取消農業稅對鄉鎮財政的影響及應對措施

○石 龍 （中國證券監督管理委員會 北京 100033）

取消農業稅對鄉鎮財政的影響及應對措施

○石 龍 （中國證券監督管理委員會 北京 100033）

我國從2006年1月1日起正式廢止了已經存在2600多年的農業稅，受這一政策的影響，鄉鎮財政收入又面臨新一輪的沖擊。鄉鎮財政自身存在諸多問題，當取消農業稅時，這些問題就更加突出地表現出來。鄉鎮是我國最基本的行政單位，7億農民生活在農村，因此，強調解決鄉鎮財政的困難，就是為我國新農村建設、億萬農民幸福、我國未來經濟發展打下堅實基礎，對我國未來的經濟走向、我國農村經濟發展的質量具有重要意義。本文將以我國鄉鎮財政面臨的困境為出發點，重點關注取消農業稅對鄉鎮財政的影響及應對措施。

取消 農業稅 鄉鎮財政

2005年12月29日十屆全國人大常委會議決定：從2006年1月1日起正式廢止《中華人民共和國農業稅條例》，標志著我國延續了2600多年的農業稅從此退出了歷史舞臺。2006年全面取消農業稅，與稅費改革前的1999年相比，每年減負總額超過1000億元，人均減負120元左右。鄉鎮一級財政資金來源本就匱乏，而取消農業稅后，鄉鎮財政將會受到什么樣的影響，鄉鎮財政如何走出困境成為人們關注的焦點。

一、取消農業稅后對鄉鎮財政的影響

1、對鄉鎮財政收支的影響

對鄉鎮財政的影響主要表現在對鄉鎮財政收支上，具體說來，首先是對鄉鎮財政收入的影響。取消農業稅以及之前進行的農村稅費改革取消了鄉統籌費、農村教育集資等專門向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消了屠宰稅，取消了統一規定的勞動積累工和義務工，取消了農業稅，鄉鎮財力也相應減少。農業稅是地方稅，尤其是農業主產區，農業稅是鄉鎮的主要收入來源，是基層政府的主要財力保障。取消農業稅后，鄉鎮財政的支出遠遠大于原以農業稅為主的財政收入，例如，2004年全國農業稅收入為242億元，而2005年、2006年農業稅收入迅速下降為59.41億元和45.25億元，對全國財政收入的影響從占比1%下降至0.21%和0.13%，對地方財政收入的影響從占比從2.42%下降至0.47%和0.30%，對鄉鎮等地方財政支出的影響也比較明顯。

取消農業稅后，使鄉鎮財政支出壓力進一步增大。例如，稅費改革取消了鄉鎮道路建設費、集資和村提留，鄉鎮道路的建設要求列入鄉鎮財政預算；要求鄉鎮級財政要保證鄉村不留缺口，這就將過去由鄉村承擔的農村義務教育部分教師工資改由鄉鎮級財政承擔，計劃生育、軍烈屬補助等事關大局穩定的支出也一律由鄉鎮級財政承擔，鄉鎮級財政支出因此出現了大幅增長。

2、財政收支缺口，制約基層政府功能發揮

由于農業稅是鄉鎮財政收入的主要來源，農業稅取消后，相當一部分縣鄉失去了一個主體稅種。同時農村稅費改革規范了財政收入，增加了政策內的減免，鄉鎮財政收支勢必留下較大的資金缺口。鄉鎮財政的支出遠遠大于以農業稅為主的財政收入，而這個差額部分，中央轉移支付不能覆蓋到，而當前縣級財政又普遍困難，難以擠出財力安排鄉鎮轉移支付，制約了基層政府職能的有效發揮，也影響到了政府工作的主動性和積極性。

3、取消農業稅使基層地區之間財力差距不斷拉大

我國城鄉之間、發達地區與欠發達地區之間在經濟上的差距是客觀存在的。在當前我國基層地區間財政收入不平衡的情況下取消農業稅，構建城鄉統一稅制，會加劇這種不平衡狀況，尤其是主要依靠農業稅作為鄉鎮財政收入的地區往往是經濟不發達地區。一個地區財政收入的增長受該地區的經濟基礎、自然環境、稅種結構及財稅管理水平等多方面因素的影響，富裕地區農產品商品化率比落后地區高，使其將會獲得更多的由農業稅轉移的流轉稅收入。因此取消農業稅后鄉鎮財政收入就會從落后地區流向富裕地區，進一步拉大基層地區間的收入差距。

