新中國“一五”計劃編制工作的歷史考察

張洪秋，王久高

（北京大學,北京100871）

新中國“一五”計劃編制工作的歷史考察

張洪秋1，王久高2

（北京大學,北京100871）

“一五”計劃是新中國大規模、有計劃地進行工業化和國民經濟建設的開始。對“一五”計劃的編制工作進行系統性考察，探討“一五”計劃編制的特點，及其產生的歷史意義和深遠影響，具有重要的史學價值。

“一五”計劃；編制；考察

一、“一五”計劃編制的背景和原因

新中國成立后，迅速地恢復國民經濟，并適時著手開展大規模經濟建設，是中國共產黨鞏固執政地位面臨的首要問題之一。1951年2月，毛澤東在中共中央政治局擴大會議上提出“三年準備、十年計劃經濟建設”的思想。會議根據經濟開始好轉的局面，決定自1953年起實施發展國民經濟第一個五年計劃，并要求著手編制工作的準備。中共決定編制五年計劃，在當時而言，有以下三個方面的具體考量。

（一）向蘇聯學習和外交上的需要。新中國建立后，在與蘇聯的外交上實行“一邊倒”的方針。與蘇聯建立緊密關系，并在各個領域向蘇聯學習，是新生的政權當時現實的選擇。1953年2月，毛澤東在全國政協一屆四次會議上就強調：“我們所走的道路，同其他人民民主國家一樣，和蘇聯是相同的，蘇聯的今天就是我們的明天。”在經濟建設領域，蘇聯在蘇共十五大之后即開始了五年計劃建設模式，至1938年第二個五年計劃完成時，其已成為歐洲第一強國。因此，對于正在思考新中國如何實現工業化的領導人而言，無論從歷史因素、意識形態的歸屬，還是從現實經驗的判斷上，蘇聯的五年計劃模式都是當時最佳的選擇模式。

（二）便于爭取和落實蘇聯的援助計劃。1950年 2月14日，中蘇簽訂的《中蘇友好同盟互助條約》包含了雙方經濟合作的框架性協議，但沒有落實蘇聯具體的援助和經濟合作項目。1952年，隨著經濟恢復工作基本完成，新中國大規模的經濟建設即將開始，爭取和落實蘇聯援助成為當時重要的任務。“一五”計劃的編制便成為重要的準備性工作之一。1952年8月，在周恩來為首的代表團出訪蘇聯之前形成的《一九五三年至一九五七年計劃輪廓（草案）》、《中國經濟狀況和五年建設任務（草案）》和《三年來中國國內主要情況及今后五年建設方針報告提綱》三個文件，成為對蘇談判的文本基礎。出訪中，“中國代表團的主要任務是將五年計劃的輪廓草案與蘇聯方面交換意見，并爭取蘇聯的援助。”[1]經過反復的交換意見，至1953年5月15日，《關于蘇維埃社會主義共和國聯盟政府援助中華人民共和國政府發展中國國民經濟的協定》正式簽訂，蘇聯援助中國的首批項目落實下來。

（三）維持過渡時期經濟建設局面穩定需要。從1953年起，新中國大規模的經濟建設正式啟動。但是，當時正處于新民主主義階段，五種經濟成分并存，加之抗美援朝戰爭正在進行之中，如何在嚴峻而又復雜的形勢下保持國民經濟建設的正常進行，成為中共面臨的主要問題。中共領導人認為保持國民經濟高度的組織性、計劃性是重要的應對之策。早在建國前后，毛澤東在修改《關于東北經濟構成及經濟建設基本方針的提綱》時就強調：“實行國民經濟組織性和計劃性必須嚴格限制在可能和必要的限度內，國營經濟要首先適應這種組織性和計劃性……由于有了多種經濟成分，而且有了私人資本主義經濟，特別是商人資本主義這一切情形，這使我們必須有無產階級明確而周密的經濟政策、經濟計劃與整套的經濟組織去指導國民經濟建設，絕不容許有任何模糊和混亂。”[2]編制和執行五年計劃，正是實現國民經濟建設高度組織性和計劃性的有效措施之一。

二、“一五”計劃編制的過程

“一五”計劃從1951年初開始醞釀，至1955年2月基本定案，歷時4年多，共編制了五次。第一次，從1951年2月至6月。2月，中央政治局擴大會議成立了由周恩來、陳云、薄一波、李富春、聶榮臻和宋邵文組成的五年計劃編制工作領導小組。5、6月間，在李富春的具體組織下進行了第一次粗線條的試編工作，提出了五年計劃的初步設想。但由于資料不全、抗美援朝戰爭還在進行等原因，編制工作進展不大，但畢竟為以后的編制工作奠定了初步基礎。

