政府基本公共服務績效評估的指標體系研究

戴鈺

（武漢理工大學，湖北武漢430070）

政府基本公共服務績效評估的指標體系研究

戴鈺

（武漢理工大學，湖北武漢430070）

基本公共服務績效評估的理論基礎來源于新公共管理理論、新公共服務理論和公共產品理論。政府基本公共服務績效評估應遵循職能導向原則、科學性原則和可操作性原則。以公民價值理論、顧客價值觀理論為基礎，是構建我國政府基本公共服務績效評估指標體系的必然要求。

基本公共服務；績效評估；指標體系

“新公共管理”運動的興起和新公共服務理論的提出給我國傳統的政府績效評估帶了挑戰，服務型政府成為我國政府改革的目標，其績效評估是一個包含倫理和價值的問題，而非純技術問題。當前的績效評估取向出現了嚴重的背離現象，難以真正反映公眾的需求，主要表現為：政府公共服務價值的缺失，僅以GDP增長作為衡量地方政績的核心指標，而忽略了公共服務的提供；政府績效價值以效率至上為取向，忽略了公平，這種政府公正、公平價值的缺失，導致了不同區域之間、城鄉之間公共服務不均衡的現象存在。盡管一些地方政府嘗試開展了諸如目標管理責任制、社會服務承諾制度、完善黨政領導干部政績考核評價體系、公民評議等多種形式的活動，但總體上還處于探索和試點階段，服務型政府的建設任重道遠。

而提升基本公共服務水平是服務型政府最為基本的職責，因為基本公共服務保障了公民的基本需求、基本權利得以實現，直接關系到民生，關系到公民對政府部門的滿意程度。十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出要完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化。黨的十七大報告提出要“圍繞推進基本公服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”的要求。這表明逐步實現基本公共服務均等化已經成為當前我國完善公共財政體制、轉變地方政府職能、促進經濟社會持續健康發展的核心工作之一。基本公共服務均等化對于政府來說，更多的表現為財力的均等；對于公眾來說，則更多的表現為消費的均等，即全國不同地方的公眾所享受到的基本公共服務均等化的效用是相等的。[1]

本文通過建立科學、有效的績效評價體系對政府基本公共服務的績效進行評估，具有十分重要的意義。

一、政府公共服務績效評估的理論剖析

（一）新公共管理理論研究

新公共管理的提出代表是“重塑政府理論”，代表人物是美國學者戴維，奧斯本(David.Osbome)和特德·蓋布勒(Ted.Gaebler)，新公共管理理論的基本觀點是：（1）公共部門與私人部門之間在管理上并無本質差別，公共組織和私營組織的管理在本質上是相似的。（2）私營部門的管理水平比公共部門要先進、優越、成熟，主要體現在管理上的創新力、經濟、效率、質量、服務水平等各個方面。（3）借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術，來提高政府工作效率和管理水平。

（二）新公共服務理論研究

首次正式系統地提出新公共服務理論的是美國行政學者羅伯特·丹哈特(Robert．Denhardt)和珍妮特·丹哈特(JanetVinzantDenhardt)。新公共服務理論與新公共管理理論存在很大分歧。主要表現在新公共服務學派主張“在公共管理改革中倡導參與式國家模式，強調保護公民自由，發揮社區與非政府組織在公共管理中的作用，發揮民主特別是直接民主機制的作用”。新公共服務理論的基本原則是：第一，服務而不是掌舵。公務人員的重要角色是幫助公民表達并滿足他們共同的利益，而不是掌舵社會發展的方向。第二，公共利益是根本目的，公共行政者需建立一個集體的、共享的公共利益觀念，從而為目標的實現而奮斗。第三，戰略地思考，民主地行動，滿足公共需要的政策與戰略規劃需要集思廣益來完成。第四，服務于公民，而不是顧客。公共利益是基于共享價值有機而產生的，并非個人自我利益的簡單加總。因此，公務人員不應僅僅是簡單地回應“顧客”的需要，而要聚焦于公民，時時處處地為公民著想，并在公民之間建立信任與合作關系。第五，責任不是一個簡單的概念。應該同步關注依法行政、政治規范、專業標準與公民利益。第六，重視生產力價值的同時更加注重人的價值。第七，尊重公民與服務的價值重于企業家精神的價值。公共利益將由于公務人員和公民承諾對社會做出富有成果的貢獻而更好地增進，而不是因為具有企業家精神。政府的主要職責就是提供公共服務。政府公共服務可以劃分為三類：維持性公共服務、經濟性公共服務和社會性公共服務。

