行政民主化進(jìn)程中的行政法制革新及走向

段紅柳

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006）

行政民主化進(jìn)程中的行政法制革新及走向

段紅柳

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006）

西方國家相繼掀起的公共行政改革浪潮，其重要價值導(dǎo)向之一是將民主精神貫徹到公共行政領(lǐng)域，通過縮減和優(yōu)化政府職能，放松政府管制，還權(quán)于社會等措施重新調(diào)整政府與市場、政府與社會的關(guān)系，實現(xiàn)由“以政府為中心”的重管制模式向“以滿足人民的需求為中心”的公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)代行政管理和行政法制實踐越來越多地增加了民主因素，行政民主化成為當(dāng)今世界公共行政改革的潮流。

行政民主化；行政法制；改革

自20世紀(jì)90年代以來，我國行政法制伴隨著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的不斷深入發(fā)展，無論在行政立法、行政執(zhí)法，還是行政司法以及法律監(jiān)督方面，一系列直接體現(xiàn)民主精神的新的制度不斷涌現(xiàn)。這些新發(fā)展，無疑表明了我國傳統(tǒng)的有著集權(quán)色彩的政府管制模式在發(fā)生改變，行政領(lǐng)域的民主因素在逐步增加，行政民主化成為我國行政改革和行政法制發(fā)展的必然趨勢。

行政民主化，作為公共行政決策和公共管理過程所呈現(xiàn)的民主狀態(tài)，它是一種“參與制民主”,[1]要求：在行政目的上體現(xiàn)公共利益，服務(wù)于民；在行政主體上體現(xiàn)公民參與、公民治理的原則；在行政過程中體現(xiàn)公開、透明、平等、競爭的精神。這就使得我國行政法制的革新發(fā)展從指導(dǎo)原則到操作規(guī)范都將呈現(xiàn)新的發(fā)展走向。

一、行政法制原則的革新與發(fā)展：從形式合法性到實質(zhì)合法性

在我國，依法行政是行政法制的首要原則。按照通說，“依法行政就是行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力，或者說，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，必須有法律授權(quán)，并依據(jù)法律。法律是行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進(jìn)行評判的標(biāo)準(zhǔn)。”[2]?？梢?，依法行政原則主要強(qiáng)調(diào)行政要有法可依、有法必依、奉法行事，注重政府行為的合法性?！缎姓V訟法》所確立的行政行為合法性審查原則，正是依法行政原則內(nèi)涵在司法中的具體體現(xiàn)。從嚴(yán)格意義上、形式意義上來理解和使用“依法行政”，這在我國改革開放初始時期、在行政法制起步階段是十分必要的，對于改變長期計劃經(jīng)濟(jì)和人治傳統(tǒng)下的按“紅頭文件”行政、按上級命令行政、按領(lǐng)導(dǎo)意圖行政的行政習(xí)性，加強(qiáng)行政法制建設(shè)，樹立行政法律權(quán)威，建立行政法律秩序具有十分重要的意義。也正是在依法行政原則的指導(dǎo)和要求下，致力于行政法律制度的建構(gòu)和行政法律規(guī)范的實施，我國行政法治有了長足的進(jìn)步。然而，隨著我國改革的不斷深入、民主法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，行政在民主化發(fā)展進(jìn)程中，其目標(biāo)、任務(wù)和行為方式都發(fā)生了重大變化，建設(shè)服務(wù)型政府，積極主動地為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)成為政府行政的主要功能取向。為完成日益復(fù)雜的行政任務(wù)，那些傳統(tǒng)的命令式管制的行政手段必然逐漸由民主、平等、合作的伙伴式協(xié)商來取代。在此背景下，僅僅強(qiáng)調(diào)形式意義上的依法行政，嚴(yán)格依法行事，奉行法無授權(quán)即禁止，可能致使某些為人們所必需的行政服務(wù)不能由政府合法提供，甚至導(dǎo)致政府行政的無限萎縮。要順應(yīng)時代的發(fā)展要求，行政必須擺脫嚴(yán)格規(guī)則主義的限制，不只滿足于形式上的合法性，更應(yīng)致力于民主、平等、公平、正義等價值追求，因而對依法行政原則的理解應(yīng)注入更加豐富的實質(zhì)內(nèi)容：一是行政所依之法必須是良法，必須是基于民主程序基礎(chǔ)上產(chǎn)生的體現(xiàn)人民共同意志的法律；二是對所依之法的理解不拘泥于法律的文字，而應(yīng)更注重法律的精神和目的；三是突破“無法律即無行政”的限制，應(yīng)將履行行政合同義務(wù)的“依行政契約行政”、雖法律未規(guī)定而主動為民眾提供公共服務(wù)的“依行政目的行政”等納入到“依法行政”的范疇；四是在遵循依法行政原則的同時，應(yīng)同時遵循行政應(yīng)急性原則、行政合理性原則、比例原則和信賴保護(hù)原則，促進(jìn)行政從形式合法性向?qū)嵸|(zhì)合法性的轉(zhuǎn)變。

