國庫集中收付制度對高校財務預算的影響

戴權 龍靜萍

（南華大學 產業辦，湖南 衡陽 421001）

國庫集中收付制度對高校財務預算的影響

戴權 龍靜萍

（南華大學 產業辦，湖南 衡陽 421001）

國庫集中收付制度改革的實施對高校財務管理產生了較大的影響，特別是對高校財務預算的影響很大，主要體現在以下五個方面：1.凸顯高校財務預算的地位；2.強化了高校財務預算編制的科學性、準確性、及時性和合理性；3.高校財務預算編制精細化；4.加強了高校財務預算執行監督；5.為推行高校績效預算打下基礎。

國庫集中收付；制度；高校預算；影響

國庫集中收付制度是由政府財政（國庫）部門對所有的政府性收入包括預算內收入和納入預算內管理的預算外收入進行集中收納管理，同時對各部門各單位的支付過程實行統一處理的制度。其核心內容是通過國庫單一賬戶對國庫資金實行集中管理。其基本特征是：其一，財政統一開設國庫單一賬戶，各單位不再另設銀行賬戶；其二，所有財政收入直接繳入國庫，不再通過其他中間環節。其三，各部門根據自身需要在預算確定的范圍內，決定購買何種商品和勞務且由財政集中支付到商品和勞務提供者。其四，對預算執行進行動態監控機制。

根據《財政國庫管理制度方案》（財庫[2001]24號）和《財政部關于深化地方國庫集中收付改革制度改革的指導意見》（財庫[2007]51號）要求，2010年所有財政性資金全部納入國庫單－賬戶體系運行管理，各級預算單位全部實行國庫集中支付制度。國庫集中收付制度自2001年實施至2008年底，中央各部門及所屬12000多個基層預算單位實施了國庫集中支付改革。全國所有省份和計劃單列市本級，300多個地市，19000多個縣（區），超過28萬個基層預算單位實施了改革。[1]

國庫集中收付制度在高校實施，對高校財務管理產生了一些影響，特別是對預算管理，即高校預算的編制，執行和監督產生了重要影響。

一 凸顯了高校財務預算的地位

國庫集中收付制度改革前，高校享有比較高的理財自主權，高校財務預算盡管也有較重要的地位，但高校對資金的籌集、分配，使用有自主權，因而可以隨時修訂預算，追加或減少預算，財務預算地位并不突出。國庫集中收付制度改革后，盡管高校對資金的支配和管理使用權并沒有改變，但是由于高校所有資金全部上繳國庫，財政部門從預算到支出對資金的運行建立了全面的動態監控機制且對支出擁有最終的財政審批權。高校財務管理，所有的資金的使用，都要依據預算來安排。國庫集中收付中心作為預算執行部門嚴格按照預算計劃具體執行，并對預算執行進行后續檢查，以保證預算執行的嚴肅性、公開性，財政（國庫）部門的政策導向是重預算、輕決算，強化預算約束。高校只有編制出全面、科學、準確、合理及時的財務預算，才能比較順暢地使用高校的資金。因此，高校財務預算編制與管理的地位就凸顯出來了。甚至有人認為高校財務管理活動已被壓縮或單一的預算管理活動，理財主體地位也就只剩下單一的預算自主地位了。[2]