（三）公共產品理論研究

馬斯格雷夫(R．A．Musgrave)在20世紀60年代末、羅斯托fw．W．Roster)在20世紀70年代初提出了公共支出結構發展設計。該設計指出：在經濟發展早期，政府投資(經濟性支出)在總投資中占有較高的比重，公共部門在提供最基本的經濟基礎設施特別是道路、供水、電力和通訊基礎設施方面，對促進經濟起飛方面有著重要作用，并且很大程度上替代了私人投資；在經濟發展的中期，民間部門力量逐漸成長，市場缺陷有所削弱。因此，總投資占GDP的比重繼續上升，但公共投資占GDP的比重會下降，而私人投資占主要地位；一旦經濟達到成熟階段，公共投資的重點將從基礎設施轉向教育、保險和福利等社會服務方面；在“大眾消費”階段，社會服務和收入轉移顯得日益重要，而且當社會服務具有保障權利的性質時，這種支出受人口影響越來越大，會大大超過其他公共支出，也會快于GDP的增長率。支出結構發展設計認為：從長期來看，經濟性支出所占比重將下降，社會服務性支出比重將上升；在經濟性支出內部，基礎設施投資將隨著人均收入水平的變化呈現由高到低的趨；在社會服務性支出內部，轉移支付的比重呈現“由低到高”的趨勢；一般情況下，維持性支出所占比重呈現遞減的趨勢。

二、基本公共服務指標構建的基本原則

（一）績效評估的基本內容

目前關于績效評估的內容無一致的意見，不同的學者有不同的看法。

普雷姆詹德對績效的定義是績效包含了效率、產品與服務質量及數量、機構所做的貢獻與質量，包含了節約、效益和效率。[2]但根據財政統計司陸慶平的理解，績效實際上是一項活動實施的結果，這種結果既包括實施這項活動所投入資源與獲得效果的對比關系,也包括投入資源的合理性和結果的有效性[2]。總的來說，績效被認為決不僅僅是對結果的衡量,還包括對過程的衡量,甚至包括對提供方主觀努力程度、投入資源的合理性的衡量。

約翰．鮑恩提出：需要評估效益、效率、效果、投入和產出，并指出：效益是取得活動的應有的質量而最大限度的減少支出；效率是投入和產出的關系；效果是衡量一個獲動的實際效應和預期效應的關系。[3]

威廉．N．鄧恩將政府績效評估的內容概括為：“4 E”（Economy，Effiency，Effectiveness，Equity）。“4 E”中的公平指維護社會的公平和公民的平等；效率就是政府行為帶來的良好社會效益；經濟就是政府節約資源，最小的投入最大的產出。[4]

政府公共服務的目標是多元的，主要有政治目標、財政目標、管理目標，其中政治目標是實現公平即基本公共服務的均等化，而財政目標是最小投入實現服務產出的最大化實現，提高資金利用效率，縮小財政支出的缺口，從而減輕政府財政負擔，管理目標指供給方式和質量。[5]

綜上所述,人們對績效理解的差異主要是績效包括的范圍不同,但在績效的核心內容、核心思想上還是一致的，即績效是基于預期目標的有效性。本文對績效的定義是績效是效益、效率和效果的統稱,它包括過程和結果兩個方面。就過程來說，它包括投入是否滿足經濟性要求，過程是否合規和合理；行為結果而言，它又包括產出與投入相比是否有效率，行為的結果是否達到預期的目標，這里的影響既包括經濟的影響，又包括社會的影響。結合績效評估的內容、政府公共服務的目標，我們得出政府績效評估的內容即：不僅要考慮投入、產出的效率，同時要考慮效果、公平性，尤其是顧及公眾的滿意程度。

