村級債務的現狀、成因及化解對策

陳石山

（中共長沙市委黨校 工商管理教研部，湖南 長沙 410004）

村級債務的現狀、成因及化解對策

陳石山

（中共長沙市委黨校 工商管理教研部，湖南 長沙 410004）

村級債務量多、面廣、結構復雜、利息負重。村級債務的形成有村級自身的原因，如財務管理不善、適應市場能力有限、供養人員過多等，也有體制、制度方面的原因，如二元經濟結構、對農村實行指標管理等。化解村級債務，首先要完善制度，防止新債；同時要具體情況具體分析，采取多種措施化解；其中發展農村經濟是最根本的對策。

村級債務；現狀；成因；對策

村級債務關乎著農業增收、農民富裕、農村社會穩定乃至新農村建設目標能否順利實現。村級債務的形成有其歷史和現實原因，如何有效化解是一個值得探討的重要課題。

一 村級債務的現狀

為全面了解村級債務的情況，2008年3月至2009年5月，筆者對湖南長沙、懷化，江蘇揚州，廣東中山、韶關，貴州貴陽、銅仁，湖北省襄樊等地共發放調查表800份，收回693份。通過對調查資料分析，村級債務有如下特點：

（一）負債面廣、數額較大

村級債務的最大特點是負債面廣、數額較大。農業部2006上半年的抽樣調查發現，中國村一級的債務估計有4000億元，目前估計有5000億元。有的村級負債達幾十甚至百萬，例如，2007年底江蘇揚州市村級債務總額9.85億元，村平均負債78萬元。2007年7月末，沈陽市村級債務總額為29.7億元，村均債務148.8萬元，80%以上的村有負債。2006年底湖北省襄樊市襄城區歐廟鎮負債村有54個，占村總數的88.52%，村級債務總額7637.8萬元，村平均負債125.21萬。2006年底四川省通江縣共有村級債務2.93億元，村均負債55.92萬元，全縣524個村中僅有1個村沒有債務，99.81%的村有負債。

（二）債務結構復雜

從村級債務來源結構看，既有向農行、信用社借款，又有向農村合作基金會借款；既有欠涉農服務部門的費用，又有欠國家的稅收；既有向農戶借款，又有拖欠村組干部工資。從用途結構看，村級債務主要包括各種達標、興辦企業、吃喝招待、墊付稅費、村組干部工資、基礎設施建設及其它公益事業等支出。從內部結構看，村級債務呈現三升三降的特點：總債務上升，不良債務下降；生產經營性債務上升，非生產經營性債務下降；短期債務比重上升，長期債務比重下降。

（三）債權虛，債務實

從調查情況來看，村級債權中有80%左右為村辦企業欠款和農戶欠款。而村級企業普遍不景氣，一些企業已關閉破產、債務人失蹤，企業欠款大多難于償還，村級債權很難清收；欠款農戶有的已搬遷，有的已去世，有的因弱智病殘、天災人禍等原因而缺乏償還能力，導致有相當部分村級債權已成為呆賬、壞賬。實際上，村級債權大多難以收回是虛的，而絕大多數村級債務的往來關系非常明確，如2005年湖北荊門市東寶區村級債務3764萬元，其中銀行、信用社、基金會的借款，單位和個人的應付款，村集體、村干部工資和與農戶內部往來，分別為696萬元、1331萬元、1763萬元，分別占村級債務總額的19%、35%、46%。往來關系明確，只要村集體存在就必須要償還，村級債務是實的。

（四）利息負擔重

近年來農業銀行貸款非農化特征十分明顯，村集體投資興建水利工程等生產性項目大部分只能向民間高息借款。高息貸款使村級貸款利息負擔很重，有些村利息都難以支付，只能靠借新債還舊債利息，致使村級債務不斷增加。調查統計，2006年福建省因債務利息而使農村新增債務7447萬元，村均0.5萬元，占農村新增債務總額的4.1%。

二 村級債務的成因

（一）財務管理混亂負債

實行聯產承包責任制以來，不少地方放松了村級財務管理，主要表現在：監督制度不健全，無章可循，有章難循，缺乏嚴格的約束機制；財經紀律不嚴格，村主要領導直接經手現金存款，帳外設帳、帳款不分，開支手續不完備，事前不商量，事后沒監督，有些人肆意揮霍公款，非生產性支出過大；村級財務長期不公開或公開不徹底、不透明，缺乏民主監督，村領導包辦代管，一人說了算，會計出納形同虛設，加上農村財務人員普遍素質較低，能力較差，帳務處理不及時、不規范，使村級財務管理經常處于失控狀態。審查人員吃了喝了，大家也只能睜一只眼，閉一只眼，村級財務審查也基本流于形式。

