后危機時代我國銀行監管的啟示和對策

○程永杰 周雪藜

（河南大學經濟學院 河南開封 475003）

后危機時代我國銀行監管的啟示和對策

○程永杰 周雪藜

（河南大學經濟學院 河南開封 475003）

席卷全球的金融危機引發了各國政府對金融監管體系及金融監管理念的反思。2010年7月21日，美國通過了《多德-弗蘭克法案》，該法案被業界評論為是自20世紀“大蕭條”以來最嚴厲的金融改革法案，并成為與《格拉斯-斯蒂格爾法案》比肩的又一座金融監管基石。本文在對美國金融監管分析的基礎上，對中國銀行監管進行了反思，提出改革和完善中國銀行監管的一些建議。

后危機時代 銀行監管 巴塞爾協議

2007年源于美國的“次貸”危機迅速演變成為全球的金融危機。其產生的金融動蕩廣泛而深遠，影響著世界經濟的每一個方面，不健全的金融體系和金融監管被認為是此次金融風暴的根源。在后危機時代，各國政府圍繞如何進一步改進和加強銀行監管這一主題展開了一系列的探索。

一、后危機時代美國的金融監管

美國的金融監管是“雙線多頭”體制，一直被認為是成功的典范，推動了美國經濟的高速增長。金融危機爆發后，2009年6月，美國推出了自30年代以來最大規模的金融監管改革法案。方案明確賦予美聯儲監管美國規模最大、最具系統關聯性公司的權利，并計劃將撤銷儲蓄管理局；增加對場外衍生品、私人金融合約和衍生品交易商的監管，并增加市場透明度，增強金融監管機構在政策方面的協調；計劃將創立一個新的機構——消費者聯邦保護局；賦予政府接管具有系統重要性的大型金融公司的權利，賦予美聯儲在非正常情況下進行緊急放貸的權力；在國際監管合作方面，提議加強國際金融政策協調。2010年7月21日，美國總統奧巴馬簽署了美國國會此前通過的金融監管改革法案，即《多德-弗蘭克法案》，并成為與《格拉斯—斯蒂格爾法案》比肩的又一座金融監管基石。該法案以監管系統性風險和消費者金融保護為兩大核心，主要涉及以下內容：其一，進行監管機構和監管功能重組，防范系統性風險。《多德-弗蘭克法案》出臺后，美國政府將對場外衍生品交易市場實施全面監管，包括針對衍生品交易和出售衍生品的公司的監管。其二，加強對信用評級公司和經紀顧問公司等中介機構的監管，加大對投資者的保護力度。其三，美國金融監管新法案致力于提高資本質量，明確資本對于風險管理的覆蓋理念。其四，針對銀行的一些具體業務進行精細化監管，控制隱藏的經營風險。對于資產證券化而言，《多德-弗蘭克法案》要求對貸款進行打包的銀行，必須把其中5%的信貸風險保留在銀行自己的資產負債表中。此外，該法案還將金融高管薪酬納入監管。

二、我國銀行監管存在的問題

1、監管組織體系存在弊端。在世界經濟一體化的今天，我國的分業經營已經不適應經濟的發展。目前，我國的銀行、證券和保險機構的業務交叉已經發生，金融領域出現了一些跨行業的金融控股公司和金融集團，如光大集團、中信集團、平安集團等。在分業監管的模式下，銀行機構由銀監會負責監管，銀行從事的證券、保險等非銀行金融業務的監管或是靠銀、證、保三方監管機構聯席會議協調，或是靠三方監管機構同時參與監管。當監管業務發生重疊時，無法確定哪個監管部門為主，而且各監管主體都優先考慮本部門的利益，難以實現信息共享，導致重疊監管，影響了監管的效率。

2、監管內容與方法需要改進。我國銀行監管比較強調合規性監管，對于銀行的監管主要考慮信用風險，很少考慮市場風險、操作風險和法律風險等其他風險。重現場檢查，輕非現場檢查，監管靜態性比較強，較少考慮連續性、動態性、全面性的風險監管。非現場檢查和現場檢查被分離，形不成一個相互協調的有機整體和良性互動。