（二）指標構建的基本原則

一般來講，政府基本公共服務績效評估應遵循一下原則：

第一，職能導向原則。十六大提出構建社會主義和諧社會的戰略任務。和諧社會本身是政府內在的價值追求。公共服務職能是現代政府的一項基本職能，強調弱化經濟職能，注重提升地方政府在基礎設施建設、基本社會保障、義務教育、公共衛生與基本醫療等作用與功能。而從政府與公民關系的角度來看，地方政府的職能就是要為滿足人民群眾的需求而提公共服務。相應地，績效評估的指標設計必須體現政府實現這些職能的過程和效果。[6]同時，我國正處在社會主義和諧社會建設的關鍵時期，各地區提供公共服務的基礎條件不同，因此，要根據各地區的經濟社會發展的狀況進行認真地研究，從而確立切實可行的評估指標體系。

第二，科學性原則。它要求選擇基本指標體系能夠反映基本公共服務績效的實質含義，應該能夠全面、系統從不同方面來反映政府提供服務的全貌，同時在確定單個指標時要考慮指標的名稱、涵義和口徑范圍，能夠客觀反映特定研究對象。

第三，可操作性原則。指標體系的設計是為了能夠應用，并且對政府基本服務進行評估，因此在設計時不能貪全，不能犯“本本主義”錯誤，除了明確指標的含義，還應該了解該指標的時空特點，盡量選取概念清晰、數據易得、計算簡便的指標，這樣才能夠達到應用的目的。

三、指標體系的構建

（一）評估指標的維度

確定指標的維度也就確定了指標選取的范圍。而維度的確定需要從政府公共服務的最終目的以及價值取向入手。

關于政府績效評估的價值取向，很多學者對此進行了探討。

新公共服務理論的代表人物丹哈特夫婦曾指出，“新公共服務”是一場倡導公共利益、民主治理和重新恢復公共參與的運動，強調公民的權利與價值在政府公共服務中的核心地位。從本質上看，公共服務就是要通過為公民服務來實現公共利益最大化，而公共利益的基礎在于公民價值。可以說，公民價值的創造是公共服務所要達到的根本目的。[7]

關于顧客價值的具體內涵目前并沒有達成共識，但學者一致認為，顧客價值是顧客感知與所付出代價的比較后的主觀感受。張鋼等借鑒顧客價值理論，將顧客價值分為四個維度：（1）功能價值，將公共服務的感知質量和預期價值進行比較，是對地方政府所提供的公共服務的最終結果的評價。（2）情感價值源于公共服務所附帶產生的個體需要滿足效應。（3）社會價值源于公共服務所帶來的社會關系調整與地區和諧等效應，與情感價值側重于個體層面的滿足不同，社會價值更強調社會層面的整體效果。（4）感知代價源于公民在使用公共服務過程中的費用或付出，包括貨幣成本和所消耗的時間、精力、體力等非貨幣成本的總和。[8]

盛明科(2009)提出了服務型政府績效評估應該從價值理性和工具理性相結合的角度，綜合運用主觀評議和多指標量化綜合評價的方法。認為：客觀定量測評方法能全面、直接、客觀地衡量出政府一段時間內的績效，但忽視了政府服務接受者——公眾的滿意程度。主觀定性評議方法雖可以衡量出政府服務接受者的滿意程度，但不能全面反映政府的績效水平。在實踐中，理想的做法是將兩者整合統一起來。[9]

科學發展觀與社會主義和諧社會的構建深刻地影響政府績效評估的價值取向。如臧乃康(2006)認為，和諧社會構建中的政府績效評估價值主要體現在顧客至上、公共責任、社會公平等方面。[10]

基本公共服務體現的是公民最基本的需求和權力，作為政府服務的對象，公民的滿意是其提供公共服務的最終目的。因此以公民價值理論、顧客價值理論為基礎構建我國的基本公共服務績效評價指標體系，同時兼顧公平、正義。

（二）基本指標的確定

關于具體指標的確定，主要從基本公共服務的內涵、外延出發。公共服務既包括國家機關通過直接提供勞務，為社會公共需要服務，也包括政府通過財政支出向居民提供教育、衛生、文化、社會保障、生態環境等方面的服務。我們把直接與社會成員密切相關的公共服務稱作基本公共服務。而基本公共服務的范圍是階段性的，受政府的財力、市場發育程度等綜合因素的制約

