完善基層政府公共服務供給體系*

唐琦玉

（中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南長沙410006）

完善基層政府公共服務供給體系*

唐琦玉

（中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南長沙410006）

基層政府是“小政府，大社會”，“小政府，大服務”，“小政府，大保障”。我國基層政府公共服務供給體系直接影響著社會公共利益的實現、人民生活水平的提高、基層政府的形象和國際聲譽。我國部分基層政府公共服務供給體系還較薄弱，主要表現在：公共服務意識淡薄化、公共服務主體單一化、公共服務職能抽象化、公共服務形式逐利化、公共服務結構失衡化、公共服務過程形式化、公共服務導向扭曲化、公共服務重心偏離化、公共服務結果低效化。因此，我們必須以科學發展觀為指導，進一步完善基層政府公共服務供給體系，包括：樹立公共服務理念；強化公共服務職能；創新公共服務體制；加大公共服務投入；完善公共服務政策；提升公共服務質量。

完善；基層政府；公共服務；體系

胡錦濤總書記2008年在中共中央政治局第四次集體學習時明確指出：“扎扎實實推進服務型政府建設，全面提高為人民服務的能力和水平”。溫家寶總理在2010年《政府工作報告》中明確強調：“我們要以轉變職能為核心，深化行政管理體制改革，大力推進服務型政府建設，努力為各類市場主體創造公平的發展環境，為人民群眾提供良好的公共服務，維護社會公平正義。”“加快健全覆蓋全民的公共服務體系，全面增強基本公共服務能力。”基層政府是“小政府，大社會”，“小政府，大服務”，“小政府，大保障”。我國基層政府公共服務供給體系直接影響著社會公共利益的實現、人民生活水平的提高、基層政府的形象和國際聲譽。因此，如何適應新形勢，完善基層政府公共服務供給體系，為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務，已經成為我國基層政府面臨的重要課題，也是建設服務型政府的必然選擇和根本路徑。

一、完善基層政府公共服務供給體系意義重大

基層政府公共服務供給體系是基層政府為公眾、社會、市場提供公共服務的意愿、能力和質量的綜合系統。根據公共需求，提供公共服務，是現代政府的基本職責。隨著經濟社會的發展，公眾對公共服務的需求不斷增加，對政府的服務能力要求也越來越高。政府公共服務供給體系是政府的生命力。現代基層政府“個個都是服務形象，處處都是服務窗口，時時都是服務演出，事事都是服務體現”。因此，完善基層政府公共服務供給體系具有十分重要的意義。

1.完善基層政府公共服務供給體系，是構建社會主義和諧社會的迫切需要。基層政府擁有人民賦予的權力，掌握著一定的公共資源，處于經濟社會管理者的特殊地位，在構建社會主義和諧社會進程中承擔著重要職責。構建和諧社會，要求基層政府履行好公共服務和社會管理職能，大力發展社會事業和公共事業，為人民群眾提供更多更好的公共產品和公共服務。

2.完善基層政府公共服務供給體系，是參與全球競爭、迎接國際挑戰的迫切需要。打造優質的公共服務環境，提供優質的公共產品，建設良好的“軟環境”成為政府競爭的中心。“蒂布特模型”告訴我們，個人可以通過“用腳投票”來有效表達對地方公共物品的供給偏好。哪里政府管理規范、投資成本低、辦事效率高、公共服務好、社會環境優，哪里就會吸引更多的資金、技術和人才，從而促進經濟發展和人的全面發展。這就要求基層政府必須正確、充分和有效地履行職責，降低服務成本，提升服務績效，創造優良環境。

3.完善基層政府公共服務供給體系，是完善社會主義市場經濟體制的迫切需要。在社會主義市場經濟體制下，市場和政府各有分工，在資源配置中發揮基礎性作用的是市場；政府的職能定位更主要的是為市場主體提供服務和創造良好的發展環境，包括法制環境、信用環境和市場環境等，通過經濟調節彌補市場失靈帶來的弊端，而不是用行政手段去直接干預經濟運行。完善社會主義市場經濟體制，迫切要求基層政府從“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“補位”，盡快實現向服務型政府轉型，將更多的資源和精力放在為公眾、社會、市場提供高效、優質的服務上。