二 強化了高校財務預算的科學性、準確性、及時性和合理性

公共選擇理論把政府的預算決策看成由公共產品的供求雙方相互決定的過程，政府通過預算收支提供的公共產品應符合公眾的偏好或意愿，國庫資金的使用源于政府的預算決策。公共財政預算的編制及其執行過程是公共政策的最終表達。高校財務預算要反映高校教學，科研及社會服務活動。在國庫集中收付制度改革前，高校財務預算對預算編制的科學性、準確性、及時性與合理性要求，因為高校享有高度的資金使用自主權而并不高。實行國庫集中收付制度后。高校所有資金收付通過預算來執行。高校按照預算和資金使用計劃向財政國庫支付機構申請授權支付的月度用款金額。而且任何超預算的資金支付都必須按程序先調整預算，報人大批準后方可執行。因此，高校財務預算編制必須科學、準確、及時和合理，否則就會影響高校我日常教學科研活動。預算編制的科學性主要是指預算的編制要客觀反映學校教學、科研和社會服務等各項活動的收入與支出情況，預算的編制能夠符合學校的發展狀況，合理配置資金，使資金發揮最大效益。預算編制的準確性是指預算的編制能夠準確預測預算年度的收入與支出情況，不能有遺漏或重復。合理性是指預算編制的項目支出要有合理的依據，不能用其他、招接待費等科目作為支出的依據。及時性是指預算編制應是會計年度預算，其執行應從預算批復通過之時起作為年度預算執行起點。即預算執行起算時間應與會計年度一致。

在實行國庫集中收付制度前，學校領導和財務人員能隨時了解學校的教學、科研和社會服務等活動的收支情況，也了解各個項目的支出情況，可以根據具體情況來修正預算。同時在預算沒有通過之前，可以依據實際發生的支出和收入進行財務核算。實行國庫集中收付制度后，預算一旦批復執行，一般不得更改。預算編制如果不能反映真實的收入與支出情況，勢必造成有的項目資金過多而有的項目經費不足，甚至于因為沒有準確預測收入情況而導致有的預算項目不能執行。預算執行與會計年度時間應是一致的，因此，高校預算編制應在每年1月1日前編制完成并報財經部門經人大批準后批復。但我國人大會議一般在3月份召開，因而財經部門批復預算時間一般在每年3月份，因此，要保證預算執行的及時性，預算執行期間應改為每年4月1日至次年3月31日。[3]

三 高校預算編制精細化

預算編制是推行國庫集中收付制度的基礎。按照《財經國庫管理制度試點方案》的要求，所有的財經資金的支付都應建立在明晰的預算基礎上。明晰的預算就是預算編制精細化，即所有資金都能明確落實到具體的項目上，項目預算詳細，項目預算支出依據合法。目前高校預算精細化應在以下幾個方面予以改善：

（一）高校預算科目應與部門預算科目一致。預算科目的不一致導致國庫在執行高校財務預算時復核的國準遲延資金的支付。雖然高校事業會計制度與國庫集中收付制度規定有不同之處，但是可以通過修訂《高等學校會計制度》來完善和協調兩者的沖突。也就是說高等學校的預算科目的分類應加以修改與國庫集中收付制度相一致。這樣就可以促進財經對學校預算資金和用款計劃的審核和監督。

（二）高校財務預算要制定科學、規范的預算決策程序，實行會員參與，制定完整的收支范圍和收支項目分類。只有在全員參與了解學校的收入與支出的基礎上才能做到細化預算。收入既包括財經撥付的經費（包括工資、補貼、科研和獨立項目等）又包括學校自籌的經費（包括學費、損贈、產業、科研成果轉化、社會服務等）支出的項目則要細化到具體三級科目，如科研、經費支出，應具體到設備、耗材、藥劑調研等。

（三）高校預算應改進預算編制方法，實行零基預算為主，績效預算為補充的預算方法。零基預算最重要的是制定預算定額，包括定員與定額，[4]科學合理的預算定額是零基預算精確的關鍵。零基預算打破了基數法預算中部門經費只增不減問題。但是零基預算編制復雜，在沒有全面透徹掌握信息的情況下無法制定出科學合理的定額，而績效預算法通過績效的評價確定各項預算的科學性和合理性，彌補零基預算法難以確定科學、合理預算定額的不足。

