英國住房供應體系與規劃政策新觀察

汪 軍

住房問題長期來都是中國最引人關注的話題之一。關注的焦點一是住房保障措施的不完善，二是完全市場化的方式似乎并沒有有效的配置住房資源。

在對這兩個問題的回答中，西歐一些國家的住房保障經驗是可以借鑒的。不過，在談到西歐國家的住房制度時，還應該將英國與其他歐美國家區別對待。現代英國的住房結構主要由兩部分構成，一是由政府建造，供低收入人群租住的社會住宅（social house）,二是在市場上供居民購買的私有住房。同時，第二類住房中也包括了很大一部分供人租住的私有產權房。但是，同大部分歐洲國家不同的是，英國雖然國土面積狹小，但是住房的私有率卻非常高。比較起來，德國的住房私有率為42%，法國為55%，荷蘭為50%，英國則高達67%。僅從這一點上看，英國的住宅供應壓力就要大于其他國家。另外，喜歡擁有自己產權的英國住房觀念又與我國有幾分相似，因此，研究英國的住房供應體制對我國將有一定的借鑒意義。

1 戰后英國規劃與住房相關政策回顧

現代英國的城市規劃政策始終離不開住房的保障和供應問題，并且每一次重大的變革幾乎都與住房市場的變化與調整有密不可分的關系[1][2]。

二戰后英國規劃領域第一個里程碑式的文件是1947年頒布的《城鄉規劃法》（〈Town and Country Planning Act 1947〉）。這個法案不僅有效地將全國性的開發權利收歸中央政府（Central government）所有，并且確定了一整套以計劃為導向（plan-led）的城鄉規劃體系。在之后的半個世紀里，盡管城鄉規劃法被一再地調整，但是這一原則卻一直沒有改變，成為英國現代城市規劃的核心特征。

20世紀50至60年代，英國城市規劃政策的主要事件是1955年頒布的《城市綠帶法案》（Green Belt Circular, 1955）以及新城運動。前者確立了城市建設綠帶的主要目標是限制城市空間的無序增長，而后者則是戰后大規模新城建設的開始，以斯蒂文乃奇（Stevenage）和哈羅（Harlow）為代表的第一代新城（Mark Ⅰ）以及以倫康（Runcorn）為代表的第二代新城（Mark Ⅱ）都建設于這段時期[3]。無論是城市綠帶的建設還是新城的建設，其主要目的都是對原有城市空間無限制增長的應對，同時也旨在應對戰后不斷增長的住房需求。

但是值得關注的是，由于當時對全國未來人口發展數據的錯誤估計，使得住房供應問題在之后的歲月里并沒有如最初想象的那么嚴重。最初，根據戰后人口迅速增長（即所謂的戰后嬰兒潮——baby boom）的趨勢，中央政府曾在1965年對全國未來的人口進行預測，認為到20世紀末，全英人口將最終達到7,500萬。但是，實際上人口的發展并沒有延續戰后的快速趨勢，而是馬上呈現出不斷減緩的趨勢。最終，到20世紀末，全英人口只有5,900萬[4]，其中還包括了大量的外來移民。不過，人口的不確定性在之后的幾十年時間內得到了政府的高度重視，幾次公布的預測數據都大大低于1965年的預測[5]。

1970年代之后，涉及到住房供應政策重大調整的文件主要有1990年修改的《城鄉規劃法》（Town and Country Planning Act 1990）以及緊接著的1991年的修改版（Town and Country Planning Act 1991）。1990版的法案增加了106章節，確立了規劃許可制度，即給予地方政府廣泛的規劃權力，使其能夠直接或間接地參與公共項目的開發。隨后又在1991年的修改中將規劃的制定確立為開發控制的主要依據，提高了規劃的歷史地位。

這一修改似乎與當時撒切爾政府時期大張旗鼓的自由政策傾向格格不入①，無怪乎當時的住房大臣稱贊這份文件穩固了以計劃為導向的體系。盡管如此，當2004年《規劃和強制執行法案》（Planning and Compulsory Purchase Act）頒布的時候，還是對1991年法案作了較大的修改。主要的原因在于，1991版法案將規劃制定推到前所未有的重要地位，反而使得地方政府過于謹慎地制定規劃，導致了直到2002年末，全國依然還有13%的地方政府沒有完成規劃的編制。

