政策性住房銀行建立的構想

胡靜

(哈爾濱商業大學，黑龍江哈爾濱 150028)

［銀行保險］

政策性住房銀行建立的構想

胡靜

(哈爾濱商業大學，黑龍江哈爾濱 150028)

政策性住房金融是一國住房金融的重要組成部分，是實現“居者有其屋”，維護社會穩定的有效調控手段。實行住房公積金制度是我國住房制度改革的一項重要舉措。但是近年來，住房公積金制度在保障性、互助性、公平性等方面受到了質疑，表現為住房公積金受益面窄、資金使用率不高、對中低收入繳存者支持力度不夠等。可建立政策性住房銀行來解決這些問題。

住房公積金;政策性住房銀行;住房制度

“居者有其屋”是人類最基本的要求，也是一個國家和居民經濟及生活水平最基本的反映。許多國家和政府順應這種需求，履行其相應的職責，采取了各種住房融資措施來提高居民住房的供給與消費，因此各種住房金融應運而生。由政府出手干預市場，為中低收入人群提供住房融資，以改變住房市場無序和不公平的局面。形成國家主導金融，再由金融主導市場的良性發展。政府對住房市場進行干預，才能實現宏觀調控的公平與效率兼顧的目標，實現社會的公平與正義。

一、我國以住房公積金為主的政策性住房金融現狀

根據《住房公積金管理條例》規定，我國住房公積金制度實行“住房公積金管理委員會決策、管理中心運作、受托銀行專戶、財政監督”的管理原則，實行屬地化的管理體制。目前全國在343個設區市設立直屬城市人民政府的住房公積金管理中心，絕大多數都實現了分部、分中心與本部之間的統一決策、統一管理、統一制度、統一核算。住房公積金繳存職工人數逐年增多，截至2010年6月末，實繳職工8028.4萬人，比2002年增長了32.8%，繳存覆蓋率(期末實繳職工人數/在崗職工人數)為69.7%。資金歸集方面，住房公積金歸集規模逐年增大，截至2010年6月末，繳存總額2.90萬億元，是2002年的7.1倍;繳存余額1.61萬億元，是2002年的5.6倍。資金使用方面，住房公積金個人貸款和提取規模逐年上升，受益家庭逐年增加，截至2010年6月末，累計發放個人住房貸款1247.88萬筆，是2002年的21.6倍;個人貸款總額1.67萬億元，是2002年的10.5倍;個人貸款余額9872億元，是2002年的8.7倍;累計提取總額1.29萬億元，是2002年的10.8倍。

二、我國現行住房公積金運作模式的缺陷

(一)公積金管理中心分散，資金分散，難以形成合力

《住房公積金管理條例》規定省、自治區、直轄市，以及設區的市(地、州、盟)應當按照精簡、高效的原則設立住房公積金管理中心，在各自的住房公積金管理委員會的決策下進行住房公積金的運營。全國各地的住房公積金管理中心數百個，東部發達地區公積金供給不足，而在中西部地區的很多地方卻為大量的公積金沉淀發愁。而且各個地方公積金管理中心的運營能力良莠不齊，公積金的運營缺乏效益。

(二)住房公積金監管困難，公積金被挪用現象時有發生

據統計，有公開報道的住房公積金挪用案件截至2008年為18起，涉及金額10.8億元。從體制上看，各地的公積金管理委員會流于形式，沒有真正履行好自己的職責，財政監管也存在漏洞，公積金管理中心“一手把持”資金是出現問題的根本。即使建立了一整套規范的監督體系，也由于各地在落實上的問題，而出現公積金失控的問題。

(三)住房公積金沒有很好地解決保值增值問題

住房公積金作為職工個人所有的專項儲蓄，累積的公積金是需要計算利息的。現在大量沉淀的公積金在沒有一個好的“出口”情況下，保值增值是重要的解決辦法。由于人口老齡化的壓力，公積金貸款風險等因素，都需要公積金的保值增值。但是，現行的公積金體系下，各公積金管理中心為了規避風險，把絕大部分沉淀資金存入銀行或者購買債券，這樣保值增值的效率不高。至于實體投資、金融投資等方式，由于公積金管理中心非營利的性質，往往很難實現。構建國家公積金銀行的條件已經成熟，建立國家政策性住房銀行可以從根本上解決上述問題。