四 加強了高校預算的執行監督

按照《財政部關于深化地方國庫集中收付制度改革的指導意見》，各地財政國庫部門要逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎，以信息化技術為支撐的預算動態監控機制，即以實時動態監控為重點，建立起綜合核查，動態監控信息披露，監控檢查通報，處理和整改相配合的監控運行機制，大力提升預算執行動態監控水平，充分發揮預算執行動態監控機制的威懾作用。動態監控機制主要包括三個方面：一是用款計劃依據預算編報審批，預算單位要依據預算對資金使用作出預測，按照規定程序編報用款計劃，從而加強預算執行的控制；二是資金使用支付過程的動態監控，監控系統與代理銀行支付聯網，通過國庫單一賬戶體系，監控每一筆資金的支付活動，并能夠獲取詳細信息，對不規范操作自動預警，及時發現問題；三是對違規問題的及時核查。動態監控發現違規問題后，監控人員迅速向預算單位財務人員查詢情況，并組織實地核查，查實問題及時解決和糾正，并對相關人員進行查處且要求預算單位整改。通過這種全面的監控系統，高校預算執行就規范化和透明化。預算的執行信息的完整性、準確性、及時性大幅提高，為預算單位編制下年度預算，掌握預算績效提供了明確的依據，也為財經部門提供了決策依據。

這種全面動態監控系統和核查制度的實行促使高校預算在預算編制時就樹立起剛性預算的觀念，做到科學、準確、及時和精細化。建立預算跟蹤分析與評價制度，財務管理人員應對各項預算收入完成情況、預算支出情況隨時掌握并進行通報。一旦發現問題應立即會同內部審計部門進行核查、糾正和處理。以保證預算執行的規范化、合理化、科學化，[5]增強了預算執行的嚴肅性。

五 為高校推行績效預算打下堅實基礎

高校推進績效預算是合理配置學校資源，把更多的資源配置給效益好的部門，實現資源優化有效手段。由于種種原因，推行績效預算的高校很少。國庫集中支付制度實行后，預算的剛性化預算執行監督動態監控機制的運行，解決了財經部門與高校信息不對稱問題，迎來了績效預算新的契機。

高校實行績效預算：第一，有助于各項預算項目進行客觀評價，通過績效評價，可以使學校資金分配，資金使用等方面的業績和存在問題得到真實反映，有利于加強對學校資金的管理。項目評價結果可以與下一年度的預算結合，對績效高的項目可以追加預算，對績效不高或存在問題的項目可以減少預算甚至取消該項目，促進高校資金使用效益的提高。

第二，有利于建立績效導向。績效評價通過科學地設計評價指標體系，全面地對預算支出作出評價。通過績效評價的指標引導預算項目注重績效目標和標準，充分調動預算項目承擔者的積極性，從而促進高校預算資金的使用效益。

第三，有利于完善預算控制制度。通過績效評價，可以發現預算執行中存在的問題及原因，明確相關責任人的責任，有利于控制預算資金支出的風險，促進項目執行部門嚴格執行財務制度和財經紀律，維護預算的權威性。

第四，有利于提高財經部門對高校經費分配的合理性。通過績效評價，高校使用財經下撥資金效益情況反饋到財經部門。那么在同等情況下，績效好的高校應當分配更多的資金，在財經資金有限的條件下，政府對高校經費預算分配就有了一定的依據。

[1]2008年財政國庫管理制度改革進展及2009年措施[J/OL].http://www.gov.cn,2009-03-13[2010-03-10].

[2]王春明.國庫集中支付制度對高校財務管理的影響及對策[J].會計之友,2009,(11):28-29.

[3]克服障礙完善國庫集中收付制度[EB/OL].中國政府采購網,2008-12-05/2010-01-26.

[4]劉賢明,錢沿.試論國庫管理改革中的高校預算管理[J].贛南醫學院學報,2008,(5):774-775.

[5]王瑛,王東偉.論建立國庫集中支付監督制約機制[J].財政研究,2003,(9):2-4.

（責任編校：燕廉奚）

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1673-2219（2010）06-0141-02

2010－02－05

戴權（1978－），女，湖南衡陽人，南華大學產業辦三力公司助理會計師。龍靜萍（1967－），女，南華大學附屬第二醫院經濟師。