4.完善基層政府公共服務供給體系，是深入貫徹落實科學發展觀的迫切需要。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。然而，我國基層的公共物品和公共服務(如公共衛生、基礎教育、失業養老保障、住房保障、公共安全、環境保護等)投入的增長速度落后于總體財政的支出增長速度；公共物品和公共服務發展速度滯后于經濟增長速度；公共物品和公共服務供給的數量和質量明顯不能滿足公眾日益增長的公共需求。完善基層政府公共服務供給體系，能為全社會提供基本而有保障的公共產品和有效的公共服務，建立健全公共服務體系，不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求和公共利益訴求，從而促進科學發展。

5.完善基層政府公共服務供給體系，是提高黨的領導水平和執政水平的迫切需要。完善基層政府公共服務供給體系是和加強黨的建設的本質要求相一致的。我們的政府是人民的政府,政府公務員是人民的公仆,是以為人民服務為宗旨的,這是立黨為公、執政為民的本質要求。完善基層政府公共服務供給體系，從基層政府管理模式、體制機制的創新上增強政府和公務員的服務意識和責任意識，切實轉變和履行好政府職能，不斷提高公務員的能力和水平，對于提高黨的領導水平和執政水平，鞏固黨的執政地位有著極為重要的意義。

二、基層政府公共服務供給體系仍然薄弱

現代政府以向公民和社會提供優質高效的公共服務為宗旨和目標。雖然我國基層政府在公共服務供給方面取得了顯著的成績，但由于經濟發展不平衡，加上在公共服務供給方面的經驗還不夠豐富，存在許多亟待解決的問題，我國部分基層政府公共服務供給體系還不夠完善，經常成為社會公眾抱怨甚至攻擊的主要話題，嚴重影響著科學發展和社會和諧。

1.公共服務意識淡薄化。在我們社會主義國家，人民群眾是主人，是國家權力的源泉，政府機關是服務機關，政府工作人員是人民“公仆”。但隨著改革開放和市場經濟的發展，利益觀念泛化，一些基層政府及其公務員忘記了自己是為人民服務的公仆，利用人民賦予的公共權利為自己的私欲服務，官本位思想嚴重，“門難進，臉難看，事難辦”的現象在基層依然嚴重，部門利益及個人利益突出，嚴重損害了黨和政府在人民群眾中的形象。

2.公共服務主體單一化。隨著人們生活水平的提高和需求的多樣化，對公共產品和公共服務的品種、種類、數量的要求越來越高，而現代政府不可能也無法將各種社會事務和公共服務一一包攬，這必然要求政府公共服務的提供方式和途徑的多樣化，實現由單一主體向多元主體、“單中心治理”模式向“多中心治理”模式的轉變。但由于管制型政府的長期影響，公共服務主要由政府這單一主體來承擔，基層政府管了許多“不該管、管不了和管不好”的事情，沒有充分發揮公眾、企業、第三部門的作用，也沒有充分發揮市場的作用，公共服務供給活力不足、效率低下，增加了公共服務的成本，阻礙著經濟社會的科學發展和和諧穩定。

3.公共服務職能抽象化。公共服務是政府一項重要職能，體現在政府的具體工作之中。但一些基層政府存在重權力輕責任、重管理輕服務的現象，將政府服務模糊化、抽象化。如人們在要求基層政府服務時有時會遇到這樣的尷尬：“我們是為人民服務的，不是為你服務的”。把公共服務停留在口頭上、文件上，公共服務意識淡薄，責任感不強。

4.公共服務形式逐利化。服務是政府機關權力與義務的本質特征，服務的本質要求是“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”。但在現實生活中，一些基層政府機關缺乏深厚的服務意識，部門利益惡性膨脹，公共服務走了樣，變了味，服務有償化，服務逐利化。有的把無償服務變成收費服務，搞成服務就是管理，管理就是收費；有的不給好處不辦事，給了好處亂辦事，錢多多服務，錢少少服務，無錢不服務。

5.公共服務結構失衡化。政府提供的公共服務最重要的一個特征就是它的非排他性，即社會公眾可以普遍地、無償地享受這種服務和消費，實現公共服務的均等化。但由于受計劃體制束縛和傳統發展觀的影響，我國政府公共服務結構明顯失衡，存在著歧視性服務、盲目性服務和缺失性服務，不同服務主體享受的公共服務存在量和質的差別，城鄉差距、地區差距持續擴大，公共服務的供給結構與需求結構相脫節，社會發展與經濟發展不相協調，一些基層基礎教育落后、基本醫療衛生短缺、社會保障乏力、公共文化匱乏、基礎設施滯后，嚴重影響農村經濟社會的科學發展和社會和諧。有的基層政府與公眾有效溝通不夠，公共服務供給效率低下、質量低劣，這樣不但不能讓社會公眾滿意，反而會誘發沖突、帶來矛盾，影響社會穩定。

