政府職能建設與困難群體權益保護*

劉箴

（中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南長沙410006）

政府職能建設與困難群體權益保護*

劉箴

（中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南長沙410006）

保護困難群體是政府義不容辭的責任，是法治社會對政府的必然要求，是政府存在的合法性基礎。加強政府職能建設，強化政府對困難群體權益保護的責任，有利于建設服務型政府，有利于社會結構和社會關系的調適，從而有利于加強社會建設，保障民生，實現社會的真正和諧。

困難群體；權益保護；政府職能

一、政府在困難群體權益保護中的角色定位

(一)保障困難群體合法權益的法律法規的制定者和制度運行的監管者

完善的立法和制度安排是保障困難群體合法權益的關鍵所在。我國的立法機關在保障社會困難群體人權方面做了巨大的努力，取得了舉世公認的成就。目前我國各個部門法在法律規范中都體現著保護困難群體的內容。從全國到地方已經初步建立起對困難群體的保護的法律體系，但從系統性、整體性和實踐性來說，對困難群體的立法保護離現實生活的需要還有較大的距離。政府的重要職責是對現有立法進行整合，適時地開展相關立法的立、改、廢工作，形成系統、科學的保護困難群體的法律體系。另一方面要注意在立法中做到實體法和程序法并重，以全面實現困難群體的合法權益。其次，要加強為困難群體提供的法律援助。這就要求政府創建必要的司法救濟機制，強化其為困難群體提供法律援助的職能，作為困難群體維護合法權益的最后屏障。最后，政府要對制度的運行進行有效監管。雖然我國憲法和法律規定公民在法律上一律平等，但由于經濟、政治和社會關系的復雜變化，各種利害關系的制約，以及腐敗的蔓延使法制的平等精神在法律使用中大打折扣，直接的表現就是困難群體的合法權益得不到法律真正有效的保護，對于困難群體的保護在形式平等與實質平等并舉的理念不能真正的實現。

(二)維護困難群體的公平分配機制的構建者和利益平衡的調節者

在包羅萬象的政府職能中，政府對于市場經濟主要存在三項職能。它們是:提高效率、增進平等以及促進宏觀經濟的穩定與增長。由此可見，我國政府應是維護困難群體的公平分配機制的構建者。在經濟體制轉型期，我國的個人收人分配制度實現了由單一的按勞分配方式向多元化分配方式的轉變，確立了按勞分配和按生產要素分配相結合的分配制度，同時個人分配也由高度集中的計劃型向市場化轉變，實現了個人收人的市場調節。這種個人收入分配多元化、市場化的制度變遷打破了計劃體制下的分配平均主義，拉開了個人收人差距。由此可見，市場化的分配機制是無法實現收人分配的改善，也無法改善困難群體的弱勢地位。那么，要保持個人收人分配的合理差距，提高低收人者(困難群體)的收人水平就必須發揮政府在再分配中的調節職能，進行“調高保低”的雙向調節，縮小收入差距。首先，財政稅收具有極強的收人調節能力，政府可以通過稅收介人個人收人分配過程。如征收累進所得稅、高額的消費稅，以此加強稅收對個人收人、財產再分配的調節，抑制收人與財產分配差距的過分懸殊。其次，政府應進一步規范和完善轉移支付制度。在進一步完善各種稅制，增強政府財力的前提下，將轉移支付向困難群體傾斜。在地區之間，主要向落后地區轉移支付。在社會各階層中，主要向低收人階層轉移支付，改善“弱勢地區、困難群體”的生存條件。