在《規劃和強制執行法案》頒布之前，另外一部與住房關系緊密的文件是頒布于2000年的《規劃政策導則3：住房篇》（Planning Policy Guidance Notes 3：housing）②。這份文件可以被看成是將規劃理念從“預測和供應”階段轉化到“規劃、管治和引導”階段的里程碑，這意味著規劃不再是市場的跟隨者，而是通過創造新的區位優勢去引導市場和調控市場。《規劃政策導則》的一個顯著特點是不再一味強調新建住宅的密度，而是強調要盡量在城市棕地（Brownfield）③上面建設新的項目。然而，隨著對新增住房供應明顯短缺的普遍擔憂，英國政府在2006年用《規劃政策報告書》（Planning Policy Statement）④來代替《規劃政策導則》。《規劃政策報告書》強調了地方規劃主體應保證足夠的土地來建設新的住宅項目，并且對密度和公共設施的設置做了更為靈活的表達。同時，《規劃政策報告書》也給了地方政府在決定建筑密度及混合用途方面以極大的自由。

2007年下半年，另外一個重要的規劃文件——《皇家政府規劃白皮書》（Planning White Paper——HM Government）頒布，其重要程度堪與2004年的《規劃和強制執行法案》相當，標志了英國政府在最近幾年內對規劃政策領域所作的一系列重大調整。《皇家政府規劃白皮書》提出，雖然地方的規劃決策機構認為《規劃政策導則》和《規劃和強制執行法案》所做的調整符合實際的需求，但是卻恰恰又使得規劃決策的制定變得十分復雜，這直接導致了在住房供應方面的速度滯后于預期的目標。這種滯后促使政府不斷調整政策，但同時也正是對政策的不斷調整又延誤了規劃實施的時間，加大了市場的缺口。《規劃白皮書》提出政府應改革現有的規劃體系，建立一套能夠對市場做出快速反應的規劃制定模式。同時，也提出了在全球化和環境惡化背景下，應加強對土地的有效使用和對重大政府設施的有效配置。

2 英國住房供應體系的觀察

2.1 現代住房供應體系的形成

英國現代住房供應體系主要分為兩個主要的階段，以撒切爾政府時期為一個分水嶺，分別為早期的福利保障為主階段和現在的市場與福利并存階段。

早在1919年，針對舊的完全市場化的住房制度存在的弊端，英國政府開始改革住房制度。1919年英國住房供應制度改革確定的基本思路是：建立政府調控與市場調節相結合的制度，以穩定房地產波動；建立政府支持（包括政策支持和財政支持）與居民合理消費相結合的制度，以解決中低收入人群的住房問題。在這一基本思路的指導下，1919年改革的具體措施包括：一是規定所有出租住房的房租不再由市場決定，而由當地的區政府或區議會統一定價；二是政府通過收買私人住房和新建住房的辦法擁有大量社會住宅（Social House），然后以低廉的價格租給居民。這次改革給戰后的人口激增以及經濟復蘇提供了有效的保障，至1960年，英國租住社會住宅的人數占到總人口的26%，到1975年更是達到31%。但是，隨著1970年代末期的經濟衰退以及大量移民的涌入，使得這個福利制度給政府帶來了巨大的經濟負擔，逐漸變得難以為繼。

撒切爾政府執政時期，開始逐步推行以市場為取向的住房政策，把住房自有化率作為主要的住房政策目標。其核心的理念是：在保障實現“居者有其屋”的前提下，政府鼓勵居民加大自有住房消費的力度，促進住房的私有化，提高居民自有住房率。撒切爾政府改革的具體手段包括：將居民的收入水平劃分為三個不同的等級，實行不同的住房供應辦法；采取賦予公民購買權、變租金為購房抵押貸款、折價優惠可攜帶政策以及產權分享政策等措施，并通過政策、金融、稅收等優惠舉措，大力鼓勵居民私人購房，減輕政府財政壓力。1980年英國《住宅法》出臺，提出“有權買房”（Right to Buy）的口號，開始實行社會住宅出售政策。1988年又進一步將政府剩余的社會住宅轉移給其他機構經營。到1990年，英格蘭的私有住房率達到68%，威爾士達到71%，蘇格蘭達到48%。

近年來，英國政府又推出了一項致力于解決“無家可歸者⑤”問題，保障所有人有房可住的“可持續社區：所有人的家園”項目。

通過近二十年的不斷努力，英國住房供應體系形成了今天的以市場供應為主，福利保障為輔的體制。但是這里所謂的市場供應為主并不意味著政府在這個部分全身而退，相反，無論是中央政府還是地方政府都依然保留著對新增土地和新增住房量的決定權。