陳昌盛(2008)根據需求的層次性，將公共服務分為三個層次。第一層次包括基礎教育、公共衛生和社會保障三類，主要確保人的基本的生存權和發展權得到滿足；第二層次主要包括公共安全、基礎設施和環境保護三類，主要為了改善人們生存的軟硬環境,提高生存的安全性、舒適性和可持續性；第三層次主要包括一般公共服務、科學技術和文化娛體三類，主要為了確保政府有效履行職能和更高層次的公共利益的實現。[11]由于我國目前正處于社會主義初級階段，政府財力有限，只能把實現第一層次的基本公共服務的均等化作為重點。即基礎教育、公共衛生、社會保障以及基礎設施。而這三個屬于功能準則層，而個人情感中的溫飽類情感主要通過反映人們基本生活狀況的恩格爾系數、人均日生活用水量來衡量。而社會價值類主要是通過稅收負擔、城鄉居民收入差距來體現。自尊與社會情感類通過就業和受高等教育來體現。

本文在張鋼等的研究成果基礎上，選取了評價政府基本公共服務的三個維度。由于感知價值的成本難以衡量，本文選擇其中的三個即：功能價值，個人情感價值，社會價值。

1.總投入類指標（主要是指財政支出）

（1）人均教育支出(元/人)用于反映財政資金在教育方面的支出。

表1 地方政府基本公共服務績效評估指標體系

（2）人均醫療衛生支出(元/人)用于反映財政資金在醫療衛生方面的應用。

（3）人均社會保障支出(元/人)用于反映財政資金在社會保障方面的應用。

（4）人均財政支出指標(元/人)。

2.功能情感類指標

（1）基礎教育與公共衛生類指標。

①用學生與專任教師比來作為教育公共服務的產出。基礎教育是最基本的教育，它是為個人在社會上立足以及發展奠定基礎，它體現的是每個人生存、發展的基本權利，同時對整個人類和社會發展也具有重要意義，基礎教育的本質在于“基礎性”、“普及性”。

②萬人醫療機構數、千人擁有床位數，用來反映公共服務在醫療方面的投入。

③出生率、死亡率用來反映醫療衛生公共服務的產出。

（2）基礎設施指標。基礎設施情況反映當地的投資環境，同時也反映居民的生活質量，是一個地區經濟、社會發展的基礎。

①用移動電話普及率、固定電話普及率來反映通訊設施的普及情況。

②人均道路里程數、每萬人擁有公共交通車輛用來反映交通設施的使用情況。

③用氣普及率反映生活基礎設施的使用情況。

④人均公共綠地面積，反映綠化狀況。

（3）社會福利與社會保障。主要通過基本養老保險、失業保險、基本醫療保險的覆蓋情況來反映社保服務水平。

3.個人情感類指標

（1）溫飽情感類。溫飽是一個人的基本生理需求，也最能體現公眾對政府服務的滿意情況。主要通過生活用水、居住面積以及恩格爾系數來反映政府間接為一個人的生存所提供的服務情況。

（2）自尊與社會情感類。反映了人的社會認同感，主要通過就業和受高等教育情況來體現。

4．社會情感類指標

主要反映社會的和諧程度，可以用公民所承擔的稅收負擔以及城鄉居民收入差距來反映。當然社會和諧包括的范圍很廣，這里考慮數據的可得性以及代表性。

四、結語

本文介紹了基本公共服務績效評估的理論基礎，對基本公共服務的內涵、外延做了相應闡述，同時介紹了指標構建的基礎知識，并在此基礎上提出了基本公共服務績效評價體系。

由于政府部門存在多投入、多產出的情況，而在選取指標時，往往只是通過主觀判斷、或者借鑒他人的研究經驗，因此，如何將多個指標轉化為幾個合理的綜合指標，再進行評估，是評估技術上應該重視的問題。

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C93

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1009-3605（2010）06-0013-05

2010-09-05

戴鈺，女，湖南寧鄉人，武漢理工大學經濟學院博士生、長沙理工大學文法學院講師，主要研究方向：計量經濟模型。

責任編輯：譚桔華