6.公共服務過程形式化。政府服務必須求真務實，但有些基層政府機關搞虛假服務，服務過程求形式，走過場，表面上轟轟烈烈，實際上毫無效果。少數單位和地方，服務文件下了不少，真正落實的不多；服務規定定了不少，切合實際的不多；服務承諾應許了不少，真正實現的不多；服務次數不少，解決問題的不多。

7.公共服務導向扭曲化。政府服務必須以人民群眾的利益為導向，要不要服務、服務多少、服務方式、服務效果不應由政府機關自己設定，而應以公眾需求為導向，以公眾認同滿意為標準。而現實中一些基層政府機關提供服務是以自我方便為導向，較少顧及公眾需求，下級圍繞上級轉，機關圍繞領導轉，甚至只圖讓上級領導高興，而不求讓公眾滿意。有些群眾急需的服務不去服務，而有些群眾不需要的服務卻打著“服務群眾”的旗號強制服務。

8.公共服務重心偏離化。在市場經濟條件下，政府的職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，政府應當把更多的財力和精力投入到組織基本的公共服務和公共產品的供給方面，大力發展教育、科技、文化、醫療衛生、環境保護等社會公共事業和公共服務，特別是向農民和城市弱勢群體提供基本的公共產品和公共服務，并為企業創新發展提供良好的外部環境。但長期以來，一些基層政府一直把發展經濟作為唯一的核心職能，忽視了提供公共產品和公共服務的社會服務職能。一些政府部門和政府官員仍習慣于對微觀經濟領域的直接干預，整天忙于招商引資、經濟建設，而對人民群眾日益增長的公共服務需求重視不夠，政府的公共服務職能還較為薄弱，服務機制不健全，政府公共服務能力明顯不足。

9.公共服務結果低效化。加強公共服務職能是基層政府的核心內容，完善的公共服務體系是建設人民滿意政府的突出標志。但由于各種原因，少數基層政府的公共服務意識仍較淡薄，公務員素質能力仍有差距，對公共管理和公共服務的基本知識、基本理論和基本方法仍缺乏足夠的了解，有的公務員作風飄浮，推諉扯皮，不講效率，服務質量較差，甚至弄虛作假，貪污腐敗，既降低了政府的公信力和執行力，又成為基層經濟社會發展的瓶頸和民眾抱怨的主要話題。

三、完善基層政府公共服務供給體系的主要途徑

顯然，上述政府公共服務供給體系存在的問題與建設服務型政府是背道而馳的，也嚴重影響著科學發展和社會穩定。同時，完善基層政府公共服務供給體系是一個復雜的系統工程，不僅是我國政府面臨的新課題，也是世界各國政府遇到的新課題。因此，我們必須以科學發展觀為指導，在政府轉型的過程中，既勇于探索，又大膽實踐，大力加強基層政府公共服務供給體系建設，更好地推動科學發展、促進社會和諧。

1.樹立公共服務理念。思維是行為的先導，樹立公共服務理念是完善基層政府公共服務供給體系的前提。滿足公共需求，提供公共服務，是現代政府的一項基本職責，是衡量一個政府管理水平和能力的極為重要的指標。基層政府的價值理念是以人為本、以公民為本和以服務為本。要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，作為基層政府公共服務的出發點和最終歸宿。樹立公共服務的公平意識、成本意識和效率觀念、質量觀念，以提高公共服務質量為核心，以公眾滿意度為最高標準，以對民眾負責為崇高使命，想人民之所想、急人民之所急、干人民之所需、解人民之所難，從而使基層政府的工作得到人民群眾的衷心擁護和支持。