（二）盲目興辦企業負債

農村稅費改革后，不少村興辦了企業，但由于市場調研不充分、把握市場的能力有限、經營管理不善、財務管理較亂等，多數企業產品銷路不好，企業虧損嚴重甚至關門倒閉，造成大量的資產閑置和虧損，加重了村級債務。如湖南省株洲市攸縣高和鄉（現已合并到菜花坪鎮）的某村，在沒技術、沒設備、沒管理人員、沒市場調查的情況下，向銀行和信用社借錢開辦醬油廠，廠是開了，可沒生產一滴醬油，因為買進的設備是淘汰的廢品，無法正常使用，結果虧了十多萬。

（三）供養人員過多負債

雖然目前不少地方政府對村級規模進行了調整，但減員成效并不明顯。經濟條件較好的地方，進村支“兩委”班子的人參與項目建設的機會很多，進村支“兩委”班子是賺錢的重要途徑；而經濟欠發達地區，在賺錢困難的情況下，進村支“兩委”班子的人每年至少可以拿到有保障的工資待遇，況且進村支“兩委”班子后能幫人辦點事，也能得點好處，更有面子。許多人愿意進班子，因此村支“兩委”班子過于雍腫、成員過多、人浮于事的狀態難以改變。村支“兩委”班子人員多，工資支出比較大，在村級財務狀況總體不理想的情況下，增加了村級債務。

（四）“政績”工程負債

農村實行改革以來，國家和地方財政對農村基礎設施建設及社會事業投入不足，而各種達標升級活動卻頻繁不斷，如水利工程、農村道路、電網改造、農村義務教育、鄉村衛生服務等。特別是普九達標，為了執行“哪級學校哪級辦”、“再窮不能窮教育、再苦不能苦孩子”和“普九達標一標否決”的方針，村組干只好多方籌款，雖然“面子”掙足了，村集體債務包袱卻增加了。如，浙江省溫州市泰順瑞昌村2000年把原來的中心校舊校舍搬遷改建，共花了160萬元，其中上級撥款30萬元，自籌80多萬元，目前還欠40多萬元。

（五）完成稅費任務負債

農業稅取消前，稅費是大部分鄉鎮財政收入的主渠道。鄉鎮為保證收入，而把稅費任務分配給各村，并要求各村及時完成。由于各村外出務工人員比較多、存在大量閑置拋荒耕地等因素，村級很難按時足額征收。借貸也就成為完成上繳任務重要途徑。然而多數村在通過借款完成當年上繳稅費任務后，村組干部思想有所松懈，續征力度不足，同時由于外出務工人員較多等原因，致使相當一部分稅費難以及時收繳，形成尾欠。村級舉債完成任務的缺口當年也就難以填平，周而復始，惡性循環，形成村級債務。如，江蘇省淮安市到目前已全部上繳各種稅費，而農戶累計拖欠規費達3000多萬元。

（六）制度缺陷導致負債

受城鄉二元結構的影響，國民收入再分配重點向城市傾斜，財政支出中用于農業發展和農村基礎設施建設的投入比例依然不是很高。稅費改革前，村級公益事業投入主要來源三提五統。稅費改革后，村級沒了三提五統收入，可在農村基礎設施投入機制上仍然沿用過去國家、地方、村級各出一點的辦法。在現有農民收入水平下，大部分村組要完成這些投入任務，不是靠攤派，就得借債或拖欠。

三 村級債務的化解對策

（一）完善財務制度

根據目前我國農村的實際情況，要制定完善各項財務管理制度，如收支預決算制度、財務審批制度、民主理財和財務公開制度、重大投資決策集體討論制度等。可推行村級資金、賬務委托鄉鎮會計服務中心代管制度，村級只成為報賬單位，堅持村級資金“村級所有，鄉鎮監管”，鄉鎮不能平調、挪用、侵占村級資金。徹底堵住村級亂開支的源頭，在化解債務的同時防止新債的發生。要充分發揮村民理財小組的作用，村級重大財務開支須經村民大會或村民代表會議討論通過后方可實施。要建立了規范、科學的村級財務、集體資金管理機制，從源頭上杜絕了村級財務管理混亂和村級債務前面化解后面增加的現象。

