加強新疆少數民族地區城市社區建設的思考*

申德英

（新疆行政學院，新疆烏魯木齊830002）

加強新疆少數民族地區城市社區建設的思考*

申德英

（新疆行政學院，新疆烏魯木齊830002）

經過近10年的發展，中國特色的“街道社區”發展模式在新疆基本形成。但是，由于新疆社區建設起步較晚，很多工作尚處于深化認識和深入探索階段，面對紛繁復雜的國際國內環境，更需要我們冷靜思考，積極應對，既要遵循社區發展的一般規律，又要因地制宜地從新疆實際出發，推進社區建設進一步發展。

新疆；少數民族地區；城市社區；建設

一、新疆社區建設與管理中存在的主要問題

新疆的社區建設較之全國其他省區要稍晚一些。2000年11月自治區“社區建設現場會”在烏魯木齊新市區召開，全面安排部署社區建設工作。經過2001年近半年時間的努力，全疆基本完成了社區的區劃調整、組織建設，并通過多種途徑的資源整合，把社區建設不斷引向深入。同時，按照“一居一支”的要求成立了社區黨組織。經過近10年的發展，中國特色的“街道社區”發展模式在新疆基本形成，新型社區管理體制逐步構建。但是，由于新疆社區建設起步較晚，很多工作尚處于深化認識和深入探索階段，還存在以下主要問題。

1.思想認識上的問題。把社區居委會當作下屬單位來管理、使用。按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的有關規定，社區居委會是基層群眾性自治組織，它和政府組織在性質上有根本區別，政府部門和社區居委會沒有上下級隸屬關系，他們之間是“指導與協調、服務與監督”的關系。而在實際工作中，各級干部對社區居委會的性質、職能、作用認識模糊，認為社區居委會是政府的派出機構，漠視了社區居委會的法律地位。不少同志特別是一些領導干部思想觀念、思維方式落后于時代發展的需求，對社區建設的認識還局限在計劃經濟時期封閉的、低層次的狀態之中，對社區工作中出現的新情況、新問題不敏感，對新形勢下如何加強社區建設缺乏有深度的研究和前瞻性的認識。

2.社區服務的系統化、產業化和經常化仍明顯不足。服務項目和設施單一，缺乏系統性：社區服務的產業化發展嚴重滯后，缺乏后勁，有些項目難以持久；為解一時之急和節假日的臨時性、集中性服務較多，而制度化和經常化的服務較少，難以滿足居民生活的需要。受經濟發展水平的限制，政府公共服務覆蓋到社區的推進力度緩慢，政府購買服務政策普及面不高，社會參與社區公益服務的動力不足，市場機制的作用沒有得到有效發揮，社區服務運行機制不活，主體單一、內容不多、服務水平和服務質量不高的問題還沒有根本上改變。

3.社區工作人員的整體構成仍不盡合理。這主要表現在，目前新疆還缺少一大批懂業務、會管理、具有專業化素質的社區工作者隊伍。“7.5”重災區之一的賽馬場社區就地處城鄉接合部，社情復雜、流動人口大量聚集，人員結構復雜。同樣的基層組織力量在這里就顯得十分薄弱。社區的各項工作有128項，很多工作無法細致開展。致使對流動人口的摸底工作滯后，出租房管理不到位。管理人員少但服務對象多，難免態度上會出現耐心不足的時候，且工作人員大多只會漢語，而居民的漢語水平也有待提高，在語言上溝通不到位也是管理不到位的原因之一。

4.對社區軟硬件的投入力度不足。目前社區建設資金雖已納入地方財政預算，但由市、區兩級財政撥付給社區居委會的經費，多數用于聘用人員的補貼上，真正用到工作和開展活動的費用少之又少。社區的公共設施雖不斷完善，但社區基礎設施總體滯后，社區工作條件與社區承擔的任務不相適應，不能滿足社區居民日趨增長的物質文化需要。一是辦公用房面積小，條件差。至2008年底，全疆辦公用房面積低于100 m2的623個，占39.81%、借租辦公用房的557個，占35%、在危房中辦公的63個，占4.3%，有31%的社區根本無力負擔辦公用房的水、電、暖等費用支出。二是社區居委會工作人員的待遇偏低(社區聘用工作人員的工資大多在500－700元之間)，工作條件差，而且缺乏保障，難以吸引和留住人才，也很難使社區干部全身心投入工作。

5.社區管理體制滯后。新疆目前的社區管理體制，實際上是計劃經濟的模式，屬于“—竿子插到底”。把社區居委會當成是政府的延伸，社區居委會承擔了太多的政府職能，導致角色模糊，職能錯位，成為職能部門和街道辦事處工作的承受層、操作層、落實層，工作不堪重負，疲于應付。凡是上級政府職能部門的調查統計報表，基本上落在社區，還有些統計報表專業性、技術性較強，難度較大，遠遠超出社區干部的能力和范圍。同時，一些城市在強調管理重心、管理權利下移時，片面地擴展社區組織的政府職能，造成社區的社會職能萎縮、弱化，社區群眾自治組織的作用難以得到發揮。