三、建立政策性住房銀行的必要性與可行性

(一)建立政策性住房銀行的必要性

與其他國家一樣，我國除了以住房公積金為標志的政策性住房金融外，也有市場化發達的商業性住房金融。商業性住房金融主要由商業銀行等贏利性機構承擔，實行商業化和市場化運作的結果，同樣造成了普通居民得不到貸款支持。同時，我國的住房公積金制度由于存在許多問題，沒有承擔好政策性住房金融的使命，所以借鑒其他國家的經驗，建立政策性住房銀行已成為當務之急。

1.基于資金運營效率的分析。建立政策性住房銀行既能集中住房資金，又能保證住房資金的有效使用。國家有關文件曾規定，房改金融業務要委托專業銀行來辦理，但具體由哪一家銀行來承辦則沒有明確分工。結果，銀行總動員，各家銀行展開無序競爭，既耗費了大量人力、物力，又使單位無所適應，住房基金沒有真正建立起來，已歸集的房改資金不能集中統一。而建立政策性住房銀行，一方面可以把有限的住房資金集中起來，形成合力;另一方面，可通過儲蓄吸收存款，為住房信貸提供資金保證。同時，住房金融屬于政策性金融，它主要著眼于社會效益。目前，住房信貸主要委托中國建設銀行辦理。中國建設銀行既承擔著政策性貸款，又承擔著商業性貸款，這種雙重職能使其很難處理好兩者的關系。由于趨利性，中國建設銀行往往把資金投向周期短、回收快、利率高的項目，而不愿投向周期長、效益低、風險大的住房信貸上，結果住房信貸資金被挪用。而建立政策性住房銀行，則能保證專款專用。同時建立了全國性網絡，又能調劑資金余缺，提高資金的利用率。

2.基于政府職能轉變的分析。建立政策性住房銀行是現代市場經濟運行的一般理論在住房經濟領域的具體體現。市場是資源優化配置的基礎和主要手段，但由于信息的不完備性、經濟行為結果的外部性、經濟人的有限性和自然壟斷等因素的存在，使自由市場機制不能保證資源最優配置和資源配置效率及其改進的實現。因此，如果放任自由市場機制的資源配置，忽視經濟運行的調節作用，必將給社會帶來一定的問題。對此國家應出面進行宏觀干預，以清除“市場失靈”現象，而政策性金融手段就是政府用以調節經濟運行的重要方式之一。把這一理論運用到住房經濟領域，要認識到住房商品化、交換市場化、使用貨幣化、資金良性循環化的必然性，住房作為商品，它同其他產品一樣具有價值和使用價值，住房價格應體現住房的價值，住房的分配、消費應納入商品交換軌道，這樣才有利于住房的生產和再生產。同時，住房又具有福利性，是居民生活中不可替代的消費品，因而住房的分配、消費又具有社會意義。因此，住房的生產、分配和消費就不能完全聽任市場機制的擺布，必須由政府干預，糾正市場機制的偏差，實現“居者有其屋”的社會政策目標。建立政策性住房銀行就是政府在尊重市場運行原則的基礎上，干預住房運行，實現住房目標的必要手段。

3.基于客戶權利的分析。第一，只有建立政策性住房銀行，才能克服住房金融商業性運作帶來的不公平局面。因為政策性住房銀行由政府組建、由政府提供資本金，并按照政府的政策意圖開展活動，其建立的目的就是解決市場失靈、實現公平正義目標。第二，只有建立政策性住房銀行，才能為我國城市化發展開辟道路。我國由于人口數量多，城市中的許多低收入家庭沒有住房或住房條件比較差，隨著城市化的發展，又出現許多農民工無房戶。只有國家組建政策性住房銀行，才能解決這些問題。

(二)建立政策性住房銀行的可行性

1.巨額的資金支持。一是在住房制度改革過程中出售公有住房回收的資金。如今主要由各地的住房資金管理中心分散管理，按規定只有為職工修繕房屋等少量用途。這樣一筆數量巨大的閑置資金，應納入我國政策性住房銀行的資金庫中，充分發揮其效用。二是住房公積金。我國的住房公積金數額也很大，這筆資金同樣是以事業單位的形式管理，造成大量資金閑置，沒有發揮資金的金融效應，也應納入我國政策性住房銀行的資金庫中，充分發揮其效用。