3、有效的市場約束機制尚未建立。我國銀行監管仍然以外部行政監管為主，有效的市場約束機制尚未建立。主要表現在：其一，信息披露制度不完善。目前我國雖已頒布《商業銀行信息披露暫行辦法》，但時間較短，銀行業的信息披露還存在一些問題：一般市場參與者無法獲得有關信息，這種信息不對稱，導致了金融資源的浪費和金融市場的低效率。其二，中介機構監管不夠。一是同業互律性組織缺乏有效性。互律性組織缺乏對會員經營行為的判定標準，以及對違規會員組織的處罰機制；互律性組織缺乏信息交換網絡組織，各成員間缺乏溝通協調和風險防御體系等。二是信用評級機構缺乏權威性。在評判方法和評判標準的科學性上有很大的改進余地，需要和國際評級機構接軌。

4、內控機制不健全。內部控制是商業銀行為完成既定目標和防范風險，對內部各職能部門及從業人員的業務活動進行風險控制、制度管理和相互制約的方法、措施和程序的總稱。在我國，由于銀行業一直被政府管制得很嚴，風險控制意識和風險控制手段都不足，沒有樹立真正的風險意識，內部控制制度還不健全。目前，我國銀行還主要重信貸風險，對操作風險還不夠重視，沒有制定良好的個人控制制度和組織控制制度。

三、后危機時代我國銀行監管的啟示和對策

1、完善我國金融監管體系，強化金融制度改革。如何實現我國金融監管制度從分業經營到混業經營的成功轉型，是我國金融監管體系改革進入過渡期內面臨的兩大基本問題。現階段，為了充分發揮金融監管部門的職能，需要建立四方監管聯席會議制度。該會議負責交流各領域監管信息，及時解決分業監管中的政策協調問題，促進金融業健康發展。我國應該納入執行國家貨幣政策的中國人民銀行作為第四方協調人，形成由中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會共同參與建立的四方監管聯席會議制度。央行與銀行監管機構應致力于建立合理有效的協調機制。我國應該借鑒美國擴大美聯儲權力的做法，擴大中國人民銀行的職能，將中國人民銀行的金融監管權力分離出來，同時賦予其超過其他監管機構的權力，使之成為我國金融監管的協調機構。

2、以《巴塞爾協議III》為基礎，全面強化資本監管。引入巴塞爾協議中的新監管指標，作為新監管框架的核心。新的國際資本監管框架——巴塞爾協議Ⅲ，包括四大指標，即資本充足率、動態撥備率、杠桿率和流動性比率。四大監管指標直指國內商業銀行管理模式中存在的很多風險隱患、流動性風險管理，以及資本補充、長效機制缺乏等諸多核心問題。目前，我國商業銀行資產規模擴張遠遠超出資本利潤率增長，通過自身留存收益無法滿足資產擴張要求，通過控制分紅增加留存以充實資本的方式過于單一，而通過公開發行股票和私募增資擴股又有市場需求的約束。次級債在一定期限內雖具有資本屬性，最終仍需要償還。討論中的中國版《巴塞爾協議III》，對核心一級資本、一級資本和總資本三個最低資本要求給予了6%、8%和10%的新要求；同時，要求繼續堅持商業銀行核心一級資本（包括普通股和留存收益）占監管資本不得低于75%的標準。動態撥備率方面，引入貸款損失準備金占貸款余額不得低于2.5%，且撥備覆蓋率不得低于150%，按兩者孰高的要求執行，按照具體機構風險狀況和宏觀審慎監管要求的比例，進行動態調整。流動性風險管理方面，我國銀行業中長期貸款比例長期偏高，近年來受項目投資帶動，貸款投向更是持續向中長期集中，資產負債期限錯配現象比較嚴重，尤其中小銀行流動性易受市場波動影響。從2009年開始，銀監會已經在試探性探索進行“逆周期”監管。無論是大幅提高銀行撥備覆蓋率底限，還是提高銀行資本充足率底限2至3個百分點，并對大型銀行和中小銀行實行差異化；再到后來改革資本充足率和附屬資本的計算方法，要求銀行互相持有的新增次級債，將分年從持有方附屬資本中扣除，引導銀行提高核心資本，增強商業銀行系統性抵御風險的能力，這種做法體現了動態性和逆周期性。事實上，逆周期監管的設定思路和參照方法都是在最新出爐的《巴塞爾協議III》的框架下進行的。