6.黨組織普遍建立，但發展不平衡。有些社區盡管建立了黨支部，但由于黨員人數過少，組織生活不正常，對離職黨員、流動黨員、下崗職工黨員等的教育管理仍顯得薄弱。社區黨組織的凝聚力、戰斗力和號召力沒有發揮出來。我們在調研中發現，烏魯木齊市政府在2006年的《關于進—步加強社區黨建和社區建設工作的若干意見》文件中還沒有具體細化社區黨組織如何深入群眾，表達群眾意見，進而通過社區決策和議事層而進入實際操作的可操作性的規定。然而這正是社區黨組織增強社會影響力、提高社區自治能力的應盡職責。

7.社區文化建設及新疆多民族聚居地區民族文化特色不突出。全區社區有室內活動場所的僅占31%，有室外活動場所的不足26%。社區文化建設方面的措施大都過于簡單和表面化，且許多是硬件設施方面的投入，即使在文化設施建設方面，有群藝館、文化館、圖書館、文化站設施的社區也少之又少，在更高層次上的情感和精神的培育就顯得更加缺乏了。

8.城鄉結合部社區建設滯后。城中村的改造本身就是各地城市化進程中普遍面臨的一個極大的難題，特別由于村改居后，社區居委會的工作因拆遷補嘗等問題的存在而很難推進。同時，對流動人口的管理亦成為烏魯木齊社區工作中的突出而緊迫的問題，大量的流動人員為社會治安和維護穩定工作埋下隱患。

二、加強新疆社區建設與管理對策思考

新疆社區建設與管理作為一項全局性、綜合性的工作，尚處于發展的初級階段，我們要調整好發展策略，尋找出社區建設的突破口，抓住關鍵環節，使社區建設走上一條有效的發展之路，推進社區建設進一步發展。

1.轉變政府職能，協調政府管理與社區自治的關系，構筑適合新疆社區發展狀況的管理機制。政府和社區屬于不同性質的組織，政府是行政組織，社區居委會是基層群眾自治組織，擁有不同的管理手段，所發揮的作用也不同。由于一個社區既是自治體，又是行政管理對象，這就決定政府管理的事務和社區自治事務可能同時發生，并需要政府和社區共同處理，協同治理，和諧合作，如公共衛生、公共安全、公民教育等。因此，社區既需要政府的支持，又可以促進政府的工作，兩者之間是互相促進、互相監督、互相聯系的互動關系。政府始終是社區建設與發展的推動者，這就決定了社區自治組織的生成和發育離不開政府的支持。政府在社區建設中的主導作用表現為倡導、動員、一定的經濟和政策支持、監督、評價和經驗推廣，用政策去促進社區建設資源的聚集和社區的持續發展。

筆者認為：當前在新疆，由于企事業單位缺乏參與社區建設的熱情，致力于社區發展的民間組織很不發達，加之社區居民長期以來養成的依賴政府的習慣，因此政府依然是社區建設與管理中的主體，必須從新疆實際出發，準確理解和把握政府角色的定位，按照“小政府、大社會”的制度理念，合理地界定政府職能，理清政府與其它社會組織的關系。通過培育社區社會組織，形成政府與社區組織共同服務和管理社區(社會)的過程，實現由單位體制主導轉向社區體制主導。在這一過程中實現政府角色、社區組織角色、居民角色的轉換，從根本上改變過去那種垂直型的管理模式，即政府是“決策者”，居委會是“管理者”，居民是“被管理者”，重新建構政府、社區自治組織、社區居民之間平等、互動、合作的水平式民主參與關系模式。

2.探索黨組織與社區自治組織的互動機制。從政治與社會的穩定著眼，任何一個國家都不會允許基層自治組織與國家政權相脫節。在這個意義上，社區黨支部作為黨在居民區的領導核心。發揮基層黨組織的組織優勢和群眾工作優勢對居民實現社會性的動員，是個基礎性的手段，也是基層黨組織代表居民民主訴求從而在新形勢下獲取政治權威的重要方面。因此，社區黨支部既是居民民主自治的政治領導核心，又是社區中聯結基層政權、社區居民委員會與居民群眾的結點。

3.加強社區文化建設，培育社區歸屬感。在“單位制”日趨解體，社區作為中國社會中—種新的社會基本組織形態的今天，更需要加強社區文化建設，增進廣大群眾對地域社區的歸屬感，包括人們對地域社區的喜愛、認同與依戀，對社區事務的關心與主人翁感，以及公民意識、群體意識的培育等。毋庸置疑，社區居民的社區歸屬感對于新疆和諧穩定發展具有重要的積極意義。社區文化建設是增加人們在社區居住的相對穩定性、促進居民之間的相互交往、培養和諧友善的鄰里關系以及加強人們對社區活動、社區建設的參與，提高居民社區歸屬感的最有效方法。我們認為，在繼續加大政府投入的同時，可充分利用社區范圍內現有的機關、學校、部隊、企業內部的文化設施開展各種講座、培訓、學習、興趣愛好團體等豐富多彩、健康有益的文化、體育、科普、教育、娛樂活動，宣傳社會主義核心價值體系，倡導科學文明健康的生活方式：加強社會主義教育、思想政治教育和科學文化教育，逐步形成政府投入、倡導為主、社會多渠道籌資、舉辦活動為輔的文化建設格局。形成健康、文明和諧的社區文化氛圍。新疆維吾爾自治區在城鄉社區文化建設、培育社區居民的歸屬感、認同感方面還有廣闊的拓展空間。