2.借鑒國外住房銀行的成功經驗

(1)德國住房儲蓄銀行。德國住房儲蓄銀行是依據政府特定法律設定的，專門從事住房抵押信貸服務的金融機構。它享受國家對住房儲蓄的優惠和儲蓄獎勵，同時保持獨立的金融企業法人地位。由于其為政府成立的國營銀行，債務由政府承擔，信貸安全性高，使該行吸收了全國一半以上的居民儲蓄，并由此提供浮動利率的商業抵押貸款，在德國抵押貸款市場上占據了重要的地位。

為吸收更多資金進入住房融資體系，德國政府對儲蓄銀行采取多種優惠和獎勵措施:減免稅和退稅優惠，依據收入不同給予不同的儲蓄獎勵、向低收入者傾斜，住房儲蓄銀行通過獎勵后計算的存款利率高于貸款利率，貸款利率低于資本市場利率，存貸利率差基本保持2%不變，貸款實行固定利率。以上措施保證了對資金的吸引力，保證了資金市場的穩定，儲戶不存在因利率變化增加還款的壓力，銀行因固定利差獲得穩定收益。德國儲蓄銀行通過配貸制來規避風險。配貸即存款人把錢先按照合同的規定存入住房儲蓄銀行，當存入時間和數額以及對個人的評分達到一定要求時，就可以從銀行貸出相應的款項用于購房。存款時間一般為7年，貸款時間一般是6～12年，存入數額達到合同額的50%時可以貸款，這樣的制度設計不僅保證資金充裕，更有效地規避了貸款風險。

德國住房儲蓄銀行實踐提供了以下借鑒:住房金融機構要做到高效安全，必須向法人性質的金融機構轉變;國家必須采取措施，保證住房融資的充裕，并提高貸款額度，滿足貸款人需要;資金來源與資金使用相連接，規避貸款風險。

(2)泰國住房銀行。泰國住房銀行成立于1952年，隸屬于國家財政部，是政策性金融機構，不以贏利為目的。成立初期以長期融資向住房購買者提供幫助，由于泰國沒有像發達國家那樣易于獲得的國內長期資金來源，從國外借款又受到國家外匯平衡限制，在提供抵押貸款方面碰到了許多困難。1984年，泰國住房銀行董事會擺脫傳統慣例，著手實施存款利率高于商業銀行統一利率的儲蓄存款方式籌措資金，以低于商業銀行貸款利率方式向住房購買者提供住房抵押貸款。泰國住房銀行僅在大曼谷地區設立幾間辦事處，資金管理費用大大低于商業銀行。由于資金充足，間接費用低，不以贏利為目的，住房銀行在沒有任何政府補貼的情況下，降低貸款利率，提高抵押貸款的競爭力，促進住房產業發展，并迫使商業銀行和其他金融機構改進管理工作，向自己現有客戶提供更好的抵押貸款條件，以防止這些客戶轉向政府住房銀行。從那以后，擁有龐大分支機構網的商業銀行一直在它們之間以及與住房銀行進行激烈的競爭，向住房購買者提供越來越優惠的住房融資，因而極大促進了泰國房地產業發展，當高收入者的住房市場飽和時，住房開發商便轉變了方向，建設越來越便宜的住房，由于價格合理的長期抵押貸款資金易于獲得，住房供應猛增，并且一直保持了這一發展勢頭。

泰國住房銀行住房金融管理實踐證明:政策性住房金融機構完全可以用市場手段動員國內儲蓄籌措資金，來支持政策性住房金融業務;住房銀行可以自行調整利率，用高利率吸引資金，用低利率發放貸款，需要放松金融管制措施和摒棄對改革新生事物的偏見;較低收入者從公開競爭的金融市場中得到的利益，要大大高于住房補貼。

3.潛在的市場需求。要使更多的中低收入家庭擁有私有住房，這既要投入資金建造住房，而且還要讓有住房需求的人群有能力購買已建造好的住房。成立政策性住房銀行不僅僅是現實需要，也是經濟發展的必然規律。從我國城鎮居民收入現狀來看，想購買住房是有一定困難的。這就需要一家專門金融機構來歸集各類住房資金(其中也包括住房公積金和售房資金)，融通社會其他方面資金，發放個人購房抵押貸款。從當前情況來看，由于各家商業銀行代理住房公積金經營業務，售房款也分散在各家商業銀行儲存，商業銀行有自己的日常業務，顧及不上住房金融業務。另外，這項業務，長貸短存，利差又小，有風險又虧本，商業銀行辦理缺乏積極性。所以，由商業銀行代理住房金融業務只是權宜之計，成立住房銀行來為住房金融業務服務是市場需求，也是長久之策。