(三)困難群體自我發展環境的營造者

扶助困難群體過程中要重視環境和政策，創造良好的外部環境是扶助困難群體，甚至最終在我國消除困難群體的必要條件。勿容置疑，政府理應成為營造有利于困難群體自我發展環境的主導力量。首先，要創造困難群體的社會關懷環境。我國政府必須高度重視困難群體的存在，除了積極發揮自身的扶助困難群體的主導性作用之外，還應為社會力量參與解決困難群體問題提供政策支持。大力培育和發展中介組織，共同構筑扶助困難群體的社會體系。為社會困難群體提供全方位的物質生活關懷、精神文化關懷與人文心理關懷，在全社會范圍內營造一個良好的社會扶持網絡與社會救助氛圍。其次，要創造困難群體自我發展的環境。對困難群體而言，社會保障制度以及向困難群體傾斜的分配制度都只能起到扶助的作用，而不可能徹底解決困難群體問題，困難群體問題的最終解決還得靠其自身的發展。而政府在扶助困難群體中的重要職能之一就是創造其良好的自我發展環境。在這方面政府應做好以下工作:一是完善教育政策，促使困難群體享有平等的教育機會。二是完善再就業政策，給予社會困難群體以特殊的就業援助，為此應加大經濟結構調整力度，大力發展服務經濟與社區公共服務體系，為社會困難群體創造相對廣闊的就業空間。三是切實重視“三農”問題，真正在政策制定與實施過程中，為“三農”問題的合理解決創造必要的契機，為農村困難群體問題的緩解與解決打下堅實的物質基礎。

二、困難群體權益保護與政府職能建設的相關性分析

（一）保障困難群體的生存權是加強政府職能建設的出發點

生存權是困難群體的一項基本權利，它不是國家的恩賜，而是國家的責任；它不僅是公民的權利，而且是國家的義務。人民的生存權高于一切，保護人民的生存權是一切想長治久安生存下去的政府最核心和最本質的事情，是衡量其性質和政績首要標準。在市場經濟體制下，企業是“經濟人”，“經濟人”的天性是攫取最大利潤，壓低勞動力成本是取得利潤的最便捷方式之一。保障困難群體勞動者的合法權益，不能僅僅依靠雇主的“良心自覺”，而要依靠國家權力的強勢介入。不能為片面追求發展速度，引進“外資”，忽視困難群體勞動者合法權益。如果最弱勢的群體的生存權都沒有最起碼的保障，社會就不會安定。所以政府職能建設必須以保障困難群體的生存權為出發點，完善社會保障機制，確保社會弱者獲得必要的生活資料，能夠充分自由，安全穩定和健康地生活。

（二）實現困難群體的發展權是加強政府職能建設的基本動力

發展權是指人的個體和人的集合體參與、促進并享受其相互之間在不同時空限度內得以協調、均衡、持續地發展的一項基本人權。發展權核心的問題在于如何使傳統的平等自由的觀念引申到程序和制度的方面，成為一種實質性的正義觀，從而恢復其應有的活力。只有借助發展，人的食物權、衣著權、庇護權、醫療權、就業權和教育權才能得到充分實現。如果困難群體的發展權得不到保障，他們弱勢狀況將很難得到改善，甚至他們的弱勢身份會永遠世襲下去。國家作為個人發展權的義務主要承擔者，要實現困難群體的發展權，就必須通過社會安排（政策、制度、法律）向困難群體傾斜，給予更多的補償和再分配，以保證他們平等地享受發展成果，從而體現效能政府的實質正義。

（三）加強困難群體的政治參與權是加強政府職能建設的衡量標尺

政府職能建設的目標就是要提升政府效能，效能政府是經濟而有效率的政府,但政府的經濟性、效率性必須有個評價主體。無論怎樣設定政府效能的評價體系,如果人民群眾，特別是困難群體認為政府是既不經濟又缺乏效率的，政府的效能就不值得肯定。困難群體有效參與到效能政府建設過程中來，并把滿足他們的需求作為政府職能建設的目標，把他們滿意不滿意作為評價效能政府的根本標尺，政府職能建設才能落到實處，找到動力。另外讓困難群體參與到政府活動中，可以使公共政策變得更加科學、更加全面。困難群體參與政治的一個直接作用通常就是影響公共決策和公共生活，迫使決策者傾聽他們的意見，并且從他們的角度出發來制定有關政策，從而使制定政策者能集思廣益,，相關的政策就會更加符合困難群體的權益。因此,困難群體參與政治活動既是提高公共政策和公共生活質量、保護和增進公民權益的重要手段，也是政府職能建設的重要途徑和衡量標尺。

