村民小組組長的雙重角色：代理人與當(dāng)家人
——以云南某村民小組的土地征用為例

劉 曉

（廣東廣播電視大學(xué)，廣東 廣州 510091）

村民小組組長的雙重角色：代理人與當(dāng)家人
——以云南某村民小組的土地征用為例

劉 曉

（廣東廣播電視大學(xué)，廣東 廣州 510091）

在村干部的隊(duì)伍中，村民小組組長一方面在政策落實(shí)的過程中，政府對(duì)其依賴性更大，很多細(xì)微的工作都需要村民小組組長去執(zhí)行，因而他是“代理人”的最佳首選；另一方面他是由本村的村民選舉產(chǎn)生的本村人，因而關(guān)乎村民的任何利益事件，也會(huì)關(guān)乎其切身利益，所以他能更好地履行“當(dāng)家人”的職責(zé)。

村小組組長；代理人；當(dāng)家人；土地征用

一、“雙重角色”理論

當(dāng)下對(duì)農(nóng)村村干部角色與行為的研究，比較經(jīng)典的有徐勇關(guān)于國家代理人與村莊當(dāng)家人的“雙重角色”理論，徐勇認(rèn)為：“在鄉(xiāng)政村治的新體制下，處于國家與社會(huì)之間的村莊的地位凸現(xiàn)，村干部扮演著政府代理人和村民當(dāng)家人的雙重角色。雙重角色的權(quán)力來源不同，對(duì)其期盼也有差異。政府希望村干部有效地貫徹落實(shí)政務(wù)，村民希望村干部為村民提供良好的服務(wù)?！盵1]這一理論承接歷史上“雙軌政治”的思想[2]，對(duì)應(yīng)現(xiàn)實(shí)中“鄉(xiāng)政村治”的實(shí)踐，在吳毅看來“雙重角色”理論，“從結(jié)構(gòu)主義的視角較為準(zhǔn)確地把握了農(nóng)村村干部在國家與村莊社會(huì)關(guān)系這一二元化分析框架中的地位與角色?！彼卓狭舜甯刹吭趪遗c民眾的互動(dòng)關(guān)系中能夠發(fā)揮一定的作用。村干部作為國家權(quán)力到達(dá)基層社會(huì)的媒介，能夠起到緩沖國家權(quán)威的壓力、保護(hù)地方民眾利益的作用。然而“雙重角色”理論也有其內(nèi)在沖突之處，充當(dāng)著“雙重角色”的村干部隨著政府希望村干部更多地扮演政府代理人角色的施壓，因而可能導(dǎo)致村干部不能很好的充當(dāng)當(dāng)家人的角色；村民對(duì)作為當(dāng)家人的村干部的期盼愈來愈高，而村干部卻不能很好勝任，因而村民對(duì)其當(dāng)家人角色的不信任，再由于村干部對(duì)政府代理人的角色認(rèn)同程度較高，就會(huì)導(dǎo)致其成為政府名副其實(shí)的“腿”，因而我們可以看到，在“雙重角色”理論中，國家代理人與村莊當(dāng)家人這兩個(gè)角色擔(dān)當(dāng)?shù)钠胶夂苤匾駝t就很容易背離“鄉(xiāng)政村治”的初衷。

二、村小組組長的角色定位

村干部既是干部又是農(nóng)民。首先，村干部從其法定身份來說，是不折不扣的農(nóng)民。他們同其他普遍農(nóng)民一樣要種田種地，無法享受國家干部所具有的商品糧工資、福利退休保障等經(jīng)濟(jì)待遇、作為一個(gè)國家干部，干得好可以晉升、調(diào)轉(zhuǎn)，而村干部則跳不出方圓十幾里、人口千余的小村，一旦告老退位或因其它原因失去做村干部的資格，他們與其它農(nóng)民那就更沒有什么區(qū)別了。再者，村干部在村民的眼中雖然是為“官”一方的干部，在世人眼中，卻并不具有真正意義的干部所具有的“光環(huán)”。但是，在一個(gè)村的范圍內(nèi)他們是名符其實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)者，并且握有一定的權(quán)力。他們除了務(wù)農(nóng)收入外，還享有村干部所應(yīng)有的一份報(bào)酬。從這一點(diǎn)看，他們與農(nóng)民又不完全處于同一階層。所以準(zhǔn)確地說，應(yīng)該稱村干部為“農(nóng)民干部”。