4.發揮社團在社區建設與管理中的主體作用。培育和發展非政府、非營利性組織(即社團)，構建完善的社區組織互動關系，真正發揮社團的作用，這也是社區自治的至關重要的因素。在實施社區發展計劃的各國，社區發展的各項服務性工作一般由非政府、非營利性組織或機構具體操作。以美國為例，美國政府并沒有包攬一切社會事務管理，恰恰相反，它是通過積極培育和推動非政府組織的發展，來承擔許多具體的社會服務和社會管理的工作。美國非政府組織的誕生于社區的發展，其基本宗旨就是滿足社區居民的需求。目前，美國非政府組織共有100多萬個，遍布美國大小城市的社區內。

關于社區社團組織的管理，青島市、北京市東城區、寧波市的海曙區等已出臺了暫行辦法，在此方面做了一些有益探索，其較為一致的內容包括由街辦或居委會備案、監督、管理和指導。目前烏魯木齊市還未出臺相關的政策。這是由于本市社區社團組織的發育程度很低，作用發揮得也很有限，形成較為完善的管理體系和辦法的條件尚未成熟，須待社團組織發育到一定程度之后，在實踐中進一步認真總結經驗。

5.探索社區服務社會化、產業化運行機制。（1）向各類弱勢人群和優撫對象的福利服務。一是為老年人提供福利服務。開展養老服務和日常生活照顧服務，如興辦社區老年人公寓、養老院等各種福利性養老設施；組織社區力量其中包括志愿者隊伍，通過上門服務等形式為老年人解決日常生活問題。二是為殘疾人提供福利服務。通過發展福利廠幫助安置有勞動能力的殘疾人從事適合他們的工作；為他們創造無障礙的社區生活環境；幫助他們建立幸福家庭：為他們提供康復服務和精神生活服務。三是為優撫對象提供福利服務。開展多種形式的擁軍優屬活動，幫助優撫對象解決住房、救濟和日常生活困難等。四是為少年兒童提供社區服務。興建和發展為少年兒童服務的社區福利設施。五是為貧困者提供社會福利。幫助他們再就業，執行“最低生活保障制度”；動員社區成員，開展多種形式的扶貧濟困活動。(2)面向普通居民群眾的便民利民的日常生活服務。根據居民的日常生活需要和精神生活需要，提供靈活多樣的服務活動，如家政服務、環境保護、衛生保健、心理輔導、法律普及、鄰里互助、文化娛樂活動以及其他便民措施。(3)面向轄區企事業單位和機關團體的“后勤”服務。這是由計劃經濟體制時期延續下來的企事業單位和機關團體都曾經承擔著為職工及家屬提供多方面社會服務的功能，自80年代以來，隨著經濟轉軌和社會轉型，企事業單位和機關團體迫切要求社區組織來承接他們所剝離的“社區”服務功能。在市場經濟體制逐步建立過程中產生各類新型企業，大都沒有設立龐雜的“后勤”服務機構，但卻同樣需要社區組織為其提供后期保障服務。基于以上兩點，可以看出，這種“后勤”服務也是社區服務的一項重要內容，而且還有進一步開拓的余地。

6.培育高素質的社區管理隊伍。提高社區管理水平，關鍵是提高社區管理工作者的素質，培育社區管理的專業化隊伍。對社區管理工作者進行長期、連續、系統的在職培訓，提高專業和服務技巧，真正提高社區管理的工作水平。但是，由于目前新疆社區管理工作者中，大多數并沒有接受過社區管理專業知識的培訓，為適應社會經濟發展的要求，發展職業化專業化的社區工作隊伍，是新疆社區建設的必由之路。在新疆除了要堅持社會工作專業理論知識的培訓，堅持邊工作邊學習，未培訓不上崗不放松之外，還必須結合新疆實際開展黨的基本理論、基本政策，特別是黨的民族宗教理論和政策的學習培訓，同時結合社區工作實際，開展漢語普通話和維吾爾語即“雙語”培訓、學習。

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C91

A

1004-3160（2010）05-0023-04

＊本文系全國行政學院系統科研合作基金課題《新疆少數民族地區社區建設的實踐反思與體制創新研究》[批準編號：08JJKT072]的部分成果。

2009-03-01

申德英，女，新疆烏魯木齊人，新疆行政學院副教授，主要研究方向：政治學、社會學。

責任編輯：譚桔華