二、行政法制功能的革新與發(fā)展：從控權(quán)到控權(quán)與保權(quán)的統(tǒng)一

“通過法律控制政府權(quán)力以最大限度地保障個人自由和權(quán)利”的控權(quán)理論自近代以來一直以其具有天然的道德優(yōu)勢據(jù)守著主流地位，成為西方國家特別是英美法系國家構(gòu)建行政法律制度的理論基礎(chǔ)。在我國，由于行政權(quán)力在長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制下高度膨脹，在社會轉(zhuǎn)型時期又缺少制度嚴(yán)格約束滋生行政腐敗，從而阻礙了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主法治進(jìn)程的推進(jìn)。因而，控制政府行政權(quán)力，防止行政機(jī)關(guān)隨意干預(yù)或限制個人自由和權(quán)利的控權(quán)主張因契合我國社會發(fā)展的現(xiàn)實需要為我國學(xué)者所借鑒，乃至一度成為我國行政法制建構(gòu)的重要理論學(xué)說之一。有學(xué)者明確指出“對行政法來說，核心不在于對行政權(quán)的保障，而在于行政權(quán)依照法律規(guī)范的要求去行使，監(jiān)督控制行政權(quán)是否依法行使是行政法的主要功能?！盵3]“現(xiàn)代行政法是綜合控權(quán)法”，[4]等等。然而，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，片面強(qiáng)調(diào)控權(quán)的主張因時期、環(huán)境的變化面臨著挑戰(zhàn)。在轉(zhuǎn)變行政職能，建設(shè)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型時期，一味控制政府權(quán)力難以滿足社會發(fā)展需要。當(dāng)今社會需要一個在憲政框架下有限而有為的政府，而非消極無能的政府。服務(wù)行政、給付行政的興起，使得公共行政的范圍得到極大的擴(kuò)展，不僅維護(hù)管理秩序是公共行政的主要內(nèi)容，公共服務(wù)的提供也成了政府的主要職責(zé)。這些日益繁重而龐雜的行政任務(wù)，需要政府在憲政框架下積極有所作為才能得以完成；公民勞動保障、失業(yè)救濟(jì)、公共資助等權(quán)利，需要通過政府權(quán)力的充分行使才能有效實現(xiàn)。可見，當(dāng)今仍以控權(quán)論來闡釋行政法制的本質(zhì)和功能就會顯得捉襟見肘。在行政權(quán)力作用凸顯的給付行政條件下，行政法制一方面需要對膨脹的行政權(quán)力予以有效控制，防止其恣意行使，損害公民合法權(quán)益；另一方面又需要賦予行政機(jī)關(guān)足夠職權(quán)并能使其充分行使，以保障政府更好地實施公共服務(wù)職能，增進(jìn)社會福利，實現(xiàn)公共利益，達(dá)到行政目的。換言之，行政法制需要在行政權(quán)積極有效地行使和嚴(yán)格的法律控制之間尋找平衡。由此，行政法制功能也就從單一控權(quán)向控權(quán)與保權(quán)相統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。