第二次，1952年3月至8月，由中財委主持。3月，中財委向各大區下發《關于加強計劃工作大綱》，要求各大區于6月底前分別提出本區五年計劃的主要指標及輪廓計劃。5月，在全國財經會議上，李富春比較深入地闡述了第一個五年計劃的指導思想、方針任務和主要指標。7月，中財委向中央提交了《一九五三年至一九五七年計劃輪廓（草案）》及其《總說明》。8月，周恩來親自主持起草《中國經濟狀況和五年建設的任務(草案)》，同時，形成了《三年來中國國內主要情況與今后五年建設方針的報告提綱》。以上文件分析了國內狀況，提出了五年建設的基本任務、指導方針和主要經濟指標，為出訪蘇聯，爭取援助做好了準備。

第三次，從1952年底至1953年初。1952年11月，為了根據訪蘇代表團所反饋的蘇聯意見改進和完善五年計劃草案，中央成立了國家計劃委員會領導經濟計劃的編制及實施工作。12月22日，中共中央發出《中共中央關于編制一九五三年計劃及長期計劃綱要的指示》，明確了投資、速度、重點、分布和比例等諸多方面的編制原則；同時，明確要求編制工作中“各經濟文教部門必須首長負責，親自動手”[3]。1953年初，中財委會同國家計委在廣泛收集資料的基礎上，對1952年的計劃輪廓草案進行了充實和調整。同時，在2月，中央下發了《中共中央關于建立計劃機構的通知》，要求“中央一級各國民經濟部門和文教部門，必須迅速加強計劃工作，建立起基層企業和基層工作部門的計劃機構”[4]，此措施對于加速編制工作的落實具有重要的推動作用。

第四次，1953年6月開始，由國家計委獨立承擔。4月份，訪蘇代表團正式完成與蘇聯關于“一五”計劃草案及相關援助項目的談判回國。根據中央的要求，參考蘇聯國家計委對我國“一五”計劃的意見，計委作了有針對性的修改。在修改中，最具代表性的就是按照計劃指標應該留有余地的精神，把工業年均增長速度由原來的20%降至14-15%[5]。

第五次，1954年2月開始至1955年2月結束，完成了“一五”計劃的編制工作。由于全國人民代表大會即將召開，為了趕在會前完成計劃編制并提交大會審議，2月，中央政治局會議決定成立由陳云為組長的領導小組，成員有高崗、李富春、鄧小平、鄧子恢、習仲勛、賈拓夫和陳伯達。雖然時間緊，困難大，但是此次編制也有不少有利條件，即蘇聯的援助項目已確定，朝鮮戰爭已經停止，過渡時期總路線已經宣布并執行，對社會主義改造有了明確的政策[6]。這些條件有力地支持了編制工作的進行。4月，《一九五三——一九五七年國民經濟發展計劃綱要初稿》形成。4月22日開始，五年計劃綱要草案編制小組連續召開了三次討論會議聽取意見和進行修改。6月29日至7月1日，中共中央召開政治局擴大會議討論編制“一五”計劃的問題，陳云就編制工作做了總匯報，李富春、鄧子恢、薄一波分別匯報工業、農業、交通和文教的計劃編制情況。但是，到9月全國人民代表大會召開時，“一五”計劃草案仍不成熟，未能完成預期進度計劃[7]。10月，為了加快計劃的編制工作，毛澤東、劉少奇親自參加到初稿的審議和修改中。10月29日，中央將五年計劃草案下發各地區和部門征求意見。11月15日至25日，中央召開討論五年計劃草案會議系統討論草案。直到1955年2月，“一五”計劃草案終于完成定稿。3月，在中國共產黨全國代表會議上通過了《關于發展國民經濟的第一個五年計劃草案的決議》。7月，全國人大一屆二次會議通過了《中華人民共和國發展國民經濟的第一個五年計劃（一九五三——一九五七）》。至此，“一五”計劃的編制工作最終完成。

