相應規定。我國1994年《國家賠償法》對有關國家侵權行為所導致的賠償問題進行了較為細致的規定。上述規定為我國國家賠償制度的建立和完善奠定了良好的基礎。

然而,上述法律中規定的國家賠償僅限于直接物質損失,由國家侵權行為引發的精神損害賠償問題,作為國家賠償制度的一個重要方面,在我國卻沒有得到真正實現。我國1994年《國家賠償法》中規定的精神損害賠償僅限于非物質形式上的救濟,缺乏可行的物質救濟途徑。2010年4月29日出臺的《國家賠償法》修正案第35條規定:“有本法第3條或者第17條規定情形之一,致人精神損害的,應當在侵權行為影響的范圍內,為受害人消除影響,恢復名譽,賠禮道歉;造成嚴重后果的,應當支付相應的精神損害撫慰金。”這從制度上確立了我國國家賠償中的精神損害賠償制度,是我國行政法進程中的里程碑。

二、現行國家賠償中精神損害賠償制度的立法不足及原因

(一)立法的不足之處

第一,精神損害賠償范圍過窄。新《國家賠償法》雖相對于1994年《國家賠償法》中精神損害賠償范圍僅包括名譽權、榮譽權等有所增加,但采用的是列舉式,主要針對的是人身健康權和人身自由權。生活中的行政行為千差萬別,不可能通過列舉式方法去窮盡所有侵權行為,如國家機關工作人員在執行公務中損害行政相對人具有紀念意義的物品,是否應進行精神損害賠償等問題就沒有明確規定,而只是針對實物進行賠償,這并不符合現實情況。

第二,未規定精神損害的具體賠償標準。我國的民事精神損害賠償制度規定了金錢救濟的精神損害賠償方式,且規定了相關賠償標準。民事精神損害賠償的司法解釋雖未規定具體的賠償數額,但允許法官參考以下因素確定:即侵權人的過錯程度,侵權的手段、場合、行為方式等具體細節,侵權行為所造成的后果,侵權人的獲利情況,侵權人承擔責任的經濟能力,受訴法院所在地的平均生活水平。各地方法院也出臺了相應的民事精神損害賠償標準。新《國家賠償法》要等到2010年12月1日正式實施,如實施時沒有具體標準,必將影響到法律實施狀況。

第三,對違法的國家機關及其工作人員的懲戒不盡合理。新《國家賠償法》所規定的消除影響、恢復名譽、賠禮道歉及精神損害撫慰金等方式,雖對受害人在精神方面有一定彌補,對違法的國家機關及其工作人員也有一定的懲戒性,但具體實施辦法還需討論。新《國家賠償法》第16條規定:“賠償義務機關賠償損失后,應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。對有故意或者重大過失的責任人員,有關機關應當依法給予處分;構成犯罪的,應當依法追究刑事責任。”這在對國家工作人員盡職盡責層面產生積極影響的同時,對工作人員的積極性也可能產生消極影響。

(二)原因分析

第一,我國面對的法治環境復雜,經驗不足。通過考察各國立法可以發現,各國國家精神損害賠償制度是伴隨著其法治的不斷完善而逐步建立和發展起來的。在現代法中,隨著《德國民法典》的頒布實施,民法中的精神損害賠償就已近似完備。我國一直非常重視對民法的理論研究,但是,國家精神賠償立法較民事精神賠償更為復雜,面對的法治環境也更為復雜。

第二,各地情況不同,同樣一起侵權賠償案件,各地賠償標準不同。新《國家賠償法》中雖規定造成嚴重后果的,應當支付相應的精神損害撫慰金,但并未列明具體標準,主要原因是我國幅員遼闊,各地情況不同,同樣一起侵權賠償案件,在北京、上海等城市,賠償額達到數十萬并不算高;但對于西部等二線、三線城市來說,數萬元的精神損害已經是較大的賠償額了。

第三,法律責任主體的雙重性。行政行為是由公務員具體實施的,以國家或政府的名義進行的有組織的行為。因此,當發生損害行為時,一切違法行政的法律責任在名義上和性質上都由國家或政府承擔。然而,國家或政府的行政行為是通過具體的行政機關及其公務員的具體行政活動來體現或實現的,這就產生了法律責任主體的雙重性問題。[1]

三、完善國家賠償中精神損害賠償制度的建議

第一,遵循補充賠償原則。即先由國家采取非金錢賠償方式,在非金錢賠償方式不能充分保護受害人和制裁侵權人的情況下,再采取金錢賠償方式。

第二,采用財產方式和非財產方式并重的雙軌賠償制。隨著我國市場經濟的發展和社會文明的進步,人格物化的趨勢也逐漸顯現。對人的價值評價,不僅注重道德的評價,而且也應注重經濟價值的評價。各國的立法對侵犯人格的行為,大多采用兩者并重的做法,我國立法應當借鑒國外立法,將財產責任和非財產責任擺在同等重要的地位。

第三,采取立法與司法相結合的賠償數額確定方式。國家賠償案件千差萬別,修改后的國家賠償法并沒有明確精神損害賠償的標準,若完全由立法確定統一數額,看似公平,實則不公平。應在國家規定的基準數額的前提下,由各地依據當地的經濟水平確定具體賠償數額,再在司法實踐中根據案件的情節,逐步量化賠償標準。

第四,注重整個法律體系的協調性。我國行政法體系在早期完全包含于民法、刑法等其他體系,直到1989年才真正獨立。對于國家賠償責任,一般認為它其實就是民事賠償責任的一種,但因其特殊的內容和要求,而不能被一般民事賠償責任所完全包容,所以說,國家賠償責任具有民事賠償責任與特殊賠償責任的雙重性。[2]正是基于此特殊性,筆者認為,在修改我國《國家賠償法》時,可以參照民事侵權精神損害賠償的相關規定。

第五,在國家機關工作人員的個人賠償要求上,建議采用設立保證金方式。我國應建立由各省自行成立的公務員保證金制度,即從公務員每月收入中拿出3%～7%,建立保障基金。若公務員退休時未產生賠償等事宜,則可加算銀行同期存款利息后返還;若產生賠償問題,則予以沒收。平時這筆基金則可交由專業機構運作,其收益用于支付各種國家賠償費用。

[1]周昕,向敏.論公務員違法行政的法律責任制度的構建[J].理論月刊,2007(7).

[2]楊小君.國家賠償法律問題研究[M].北京:北京大學出版社, 2005.

責任編輯 葉利榮 E2mail:yelirong@126.com

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D922.11

A

1673-1395(2010)03-0039-02

20100510

陳佩(1987—),女,湖北仙桃人,碩士研究生。