（二）盤活資產償債

現在大多數村級還有些集體資產，如倉庫、水庫、山坪塘、林地、果園、茶園、藥園等。各鄉鎮應對村級各類集體資產進行一次全面清理，摸清家底，指導各村制定操作辦法，按照科學發展觀的要求，對能夠盤活的要盡量盤活（對國有、集體水利等公共設施，在盤活時要科學研究，不能損害其公益性）。對村級可以進行發包的資源性資產，經村民（代表）大會討論同意并報鄉鎮農經部門備案后，可采取公開競價發包的形式，將所得收入用于償還村級債務；對村組集體閑置資產，經村民大會或村民代表會議討論通過并報鄉鎮有關部門備案后，可進行公開拍賣、租賃；對過去已簽訂合同發包但未到期的項目，凡承包基數明顯低于群眾評估價格的，經雙方協商可提高承包金標準，簽訂補充合同，也可以在承包人自愿的情況下收回使用權，實行公開招標承包；對沒有合同而被無償占用的集體資源、資產，一律收回，重新招標承包或拍賣使用權。

（三）清收債權還債

對各種應收款項要據不同對象和情況采取不同方法清收。一是要組織力量追收(村外)其他單位或個人對本村的各種欠款。對本村干部個人借出的款項，或提供擔保造成本村債務的，要限期追回，對各種呆、壞帳，經過有關程序和手續可進行核銷并作相關的帳務處理。二是對農戶拖欠的承包款要區別情況處理：對特殊困難戶經村民代表大會同意后可以予以適當減免；對暫時無法一次性還款的農戶，可以簽訂協議，分年償還；對有償債能力而拒不還款的，可通過法律途徑予以解決；對過去確因不合理收費而造成欠款的，要采取恰當的方法解決，不能簡單全部核銷，以免造成己交款農戶“吃虧”的現象，防止產生新的不平衡和矛盾。

（四）調息減息降債

對投資農田水利基本設施、興辦企業等的高息借款，要在清理核實的基礎上，由地方政府相關部門出面協調，按照金融部門規定的同期同檔利率計算利息。對向銀行或信用社借貸的資金及縣鄉有關部門借貸的各種周轉金和開發基金，要給予利息方面的優惠。

（五）合理劃轉債務

各鄉鎮應從客觀實際出發，認真搞好清產核資、界定產權、澄清債務，有關部門要制定政策，并作好相關方的工作，認真做好村級債務的轉移工作。對稅費改革前由政府行政指令下達村辦的各項公益事業及升級達標建設村籌配套資金，應由各級政府承擔，按會計核算程序進行合理的劃轉；對因普九達標、電網整改、公路橋梁建設、水庫渠道修建、農林場開發等所欠的款項，要根據債務隨產權或受益權轉移的原則，合理劃轉債務；對因種種原因形成的“三角”債務，在債權、債務方協商同意前提下，可實行沖減，以減少村級債務。

（六）發展村級集體經濟

發展集體經濟是化解村級債務的治本之策。發展壯大集體經濟，必須堅持實事求是、因地制宜的原則，充分發揮本地資源優勢，大力發展特色產業，通過為農民提供產前、產中、產后服務創收，增強村集體經濟實力，提高村集體化解債務能力。要加大對集體經濟薄弱村的資金扶持力度，增加信貸投入，提供稅收優惠。要立足本地資源，發展特色產業，依法經營集體土地資產，鼓勵興辦農產品生產、營銷和加工企業。要興辦各類專業協會、專業合作社，提高農村經營的專業化程度，增強適應市場能力。

（七）整合資源償債

根據各村可利用資源和債務實際情況，要大膽探索債務化解途徑。如對村經濟合作社進行改造，使其從單純的集體資產管理型向經營服務型轉變，并按企業化運作的要求開展經營活動。對比效規范的村合作社所欠的債務，可在征求各方意見的前提下，使其真正成為民辦、民管、民收益的經濟合作社，發揮其連接生產和市場、農戶與政府之間的橋梁作用。對少數村級債務沉重、自身又無力化解的地方，可注入一定的財政資金，以幫助解決目前所面臨的困境。此外，精減人員減債。應抓住村級規模調整的機遇，根據人口與村干部配比原則，遵循《村民組織法》公開選舉村干部，并按照交叉任職的原則配強村班子，減少人員經費支出，減少村級債務。

[1]四川省通江縣委政研室.化解村級債務的新經驗[N].農民日報,2007-08-17.

[2]徐金松.對化解村級債務的思考[J].浙江現代農業,2008, (3).

[3]張永安,郝敬東.關于化解村級債務的思考[J].學習與研究, 2005,(1).

（責任編校：周 欣）

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F321

A

1673-2219（2010）06-0143-03

2009－12－21

本文系2007年度湖南省哲學社會科學規劃課題“鄉鎮債務的現狀、成因與對策分析”（項目編號07JL 13）的階段成果。

陳石山（1968－），男，湖南攸縣人，中共長沙市委黨校工商管理教研部副教授，碩士，研究方向為三農問題。