而作為政權(quán)肌體上最小細(xì)胞的村民小組，村民小組組長是我國農(nóng)村最基層的村干部。在過去“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的人民公社期間，村民小組組長又被稱為“生產(chǎn)小隊(duì)長”，管理著一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)幾十戶人家的吃喝拉撒和上百畝農(nóng)田的耕種，曾為鞏固發(fā)展社會(huì)主義農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)起到不可或缺的作用。改革開放后，實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民擁有了生產(chǎn)和經(jīng)營的自主權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營方式的改變，隊(duì)一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織基本解體，生產(chǎn)小隊(duì)長也從行政、生產(chǎn)合一的權(quán)力系統(tǒng)中逐步淡出，演變成現(xiàn)在的村民小組長。生產(chǎn)小隊(duì)長和村民小組長，盡管名稱和職責(zé)不同，所處的地位和發(fā)揮的作用不同，但其實(shí)質(zhì)是一致的，即都是做好農(nóng)村基層工作的骨干力量。[3]

按照有關(guān)規(guī)定，村小組組長是由村民小組會(huì)議或由農(nóng)戶代表會(huì)議從本組村民中推選產(chǎn)生。他們的主要職責(zé)是向村委會(huì)反映本組村民的意見和建議，向本組村民傳達(dá)有關(guān)規(guī)定，協(xié)助村委會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)。對(duì)村民而言，村小組組長是他們選舉產(chǎn)生的，是最可信賴的人，又是最容易得到幫助的人，是村民實(shí)在的“當(dāng)家人”。對(duì)村一級(jí)組織來說，村民小組長是他們的“左膀右臂”，是村委組織的延伸部分，充當(dāng)著行政“代理人”的角色。因此，村民小組長的職責(zé)和義務(wù)是，既要對(duì)自己“選民”負(fù)責(zé)，維護(hù)他們的利益，反映他們的要求，又要完成村“兩委”交辦的任務(wù)，保一方平安。

三、土地征用過程中村小組組長的角色定位

下面我們將論述一個(gè)在土地征用過程中發(fā)生的事件來觀察村小組組長的角色定位：

2006年八月中旬至九月初我們?cè)谠颇夏炒寰屯恋卣饔玫膯栴}進(jìn)行了訪談，之所以選擇土地征用作為調(diào)查對(duì)象，是因?yàn)樽愿母镩_放以來，尤其是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制從初步建立到逐步完善，城市化發(fā)展在我國已經(jīng)進(jìn)入高潮階段。在城市化加速進(jìn)程中一個(gè)突出的特征就是大量農(nóng)村集體所有土地被征用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。然而，土地征用過程中問題也層出不窮，征地導(dǎo)致被征地農(nóng)民的利益被損害的情況屢屢發(fā)生，并引發(fā)了被征地農(nóng)民的普遍不滿，有些地方甚至出現(xiàn)了上訪等農(nóng)民的抗?fàn)幨录Ｒ蚨恋卣饔靡呀?jīng)成為學(xué)術(shù)界和相關(guān)政府部門關(guān)注的焦點(diǎn)。

我們所訪談的某村民小組所在村落是位于一縣城的近郊處，由于某縣是一個(gè)典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，現(xiàn)有人口51.58萬人，其中農(nóng)業(yè)人口48萬人，交通不便，縣城內(nèi)只有幾家農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)運(yùn)作，規(guī)模很小，沒有任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，因而年財(cái)政收入在3000萬左右，支出卻占到3億，必須長期依靠上級(jí)撥款來維持運(yùn)行，貧困面大，貧困程度也比較深，然而在西部大開發(fā)及城市化進(jìn)程的沖擊下，某縣也開始了自己的發(fā)展之路，由于沒有任何財(cái)政積累及投資資金，某縣把目光放到了土地上，提出了“以地生財(cái)，以財(cái)建鎮(zhèn)”的口號(hào)，開始對(duì)農(nóng)戶的土地進(jìn)行征用。某村由于位于近郊，因而在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，被規(guī)劃修建一個(gè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，某村民小組的土地征用之路也就拉開了序幕。