三、“一五”計劃編制的方法、機構與人才

（一）“一五”計劃編制的方法。為推進和規范編制工作，中財委和國家計委分別在1952年1月和1953年8月發布了《中央人民政府政務院財經委員會關于國民經濟計劃編制暫行辦法》和《國家計劃委員會關于編制國民經濟年度計劃的暫行辦法》。兩《辦法》規定了計劃編制工作的程序，即自上而下頒發計劃控制數字，自下而上逐級編制并呈報本地區和部門計劃，再由中央綜合平衡后逐級批準并匯總形成國家計劃[8]。此程序安排的目的是將中央的計劃與地方實際相結合，通過中央與地方的互動使計劃工作既有國家宏觀控制層面的剛性，也有根據地方和部門實際情況進行修正的彈性，進而保證計劃的科學性。然而，在執行過程中由于客觀條件的限制并未能完全按照這一設想進行。正如《關于編制一九五三年度計劃工作的總結報告》中指出：“由于掌握的資料很少……各種控制數字未能同時下發……計劃程序互不銜接。”[9]雖然由于資料缺乏等客觀條件的限制，中央仍然努力保證計劃工作的科學性。薄一波說：“當時編計劃，不像后來那樣，由中央擬定一個初步輪廓，交各省編制地區規劃，然后由中央匯總平衡，即由上而下、由下而上相結合的做法；而是由中央部門集中搞，但計劃的方針任務和重大決策，則是向各大行政區和各省、市、自治區政府及時通報，使他們心中有數，便于提出建議和指導所屬有關部門配合。”[10]

（二）“一五”計劃編制的機構。為保證計劃工作的落實，中央先后出臺了《中共中央關于建立計劃機構的通知》、《中共中央關于建立與充實各級計劃機構的指示》、《中共中央關于建立健全計劃機構的通知》和《全國編制委員會關于各級統計機構編制的通知》等文件。總體上看，編制機構分為兩個系統：一是以產業為單位的縱向系統，即國民經濟部門和文教部門的計劃機構體系；一是以區域為單位的橫向系統，即各級行政區的計劃機構體系。具體的計劃機構及工作人員編制如下：

表1：各國民經濟部門及基層計劃單位統計表[11]

表2：各級行政區、省（市）、省屬市及縣（旗）的計劃機構統計表[12]

（三）“一五”計劃編制的人才。各級機構專業人才缺乏的情況非常普遍。《關于地方各級計劃機構和干部情況的報告》中提到：“就已經建立的計劃機構來說，組織已很不健全：骨干少，干部業務水平低……就大區而論，西南區計劃處僅有干部八人，其中只有一個老干部。中南區計劃處有干部五十四人，骨干亦很少。華東區計劃局共有干部三十四人，政治業務水平都很低，科長以上只有四人，大多數為新參加工作的青年學生……至于省（市）以下的干部質量亦很差，特別是業務水平和文化水平都很低……”[13]。將上述各大區的干部人數與前面表中所列大區需有100-120人的編制相較，多者也僅有二分之一左右，少者不及十分之一，說明當時干部人才數量上非常缺乏。與此同時，計劃機構工作者文化水平和業務水平也不能夠滿足大規模編制計劃的需要，編制工作只能在邊干邊培養人才的狀態中進行。在干部和人才上的制約，加大了計劃編制工作的難度，制約了編制進度。

四、“一五”計劃編制工作的特點

（一）持續時間長，態度謹慎。編制工作從1951年初的醞釀到1955年2月基本定稿，前后歷時超過四年。出現此狀況的原因是多方面的，一是首次編制中長期計劃，經驗不足，需摸索前進；同時，數據缺失、機構缺乏、人才缺口等都限制了編制工作的進度。二是前四次編制是在抗美援朝背景下展開的，中央提出“邊打、邊穩和邊建”的方針，因此，計劃的編制要服從中央的大政方針，需要求穩。三是“一五”計劃是新中國首個中長期經濟計劃，其好壞和能否順利完成關系到各個方面，因此，中央力求實事求是、態度謹慎。

（二）年度計劃與五年計劃并行。“一五”計劃的編制與1953年和1954年的年度計劃的編制和執行是并行的，編制和執行年度計劃是編制“一五”計劃的重要組成部分。陳云在1954年2月國家計委召開的研究編制五年計劃綱要草案問題會議上說，第一個五年計劃的大規模建設經過一九五三的實施，已經取得一年多的實踐經驗，經濟生活中存在的問題已經暴露得比較明顯，這是編制五年計劃有利條件之一。可見，年度計劃的執行為五年計劃的編制提供了實踐數據和經驗，一定程度彌補了初次編制中長期計劃在經驗上的缺乏。