三、行政權(quán)行使主體的革新與發(fā)展：從一元到多元

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，促使政府從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，政府職能向市場、社會轉(zhuǎn)移。隨著國家行政的退守和市場、社會對公共職能的分擔(dān)，原有的國家壟斷公共職能的行政模式得以打破，新的適應(yīng)市場需求的由國家——社會——市場分享公共職能的多級的權(quán)力結(jié)構(gòu)逐步形成，行政權(quán)力呈現(xiàn)社會化、分散化發(fā)展趨勢。許多具有自治屬性的社會中介組織，如各種行業(yè)自治團(tuán)體（律師協(xié)會、會計師協(xié)會、足球協(xié)會等）逐步建立起來，并以非政府組織的身份承擔(dān)著整個行業(yè)的自治權(quán)力，行使著過去由政府部門行使的管理職能（包括章程制定權(quán)、強(qiáng)制征收會費權(quán)、紀(jì)律處分權(quán)等）。就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，在政府轉(zhuǎn)變職能的趨勢之下，商會、行業(yè)協(xié)會等社會中介組織的作用也日益突出。同時，隨著民主進(jìn)程的推進(jìn)，社會自主意識的提高，公民通過各種途徑和形式參與到公共管理中來，如通過座談會、論證會、聽證會或提交書面資料、書面意見，或通過書面或口頭辯論等方式參與行政立法和行政政策的制定；通過陳述、申辯、取得行政資訊和聽證等形式參與實施各種具體行政行為。一些私人組織也通過政府特許、租賃等方式開始與政府合作，承擔(dān)公共行政職能，提供公共服務(wù)。總之，在公共事務(wù)的管理過程中，盡管國家行政機(jī)關(guān)仍是最重要的行使行政權(quán)力的主體，但由于行政權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移和公民參與國家行政管理，行政權(quán)力的實施主體已不再限于行政機(jī)關(guān)這一單一的行政主體，而擴(kuò)展到諸如社會中介組織、私人組織甚至公民個人，它們與政府一起共同進(jìn)行社會治理，共同合作完成行政目標(biāo)。行政主體由過去單一走向多元。行政主體的這種發(fā)展變化，在行政法制上就體現(xiàn)為：一是越來越多的行政機(jī)關(guān)以外的組織（如企事業(yè)單位、某些社會團(tuán)體、群眾自治性組織等）通過法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，依法獨立行使某一方面的行政管理權(quán)；二是越來越多的行政機(jī)關(guān)通過委托的形式將某些單項行政事務(wù)委托給其他組織承擔(dān)，盡管委托事務(wù)產(chǎn)生的法律后果仍歸屬于委托者；三是社會公共組織根據(jù)內(nèi)部自治章程行使公共權(quán)力，以減少和部分取代國家行政機(jī)關(guān)實施的國家行政管理；四是公民被賦予更多的參與權(quán)利，通過各種途徑和形式直接參與行政管理，其在行政管理過程中的主體地位明顯提升。

四、行政權(quán)行使方式的革新與發(fā)展：從單方強(qiáng)制到雙向合作、剛?cè)嵯酀?jì)