2.強化公共服務職能。政府職能問題是政府管理的核心問題。完善基層政府公共服務供給體系，就必須強化公共服務職能，應當理清政府與市場、政府與企業、政府與事業、政府與社會的界限，應該退出的就堅決退出，應該履行好的職能就切實履行好。不要忙了不該干的事，誤了應該干的事。實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平公正的根本轉變，實現“全能型政府”向“有限政府”`的轉變。我國政府的公共服務職能，是要為社會公眾提供日益豐富和優質的公共產品和公共服務，包括擴大社會就業，提供社會保障，建設公共基礎設施，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等等。強化公共服務職能，尤其要加快健全覆蓋全民的公共服務體系，全面增強基本公共服務能力。健全重大自然災害、突發公共安全事件應急處理機制，加強防災減災能力建設，加強食品藥品質量監管，做好安全生產工作，遏制重特大事故發生，為人民群眾創造一個安全穩定的生產生活環境。

3.創新公共服務體制。體制創新是完善基層政府公共服務供給體系、建設服務型政府的保障。基層服務型政府是對管制型、剛性管理型政府的變革和超越，是一種柔性管理、善治政府。側重強調政府治理模式的優化，要根據不同公共服務項目的性質和特點，采用不同的供給模式，推行市場化、社會化、法治化、社區化改革，實現公共服務供給主體的多元化。對那些不具備規模經濟特征、進入門檻比較低的公共服務項目，應逐步向民營企業和民間組織開放。通過委托服務、管理承包、特許經營、公共部門與民營企業或民間組織開展合作等多種形式，鼓勵和支持民營企業和民間組織參與公共服務；對那些規模經濟特征明顯、進入門檻較高的公共服務項目，應引入市場機制，擴大公共部門內部的競爭；對仍要依靠公共部門來提供的公共服務，如基礎教育、衛生防疫等重大項目，要加強監管，保障公正，努力降低成本，提高效率。

4.加大公共服務投入。隨著經濟社會的發展，社會公眾對公共服務的需求不斷增加，對基層政府的服務能力要求也越來越高。完善基層政府公共服務供給體系需要公共財力的支持。加大公共服務投入，按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，夯實公共服務保障，確保有穩定的財力投入公共產品和公共服務領域，從而為完善基層政府公共服務供給體系奠定堅實的物質基礎。健全公共財政體制，調整財政收支結構，統籌城鄉發展，消除地區差距，填平階層鴻溝，擴大公共服務覆蓋范圍，加大對基層的資金、資源投入，提高基層政府促進科學發展和維護社會穩定的能力，加強公共服務基礎設施建設，逐步形成惠及全民的公共服務體系，實現基本公共服務均等化。

5.完善公共服務政策。完善基層政府公共服務供給體系需要合理和完善的政策體系。強化公共服務職能，迫切需要提供運行良好的公共政策機制，通過政策手段解決影響基層公共服務供給的各種問題，促進基層經濟社會的科學發展和和諧穩定。完善基層政府公共服務供給體系，必須完善社會保障、社會救助、社會福利、收入分配、就業優先和扶貧解困等政策，以免除人民因年老、失業、貧困、疾病等后顧之憂，讓社會充滿愛心和人間關懷，使全體人民在任何情況下都能無憂無慮地生活，創造人民安居中樂業的社會條件，讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧。

6.提升公共服務質量。完善基層政府公共服務供給體系，其根本目的是進一步提高基層政府公共服務的供給質量和能力，即提高基層政府為經濟社會發展服務、為民眾服務的質量和能力。基層政府公共服務質量的優劣、能力的高低，關鍵在于公務員的素質。基層政府工作人員是人民的公仆和服務員，必須有服務意識、服務知識和服務技能。因此，基層政府要強化學習，提升素質，解放思想，增強公務員創新的責任感和使命感。同時，強化對公務員的教育、管理和監督，提高公務員的能力素質，著力建立和完善競爭擇優的選拔機制、符合社會需要的培養機制、開放靈活的流動機制、與貢獻相適應的激勵機制，激發公務員的內在動力和創新活力，引導公務員盡職盡責做好各項公共服務工作，自覺維護政府形象，更好地滿足人民群眾日益增長的公共服務需求，促進基層社會經濟和諧穩定和科學發展。

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1004-3160（2010）05-0005-04

＊本文系湖南省社會科學基金項目《構建以需求為導向的基層政府公共服務供給體系研究》[項目編號：08YBB051]階段性成果。

2010-05-21

唐琦玉，男，湖南永州人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院公共管理教研部教授，主要研究方向：地方政府管理和領導科學。

責任編輯：譚桔華