（三）編制過程始終貫穿著同保守和冒進思想斗爭的思想教育。國民經濟建設之初，既防保守又防冒進是一個重要原則。《中共中央關于編制一九五三年計劃及五年建設計劃綱要的指示》明確指出，與保守思想斗爭是編制正確的生產計劃的必要前提。同時，有些部門和同志缺乏實事求是的精神，“處處要搞大規模、樣樣要搞大規模”，貪功冒進的思想成為經濟計劃工作中的主要危險，“同貪功冒進思想作斗爭是一個長期的、不可忽略的任務”[14]。隨著“一五”計劃的編制在全國范圍內展開，反對保守和冒進思想也在全國范圍內鋪開，從而形成了較為普遍的思想教育運動。

五、“一五”計劃編制的歷史意義和深遠影響

“一五”計劃的編制具有重要的歷史意義，并對新中國經濟建設等方面產生了深遠的影響。

（一）有利于從外交層面鞏固新生政權。建國后，中國政府確立了“一邊倒”的外交戰略，在處理對外關系上將蘇聯和東歐人民民主國家放在第一位。“一五”計劃的編制和執行，從經濟層面進一步強調了新中國選擇蘇聯等社會主義國家發展模式的決心，有利于進一步獲得社會主義陣營的認可和支持，進而應對西方資本主義陣營的敵對政策，從而鞏固新生政權。

（二）有利于建立有秩序的、系統的國民經濟建設體系。一方面，編制過程中建立和完善了經濟計劃和統計機構體系，培養和鍛煉了一批專業人才，為經濟建設的推進奠定了重要基礎；另一方面，編制過程中形成了一整套編制和執行經濟計劃的政策和制度，為經濟的有序建設提供了制度性規范。這些都為新中國建立有序的、系統的國民經濟建設體系提供了重要條件。

（三）有利于初步、系統地把握全國經濟狀況。由于沒有現成的經濟數據，為了適應大規模編制計劃的需要，各級地方計劃機構和統計機構以及各國民經濟部門、文教部門的基層計劃單位展開了大規模的調查統計工作。“一五”計劃的編制過程是一次全國性的經濟普查行為。正如薄一波所說：“編制計劃的過程也是展開對國情全面系統調查的過程。”[15]系統的國情調查為“一五”計劃及年度計劃的編制提供了必要的數據依據，為進一步探索社會主義建設道路提供了必要的條件。

（四）形成了一些正確的經濟建設思想。“一五”計劃的編制過程堅持謹慎和實事求是的工作態度，堅持同保守和冒進思想斗爭。在充分吸收蘇聯經驗和全面分析執行過程的問題的基礎上，“一五”計劃及時地修正計劃數字，有效地規避了大范圍、長時段的經濟偏折。這為黨的八大最終確立經濟建設既反保守又反冒進思想提供了實踐依據。

（五）有利于建立我國社會主義工業化的初步基礎。一方面，“一五”計劃的編制初步確立了我國經濟發展的布局，協調了農業與輕、重工業發展比例等問題，積極促進了我國工業化基礎的建立。另一方面，“一五”計劃的編制工作推動了蘇聯和東歐人民民主國家援助項目的落實，特別是蘇聯援建的156個項目對我國建立工業化的初步基礎起到了重要的支撐作用。

[1]房維中，金沖及.李富春傳[M].北京：中央文獻出版社, 2001.423.

[2][10][15]薄一波.若干重大決策與事件的回顧（上）[M].北京:中共中央黨校出版社,1991.22-23,288-289,301.

[3][5]中共中央文獻研究室.共和國走過的路：建國以來重要文獻專題選集[M].北京：中央文獻出版社,1991.181-185,215-216.

[4][9][12][13][14]中國社會科學院，中央檔案館.中華人民共和國經濟檔案資料選編[M].北京:中國物價出版社,2000.347-348,476，483,347,477-479.

[6]中共中央文獻研究室.陳云文集（第2 卷）[M].北京:中央文獻出版社，2005.492-508.

[7]1954 年政府工作報告[N].人民日報,1954-09-24.

[8][11]國家計委經濟法辦公室計劃法資料編輯組.中華人民共和國計劃法資料選編[M]. 北京：法律出版社, 1982.4,5-6.

B2

A

1009-3605（2010）06-0090-04

2010-07-05

1.張洪秋，男，重慶人，北京大學馬克思主義學院2009級碩士研究生，主要研究方向：中共黨史、馬克思主義中國化；2.王久高，男，安徽懷寧人，北京大學馬克思主義學院副教授、法學博士，主要研究方向：中共黨史黨建。

責任編輯：周育平