某村民小組在村內(nèi)屬第三小組，共21戶農(nóng)戶，耕地面積大約40畝左右，由于附近的二水廠把村子里的農(nóng)業(yè)灌溉水用作城市用水后，村小組的泉水全部被放干，因而連水澆地都無法滿足灌溉，還經(jīng)常因?yàn)樗l(fā)生打架斗毆的事件，因而村民們對(duì)土地的依賴并不強(qiáng)烈，對(duì)于即將開始的土地征用并不排斥，對(duì)農(nóng)戶而言，只要求征地補(bǔ)償和安置到位，因而開始土地征用后，到訪談時(shí)90%的土地都已被征用。

被訪談的村小組組長是 2002年由村民直接選舉產(chǎn)生的，在土地未被征用前，組長在家務(wù)農(nóng)，偶爾與家人承包些建筑活做，至組長上任以來共經(jīng)歷了兩次土地征用，圍繞著這兩次經(jīng)歷，我們?cè)囍覍?“代理人”與“當(dāng)家人”兩種角色的平衡點(diǎn)：

第一次土地征用，國土局相關(guān)人員來找組長，希望他協(xié)助進(jìn)行協(xié)商征地，每畝26000元的補(bǔ)償費(fèi)，土地用于修建國土局的辦公樓，但農(nóng)戶反應(yīng)是補(bǔ)償太低，小組的村民長期有種植芒果和蠶桑，就是三、四分的地一年也能平均收獲2500元，組長說：26000征不成，26000不要說協(xié)商征地，而是說強(qiáng)制征地，說你們要收回就可以了。

但國土局回答這是歷年征地的基本價(jià)，此時(shí)組長向國土局反應(yīng)，他在一本叫《農(nóng)政聞》的雜志上看到過相關(guān)的土地征用政策，國家依法實(shí)行征用有五個(gè)補(bǔ)償范圍：土地補(bǔ)償費(fèi)，耕地占用費(fèi)、附作物補(bǔ)償費(fèi)等，能否考慮芒果等附著物的補(bǔ)償，提高補(bǔ)償價(jià)？國土局考慮到附著物的補(bǔ)償確定每畝征地補(bǔ)償為30000元，雖然農(nóng)戶還是覺得補(bǔ)償過低，但在組長的爭(zhēng)取下，大多數(shù)農(nóng)戶同意了征地方案。

第二次土地征用，隨著土地征用的進(jìn)行，農(nóng)用地越來越少，相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)也相應(yīng)增加，這次政府準(zhǔn)備擴(kuò)寬過境公路，準(zhǔn)備再次征用土地，被訪談的村民小組的農(nóng)用地到此時(shí)已無多存，這時(shí)給村民的征地方案在補(bǔ)償方面是每畝46000元，土地對(duì)于村民而言，是“一碗泥巴，一碗飯”的價(jià)值。當(dāng)土地都被征用完了，村民以后的生活要怎么維系，顯得尤為重要，第三村民小組組長在此時(shí)提出：征地補(bǔ)償每畝60000元。

這一次的提議沒有得到實(shí)現(xiàn)，政府方面開始組織被征地村民的聽證大會(huì)，希望被征地農(nóng)戶提意見，在村民的心里沒了土地以后的生活怎么繼續(xù)是非常重要的，組長聽取村民的意見在會(huì)上提出：過境公路十五米內(nèi)征用到的是土地的村民，應(yīng)該在建房證上面給以放寬，允許其就近建房，或是得到門面的方式，讓他們可以有維持生計(jì)的資本；十五米內(nèi)涉及房屋拆遷的，考慮就近安置在過境公路邊，有多少面積就辦多少面積的住房證，這幾年來，好田好地都征完了，這又是最后一次征地，應(yīng)該有農(nóng)戶一些機(jī)會(huì)。

此項(xiàng)提議在聽證會(huì)上沒有通過，政府認(rèn)為如果過境公路旁兩公里都安置給農(nóng)戶，街道建設(shè)就沒法做了，后來由國土局寫出申請(qǐng)由法院強(qiáng)制執(zhí)行，要求在2005年某月某日前，配合土地管理所執(zhí)行，不然就由法院強(qiáng)制執(zhí)行征地，但是村小組的二十多家農(nóng)戶都拒絕簽字，共同抵制，傳票發(fā)過兩次，農(nóng)戶也不予理睬，后來公檢法把不簽字的農(nóng)戶圍了起來，對(duì)強(qiáng)制抵抗的部分農(nóng)戶拘押以示警告，但是農(nóng)戶還是不理睬，堅(jiān)持到底，所以到了實(shí)行時(shí)間時(shí)，政府迫于壓力也沒有實(shí)行強(qiáng)制征地，結(jié)果是一兩個(gè)月后，政府再次召集被征地戶召開過境公路扯遷安置會(huì)議，按地段按施工難度等屋脊在過境公路邊安置，村民們基本滿意了這次土地征用。