4、鄉村債務負擔沉重，化解的難度增大

鄉鎮負債是當前全國農村面臨的突出問題，一般包括顯性債務和隱性債務。改革開放以來，我國農村的行政管理體制改革一直滯后，鄉村建設資金沒有保障，缺口很大。而且目前大部分鄉鎮行政管理人員嚴重超編，在自身利益的驅動下，為了追求政績，一些鄉鎮干部嚴重脫離實際，大搞政績工程，卻使鄉鎮財政背上了沉重的債務包袱；隱性債務一般表現為欠發工資、欠發業務費、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路修橋等公益項目資金、財政擔保和其他方面形成的債務。據國家統計局數據顯示，地方財政支出缺口2004年至2006年的缺口分別達到8699億元、10054億元、12128億元，缺口擴大明顯。

5、公共服務領域欠賬多，經濟發展受到制約，制約鄉鎮財政的長遠發展

長期以來，由于發展重點在城市，鄉鎮財力有限，鄉鎮財政主要用于發放工資、保證低水平的機構運轉等用途，剔除農業、教育、計劃生育等法定配套的支出外，用于支持農業、教育、科技、衛生和公共基礎設施等方面發展的財政支出微乎其微，公共服務領域的欠賬較多。農村各項社會事業發展嚴重滯后，城鄉二元結構性矛盾突出，經濟社會難以實現統籌協調發展。主要表現為：第一，農村基礎教育欠賬較多，合格的師資力量缺乏、教育設備及相關基礎設施投資顯著不足；第二，農村醫療衛生條件落后，鄉鎮衛生院衛生醫療設備嚴重不足，現有設備少而陳舊，無法保障農民就地、就近就醫；第三，水、電、路等基礎設施方面的欠賬大。目前還有一些地方農民用電問題沒有徹底解決；農村居民生產生活用水還存在困難，特別是農村人畜飲水，由于水資源缺乏，有些地方只能靠建集流場、打水窖、收集雨水來解決；農村公路和通達標準不高，許多行政村公路不夠通暢，極大地制約著農村經濟的發展，同時也為鄉鎮財政蛋糕做大，持久財政收入增長帶來巨大阻礙。

二、解決取消農業稅后鄉鎮級財政面臨問題的基本對策

由于取消農業稅導致鄉鎮級財政收入減少，造成了鄉鎮一級財政運轉更加困難，政府職能發揮受限，需要提出一系列措施解決取消農業稅所帶來的鄉鎮級財政運轉困難的問題。

1、建立、健全農村基層財政的轉移支付體系

從短期來看，鄉鎮財政短期增加的主要來源是中央以及省一級財政的補貼，因此需健全農村基層財政的轉移支付體系，增加對鄉鎮財政的轉移支付，以緩解當前鄉鎮一級財政缺口增大的問題。從轉移支付的基本模式選擇來看，先采用縱向財政平衡的形式，即高一級次財政向低一級次財政進行撥款。撥款時考慮地區發展水平，當前發展重點，以及和周邊城市配套等因素，按照一定的因素（例如人均等相關因素）計算后，以縣為單位，由中央或省財政撥款方式彌補缺口。從農村公共產品與服務的選擇來看，首先確保農村基層政權運轉、義務教育和基本生存環境這一最低標準與要求的實現。朱 基對于農村稅費改革曾提出三個確保，即：確保農民負擔明顯減輕、不反彈；確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉；確保農村義務教育經費正常需要（2002年）。這在今天依然適用。從長期看，取消農業稅對各地區鄉鎮的影響不同，尤其是農業主產地通常都是經濟欠發達地區，財政收入來源狹窄。取消農業稅以及進行的一系列稅收體制改革，使得中央的財政集中度更高，更有條件進行政策傾斜；完善轉移支付體系，向這些欠發達地區傾斜，以縮小長期地域發展差異造成的地域經濟差異形成的財政收入差異，以及基礎投資欠賬。