我國行政法制發(fā)展之初，延續(xù)了計劃經(jīng)濟(jì)條件下管制行政的理念，認(rèn)為行政行為就是國家行政機(jī)關(guān)管理行政相對人的行為，行政權(quán)力的行使具有單方意志性、直接性、強(qiáng)制性等特征，行政機(jī)關(guān)可不與相對人協(xié)商而按照自身的意志直接作出相應(yīng)的行政行為。行政相對人在整個行政管理過程中被單純視為管理的對象，無任何可參與的權(quán)利，只有對行政行為服從的義務(wù)。與此相應(yīng)的，具有典型權(quán)力性、單方性、強(qiáng)制性色彩的行政處罰、行政許可、行政征收及行政強(qiáng)制等行政行為成為最為常見的行政手段和行為方式。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主進(jìn)程的推進(jìn)，帶來了行政管理方式的變化與革新，其走向：一是合作式行政行為興起。隨著社會的發(fā)展，公眾的服務(wù)需求日益增多，政府無力壟斷所有公共物品的提供和公共服務(wù)的供給。充分發(fā)揮社會力量和市場機(jī)制的作用，謀求與社會主體的合作，共同承擔(dān)公共治理的責(zé)任，成為政府行政的必然選擇。行政部門和社會主體之間通過溝通、談判達(dá)成契約或事實上的協(xié)定等行為方式完成行政任務(wù)逐漸成為一種新的重要的行政手段。這種強(qiáng)調(diào)雙向合作的行政行為區(qū)別于單方命令、強(qiáng)制等高權(quán)行為，稱之為“合作式行政行為”。二是行為方式剛?cè)嵯酀?jì)。弱化行政管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩，更多體現(xiàn)與行政相對人的平等、協(xié)商、合作精神，這既是服務(wù)行政的發(fā)展需要，更是行政民主的必然要求。為此，富有彈性、柔和、頗具民主色彩的行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵、行政給付等非強(qiáng)制性行政方式將越來越受到行政部門的重視，獲得更快的、規(guī)范化的發(fā)展，成為行政管理的新的主流形式。同時，傳統(tǒng)的剛性的管理方式也不再是過去那種完全的單方性、壓制性行政，而須要輸入正當(dāng)程序精神，在充分尊重行政相對人、體現(xiàn)行政相對人共同參與的基礎(chǔ)上方可施行。因而，聽取相對人陳述意見、舉行聽證、提供申辯機(jī)會、實行事前告知等成為強(qiáng)制性行政行為不可或缺的行為程序，進(jìn)而使得行政行為方式呈現(xiàn)剛?cè)嵯酀?jì)的特征。

五、行政權(quán)行使程序的革新與發(fā)展：從合法到正當(dāng)

自20世紀(jì)80年代中期以來，我國隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主法制的不斷發(fā)展，為加強(qiáng)對行政權(quán)力的約束，逐步認(rèn)識到行政程序立法的重要性，有關(guān)行政管理的法律法規(guī)開始規(guī)定相應(yīng)的行政程序。1989年《行政訴訟法》的頒布將程序合法作為行政行為合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)之一，極大地促進(jìn)了程序合法理念的確立。自此，行政程序法定化得到社會的普遍重視，成為行政立法的重要內(nèi)容。特別是1996年《行政處罰法》首次較為完整地規(guī)定了行政處罰程序，明確規(guī)定處罰（包括程序）法定原則，充分體現(xiàn)了程序合法的理念要求，成為行政程序立法的里程碑。然而，盡管有此進(jìn)步，目前我國行政程序法律制度仍然很不完善，與行政民主的發(fā)展要求還有很大差距：由于缺少統(tǒng)一《行政程序法》的制定，許多行政行為未達(dá)到嚴(yán)格的程序法定，如行政檢查、行政收費等；已有的法定程序有的偏重于保障行政效率，而對相對人權(quán)益的保障顯得粗疏乏力等等，影響行政程序約束行政權(quán)力，保障公民權(quán)益的內(nèi)在功能的實現(xiàn)。為適應(yīng)行政民主的發(fā)展要求，彌補(bǔ)現(xiàn)行程序法制之不足，2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》明確將“程序正當(dāng)”作為依法行政的基本要求之一，并且特別強(qiáng)調(diào)政府信息公開和保障相對人的程序性權(quán)利，標(biāo)志著我國對行政程序法治化的認(rèn)識有了新的飛躍，即不能止步于對現(xiàn)行法定程序的重視，還要堅守行政程序的價值，秉承程序正當(dāng)?shù)睦砟钸M(jìn)而創(chuàng)新程序制度，以彌補(bǔ)程序法定之不足，更好地保障相對人合法權(quán)益。從程序合法到程序正當(dāng)，這無疑是今后一個時期行政程序制度發(fā)展的必然走向。

[1]張成福，黨秀云.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.339-343.

[2]應(yīng)松年，袁曙宏.走向法治政府——依法行政理論研究與實證調(diào)查[M].北京：法律出版社，2001.172.

[3]張樹義.行政法學(xué)[M].北京：時事出版社，1991.8-10.

[4]孫笑俠.法律對行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理闡釋[M].濟(jì)南：山東人民出版社，1999.38.

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1009-3605（2010）06-0005-03

2010-09-05

段紅柳，女，湖南益陽人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院法學(xué)部教授，主要研究方向：法理學(xué)、行政法學(xué)。

責(zé)任編輯：譚桔華