兩次的土地征用過程中，小組組長都是一個(gè)重要人物，上令要他下達(dá)，村民的意見和利益又要他維護(hù)，在這個(gè)案例中的組長似乎是個(gè)很成功的組長，村民對(duì)他的信任遠(yuǎn)勝過村長，村民說：村長拿人家的錢了，所以替政府來說話，組長就是替我們說話的。

說到村干部“拿錢”這點(diǎn)，在訪談中我們了解到，涉及土地征用的事件，政府或國土資源局對(duì)協(xié)助征地的相關(guān)村干部都會(huì)支付相應(yīng)的“土地征用協(xié)助費(fèi)”，第三組的組長也是有領(lǐng)“土地征用協(xié)助費(fèi)”，如果按村民們的會(huì)錯(cuò)意的“拿錢”邏輯推下去，他們就應(yīng)該替政府說話，那為什么組長又要替村民出頭了？這是因?yàn)榻M長與所在組的村民聯(lián)系度是遠(yuǎn)高于村長的，比如上述所列的土地征用事件，被征地的農(nóng)戶里，組長也是其中之一，而村長舉所訪談的某村村長，他是一個(gè)建筑包工頭，在缺乏監(jiān)督機(jī)制的情況下，當(dāng)政策具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性時(shí)，村長很難擔(dān)當(dāng)起“當(dāng)家人”的角色，所以與其說村小組組長是在為村民當(dāng)家的話，實(shí)際他也是在為自己當(dāng)家。

再有我們看土地征用的含義，《中華人民共和國土地資源法》中明確規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給以補(bǔ)償”。我們可以看到土地征用政策本身是具有強(qiáng)制色彩的，由于土地是集體所有，因而在土地征用過程中，政府不能直接與承包戶接洽，必須經(jīng)由村以及村小組來實(shí)施土地征用，這就要求村小組組長必然以政策“代理人”的角色出現(xiàn)。

四、結(jié)論

所以村小組組長在基層的村干部中是能夠真正擔(dān)當(dāng)起“代理人”與“當(dāng)家人”角色的，由于“政府對(duì)村干部產(chǎn)生的影響力加大，希望村干部能更好地貫徹執(zhí)行政府意志”，在土地征用這一類的事件中我們就可以看到政府需要村干部協(xié)助才能落實(shí)政策，特別到了村小組這一級(jí)，很多細(xì)微具體的工作都要組小組組長來完成，政府對(duì)其的依賴性很大，需要他們來做“代理人“，再有“村干部對(duì)代理人角色的認(rèn)同度較高”雖然不能象一個(gè)國家干部那樣，干得好可以晉升、調(diào)轉(zhuǎn)，但是在一個(gè)村的范圍內(nèi)在一個(gè)組的范圍內(nèi)他們是名符其實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)者，并且握有一定的權(quán)力，因而提高了對(duì)擔(dān)任村干部的認(rèn)同讀。

“當(dāng)家人”的角色，作為由村民直接選舉產(chǎn)生的村小組組長，生活勞作都跟自己的所組村民一起，與小組內(nèi)村民有著共同的利益需求，因而在“當(dāng)家人”的角色擔(dān)當(dāng)上，村小組組長會(huì)更具主動(dòng)性。

[1] 徐勇. 村干部的雙重角色∶代理人與當(dāng)家人[J]. 二十一世紀(jì)（香港），1997，8.

[2] 費(fèi)孝通. 鄉(xiāng)土中國 生育制度[M]. 北京大學(xué)出版社，2005.

[3] 李連根. 對(duì)新形勢(shì)下村民小組長地位和作用的思考[J]. 上海黨史與黨建，2006，2.

Village team leader’ double role: agent and manager——Taking certain villager group’s land acquisition in Yun Nan as example

LIU Xiao

In the group of villager cadres, on the one hand, the government relies on village team leaders to carry out policies and execute slight works. So they are the best choice of agent. On the other hand, village team leaders are the elected own villagers, any interests matters will also relate to their own interest, so they can take up manager duties.

village team leaders; agent; manager; land acquisition

D422.6

A

1008-7427（2010）07-0052-02

2010-05-03