2、集中力量化解鄉村積累的債務并防止新債發生

為化解鄉鎮財政風險，應著力清理鄉鎮財政長期積累的債務。取消農業稅后，鄉鎮一級的財政來源更加狹窄，因此及時清理鄉村之前所積累的債務就顯得十分關鍵?；忄l鎮債務可以在清理、核實鄉鎮債務的基礎上逐步化解，并阻止違規新債的發生。一方面，要認真清理核實，摸清債務實際數，分類化解債務。對無本生利、虛列的債務要查清事實，并消除虛債、追討不應還債的資金；對以鄉村的名義為企業貸款形成的債務，根據“誰受益、誰負擔”的原則，則應由企業償還；對確系用于集體生產公益事業的合理開支，可用集體經濟收入和按規定清收的村提留尾欠逐步償還。對尾欠農業稅和農業特產稅的，要嚴格依照稅法規定追征，以保證基層財政收入和稅法的嚴肅性；對村提留尾欠，則根據數額大小和農民實際承受能力，分年度、有計劃地進行清收。需要同樣關注的是，要采取嚴格的措施，控制新債的發生；要規范以財政收入作為擔保的貸款行為，杜絕鄉鎮政府直接介入辦企業、引項目等具體的經濟事務等等。

3、推進財政體制改革，加強監督檢查，在合理劃分縣鄉財權事權的基礎上，改革縣鄉財政管理體制

一方面加強鄉鎮財政的監管力度，通過提高縣鄉財政的監管水平來增強其財政收入的能力和財政資金的使用效率。這就要求強化財稅隊伍建設來提高理財治稅的能力；通過預算管理、收支分開的財政管理模式，統籌安排使用縣鄉財政資金，強化縣鄉財政預算管理，沒有預算不得隨意開支，杜絕各種勞民傷財的“政績工程”、“形象工程”。另一方面，嘗試推行省對縣財政管理方式改革，對財政困難縣要在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監管到縣。對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，可以積極探索試行由縣財政統一管理其財政收支的辦法；對一般鄉鎮，在保持鄉鎮資金所有權和使用權不變、財務審批權不變的前提下，原則上都要大力推行“鄉財縣管”財政管理方式。

4、發展農村經濟，將財政收入的經濟蛋糕做大是長期解決鄉鎮財政困難的根本

從長遠來看，發展農村經濟，尤其大力發展農村集體經濟、家庭庭院經濟、鄉鎮經濟、個體私營經濟等。采取一切積極措施進一步活躍農村經濟，增加鄉鎮財政收入的基礎源泉，加快農村二、三產業的快速發展，積極采取措施引導鄉鎮企業加快產業結構調整、推進企業技術進步和企業體制機制創新。只有農村經濟發展了，鄉鎮級財政才能從根本上解決財政收入減少的問題。并在不斷積累的鄉鎮財政的基礎上，加大對農村電網、公路、水利等一系列基礎設施建設和科技推廣、教育文化投入，為更新一輪的新農村經濟增長鋪路，從而形成良性的農村經濟增長循環。

三、結束語

2006年1月1日起，我國全面取消農業稅，隨之產生的影響深遠，意義重大。取消農業稅是我國解決“三農”問題，促進城鄉協調發展、全面建設小康社會的一項具有歷史意義的重大舉措；是國家發展進步、造福億萬農民的真正體現。然而取消農業稅，使得農業主產區鄉鎮財政收入的主體稅種缺失，給鄉鎮財政造成巨大的困難和沖擊是顯而易見的。鄉鎮是我國行政系統的基礎，建設社會主義新農村，大力發展農村經濟，需要鄉鎮財政發揮應有的行政職能以建立并維護農村良好的經濟發展環境。取消農業稅，鄉鎮財政受到的影響是多方面的，解決鄉鎮財政面臨的問題著眼點不僅要關注農業稅取消帶來的直接影響，而且要考慮之前積累下來并會對將來造成不良影響的債務束縛，結合稅制改革以及財政體制改革，尋求鄉鎮財政新的思路和突破是鄉鎮財政走出困境最佳的選擇。

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