3、建立良好的市場約束環境。市場約束環境是保證銀行體系在整體上長期安全、穩健運行的必要條件，也是現代銀行監管體系中不可或缺的一個方面。建立良好的市場約束環境應從以下兩方面進行：第一，強化市場約束機制，實現有效監管。首先要完善信息披露制度。在《新資本協議》中，巴塞爾委員會特別強調了信息披露的重要作用，認為通過強化信息披露可以達到強化市場約束的目的。我國頒布的《商業銀行信息披露暫行辦法》在一定程度上彌補了我國在信息披露制度上的缺陷，給商業銀行真實地披露其各項信息指明了方向。第二，充分利用社會監管資源。防范金融風險只依靠監管部門和銀行自身遠遠不夠，還必須依靠全社會的共同努力，形成完善的社會監督系統。首先，要培育獨立并且公正的社會監督機構，包括審計師事務所、會計師事務所、律師事務所、資產評估機構、信用評級機構等。由于這些機構具有較強的獨立性且具有信譽特點，從而可以彌補銀監會監管疏漏或因力量不足造成的監管不力的缺陷。

4、加強銀行內部控制建設。隨著我國金融業全面對外開放，銀行本身業務范圍不斷擴大，同時外資銀行大量進駐所帶來的沖擊都將引發國內銀行內部潛在風險滋生，在這樣的背景下，我國銀行監管當局必須進一步完善并強化國內銀行內部控制制度建設。第一，營造良好的內部控制環境，完善公司治理結構。內部控制環境涵蓋了商業銀行公司治理、高管層責任、內控政策和組織結構等。其中，完善公司治理結構是實施有效內控的前提和基礎。從我國銀行實際來看，建立公司治理結構應在理順各方權責關系基礎上，建立規范化的股東大會、董事會和監事會制度；我國銀行監管當局應進一步落實《商業銀行內部控制評價試行辦法》，建立完善公司治理結構評價體系，加強公司治理監管，鼓勵和引導銀行制定符合實際的實施細則。第二，健全內部審計體系。內部審計是金融企業內控體系的重要組成部分。從現實情況看，盡管我國銀行監管當局在內審體系建設方面已邁出重要的一步，但還需要進一步加強內審工作，提高其獨立性，發揮好其內部稽核的作用。一方面要健全內審組織體系，增強內審的獨立性，從組織上保證內審工作的獨立、權威地位。另一方面，要更新審計手段，改進審計技術，提高內審工作效率，加大審計頻率和力度，努力提高內部審計的權威性。

5、注重保護消費者權益，建立并完善存款保險制度。我國現在還沒有專門針對銀行業的消費者保護法案，在與銀行訂立貸款合同等方面消費者還處于弱勢，在這方面還沒有引起足夠的重視。在我國建立銀行存款保險制度，不僅是中國銀行監管國際化和保護公眾利益的要求，也是使我國非國有商業銀行真正獲得與國有商業銀行同等的競爭地位的重要條件，有助于銀行業的內部競爭及發展。根據我國銀行資產高風險、銀行資本充足率低的狀況和銀行在較長時期內還難以擺脫硬負債、軟資產、高風險的現實，存款保險費率總體水平不宜過高，但應該比發達國家高；規定存款保險最高賠償限額，有助于儲戶謹慎選擇存款銀行和從外部構成對銀行和金融機構穩健經營的壓力。

[1]趙渤：中國金融監管：風險、挑戰、行動綱領[M].社會科學文獻出版社，2008.

[2]James R.Barth，Gerard Caprio：反思銀行監管[M].中國金融出版社，2008.

[3]鄭仁杰：金融危機后美國監管改革及其啟示[J].金融論壇，2010（7）.