四、建立政策性住房銀行的具體設想

(一)政策性住房銀行的定位

政策性住房銀行是以住房公積金為主要資金來源的國家政策性銀行，以國家政策為指導，行使國家公積金法賦予的行政職能，在特定的業務范圍內，直接或間接地從事政策性融資活動的專業金融機構。其職能是充當政府發展經濟，促進社會進步，進行宏觀管理的政策工具。因此，政策性住房銀行是計劃與市場在住房領域中的結合與統一，政策性住房銀行的經營與管理必須一只眼盯著“政府”，另一只眼盯著“市場”，利用政府職能克服市場的不足，利用市場職能實現政府的意圖。其“政策性”表明:政策性住房銀行實質上是政府的金融機構，其經營目的更多地傾向于國家意志，根據國家政策確定明確的支持對象和范圍。“銀行”的特點則表明:政策性住房銀行經營的主要是資金信貸業務，以信用為基礎，不是無償撥付和配給。因此，政策性住房銀行的運行兼有財政和金融雙重性質。

(二)政策性住房銀行的資金來源

為了使政策性住房銀行能夠順利開展業務，政府應注入充足的資本金。資金來源首先是財政撥款。在每個財政年度都應根據政策性住房銀行經營的具體情況，注入一定量的資本金，這些財政撥款應列入每年的國民經濟和社會發展規劃。除財政撥款外，目前我國政策性住房銀行還可有以下資金來源:一是住房公積金。我國的住房公積金數額也很大，這筆資金同樣是以事業單位的形式管理，造成大量資金閑置，沒有發揮資金的金融效應，也應納入我國政策性住房銀行的資金庫中，充分發揮其效用。二是吸收儲蓄。吸收儲蓄不僅將閑散小額資金集中起來用于住房信貸，更重要的是將其他消費資金轉換為住房建設基金。三是銀行融資。一方面是發行金融債券。盡管我國金融市場尚不發達，但這仍是一個不可忽視的籌資渠道。四是從其他金融機構借入資金。住房政策性金融機構可從中國人民銀行、契約儲蓄機構等(養老基金、人壽保險公司、就業保障基金)拆入資金。

(三)政策性住房銀行的資金運用

資金運用要從國家設立政策性住房銀行的目標出發，貫徹社會效益原則。(1)住房貸款為主。包括新購住房貸款、新建住房貸款、舊房改造貸款。重點支持購房者，提高自有住房率。要限定購置住房為自用的目的，但要從貸款期限、利率及其他方面實行優惠政策。(2)其他相關貸款。主要是指與住房建設相關的土地開發、城市建設以及國家建設項目貸款。這些貸款能促進住房建設的迅速發展。(3)以多種方式貫徹實施政府的住宅政策。如出租公房、發行債券籌資建房、貼現和擔保等。

綜上所述，建立政策性住房銀行是必要之舉，特別是由于目前投資過熱、商品房大量閑置，普通居民卻對越來越高的房價望而興嘆，又面臨通貨膨脹的風險的情況下，建立政策性住房銀行，資助中低收入家庭盡快實現“居者有其屋”，是十分必要和迫切的。

［1］叢誠．中國住房和公積金制度發展大綱［M］．上海:上海辭書出版社，2008.

［2］王冰．住宅社會政策淺論［J］．武漢大學學報，1995(1)．

［3］鄒德財．對建立住房政策性金融機構的構想［J］．中國房地產金融，2000(6)．

The policy housing finance is themain componentofhousing finance in a country，so it is an effective adjustivemethod to carry out“every one have his house”and keep up social stability．For Chinese housing fund reform，it is a crucialmeasure to carry out housing accumulation fund system．However，in recent years housing accumulation fund system is criticized on its shortages ofmutualness，security and equity－exhibiting on the narrow benefit of housing fund，low fund efficiency，inadequate aids on low－wage and middle－income payers and so on．The establishment of policy housing bank can solve these problems．

housing accumulation fund;policy housing bank，housing system

F832

B

1002－2880(2010)12－0127－03

胡靜(1984－)，黑龍江哈爾濱人，哈爾濱商業大學金融學院2008級金融學碩士研究生，研究方向:投融資分析與理財。

(責任編輯:劉潤婉)