三、以加強困難群體的權益保護為突破口提升政府職能

（一）加強對困難群體權益保護的法律政府體系構建，提升政府職能的制度化建設

完善的法律體系是困難群體權益保護的前提和基礎。為使困難群體這一特殊群體的合法權益得到更好地保障，維護國家和社會的和諧與穩定，應盡快完善困難群體保護的法律體系。首先，需要正視困難群體的生活水平、醫療保險、養老保險、居住環境等方面權利缺失的現實，完善社會保障法制建設，盡快出臺《社會救助法》、《社會保險法》等社會保障法律，為困難群體提供最低限度的社會保護。其次，進一步完善困難群體的勞動權、教育權、環境權等方面的法律制度，以形成對困難群體權利保護的完整的法律體系，切實保障困難群體的各種權利得以實現。要建立健全政府主導的維護困難群體權益機制，完善人民代表大會制度、基層民主制度，健全政務公開制度，使廣大困難群體的各種正當利益訴求，有機會得到合理的表達和切實的維護。最后，為確保困難群體在其權益受侵犯時尋求救濟，保障我國困難群體能夠平等地獲得司法保護，我們需要進一步完善有利于困難群體訴訟權利實現的訴訟制度，簡化訴訟程序，降低訴訟成本，建立符合困難群體特點的便利、快捷的的法律援助和司法救助制度，以使困難群體能夠利用國家的司法資源維護自身的合法權益。

（二）向困難群體提供社會服務和社會保護，提升政府公共服務職能建設

新公共管理理論強調政府的主要職能是提供公共產品。公共產品除了明確的產權制度、清晰的交易規則、合理的競爭制度、糾紛解決機制與健全的社會秩序外，還包括公平的分配制度、環境和社會保障制度以及公平的教育機會和基本的公共福利體系。建設效能政府，意味著政府應該著重解決公共問題，提供公共產品或公共福利。政府績效評估的標準取決于服務對象的滿意程度，取決于公共福利的促進程度。在困難群體保護方面，效能政府的評估標準則取決于社會困難群體享有的基本權利是否得到了有效的保障，他們是否與其他的社會群體在基本公共服務方面享有“均等化”的權利。因此，政府有責任為社會困難群體提供公共服務，關心困難群體，保護困難群體的利益和權利，通過制度創新和增加公共財政的支出，努力為困難群體提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。

（三）拓寬困難群體政治參與渠道，提升政府公共決策職能建設

一要培育社會中介組織。隨著社會利益多元化，目前已經產生了代表一定階層、群體，反映其意愿和呼聲的社會團體組織，即中介組織的雛形已經出現，我們必須加以及時正面的引導，使其發展成為正式的社會中介組織，發揮其正面的作用，為困難群體的政治參與提供一種制度化、組織化的政治參與途徑，提高政治參與的質量、增強參與的效果，緩沖調節政府與社會利益群體之間的矛盾。因此，國家要從政策、法律上為中介組織的發展創造寬松的環境，有計劃的培育一些代表困難群體的中介組織，確立其合法的地位作用，明確參與的方式和途徑，在經費上給予適當的扶持。二要進一步發揮現有社會團體的在弱勢政治參與的重要作用。如發揮工會在維護困難群體的勞動權作用。包括平等就業和選擇職業的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛生保護的權利、接受職業技能培訓的權利、享受社會保險、提請勞動爭議處理的權利、簽訂勞動合同和集體合同的權利。發揮工會在維護困難群體的民主管理權作用。三要強化大眾媒體在困難群體民意表達中的重要作用。大眾傳播媒體（包括報紙、廣播電視、互聯網絡等）具有及時性、公開性和廣泛性等特點，既為可以為困難群體提供及時便利的信息，又他們發表言論表達意見提供便捷的渠道。日益成為政治體系中受深歡迎的民意表達方式之一。通過大眾媒介能客觀有效地影響輿論并對政治決策產生推動作用。今后，媒體要更多地把關注的重點投向困難群體，探索新的聯系和援助方式。

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D6

A

1009-3605（2010）06-0018-03

＊本文系2006年湖南省社會科學基金課題《論新時期我國社會弱勢群體的現狀及政策支持》[課題編號：06YB88]階段性成果。

2010-06-20

劉箴，女，湖南湘潭人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院公共管理教研部講師，主要研究方向：行政管理理論與實踐。

責任編輯：王習賢