2.2 英國住房供應體系的獨特性

2003年的《住房供應報告》是英國財政部在2003年6月所作的《關于英國作為歐盟成員國的五項測試》正式報告的附件。這份報告指出，在1971年到2001年間，盡管英國住房價格沒有像預期那樣的波動，但是房價的起伏與住戶的消費水平之間存在很大的關聯[6]。歐盟的其他國家情況也大致相同，但是幾年之后，卻出現了一些不同的情況。2007年，在歐洲大部分國家的住房價格出現快速上升的同時，學者發現英國的住房價格上漲并不像以往那樣導致私人消費出現快速上升的趨勢（圖1），反而滯后于其他國家。這一變化促使“英國貨幣政策委員會”不得不重新對2003年的報告進行重新評估，看當初的結論究竟是不是巧合[7]。同時，相關政策的關注點開始轉向縮減新增住房的供應量，來應對持續泡沫化的房地產市場所帶來的額外社會成本。而政府報告中開始刻意回避住房供應與經濟大環境之間的問題[8]。但是，這種變化滯后于市場的現象，正是英國特有的由政府主導的房地產供應體系所造成的。

圖1 英國（UK）住房價格與其它國家的比較

英國的住房供應水平與歐盟其他主要國家相比在很多地方都差不多，比如在人均住房面積方面，就同法國、德國和荷蘭的水平相接近。將這些國家進行比較時，一個有趣的現象是，人口密度的實際意義并不大，因為英國、德國和荷蘭既是歐盟人均住房面積最大的三個國家，也是人口密度最高的國家。這至少說明了這些國家在住房供應方面所取得的成就是十分顯著的。同時，這些國家之間也存在一些不同，最明顯的就是英國在多層公寓及混合住宅方面的比例出奇的低，獨立住宅占了住房數量的大部分。這可能也就是為什么英國需要不斷增加住房供應的一個原因⑥。而新增住宅數量與現有住宅數量的比較更能說明一些問題。英國1981年到2001年間的新增住宅數量比其他歐洲國家少很多。比如英國在2000至2001年左右的新增住宅量在3.2套/每千人左右，比荷蘭的4.2套/每千人、德國的4.3套/每千人和法國的6套/每千人相比都少了很多。考慮到人口和移民數量的增長并沒有停滯，這樣的供應水平似乎存在一些問題。

圖2顯示了戰后全英的新增住房構成情況，可以發現上世紀90年代之后新增住房供應量明顯小于之前的水平。同時，地方政府對新增住房的直接供應量也在80年代之后急劇減少，并保持在一定的水平上。這種新增住房量的萎縮可能是導致1997年以后住房價格迅速上漲的一個原因。因為在一個買方市場里，供應總是滯后于需求，特別是像房屋這種商品，需要一個土地出讓、規劃設計以及建設的過程，所以價格總是在上升，而供應量總是滯后。但有趣的是，在同美國房屋供應與價格數據的對比中，可以清楚地看出美國的房屋供應量與價格幾乎同步變化，而英國房屋供應則明顯滯后于價格趨勢（圖3）。這個結果可能同美英兩國的土地開發制度有關系。在美國，各個州面臨的土地儲備壓力不同，因此規劃控制的程度也不同，但總體來說土地開發的過程還是相對簡單的。而在英國，推動住房建設的主要力量還是中央政府，同時地方政府在規劃制定和土地供應方面都沒有給房產開發建設商提供任何便利。

圖2 英國（UK）住房價格與其它國家的比較

在一個國家中，房地產業的結構往往體現了其立法特征。在英國，房地產商想完全獲得土地開發權的過程是十分緩慢和復雜的，而且取決于開發商想獲得的土地是否是規劃所制定的居住用地，或者是政府許可的居住用地。從提出申請到實際動工，往往需要經歷一段很長的時間，這個過程需要不斷地為各個審批機關提供所需要的信息，需要經過復雜的溝通達成S106協議⑦，以及履行其他很多規劃的義務等等。這些條件使得只有足夠大的開發商才能夠經受得住市場的起伏動蕩，順利地獲得土地進行開發。而1990年末至2000年的住房市場不景氣更加促進了房地產業的合并和重組，使得英國的房地產業實際上就相對集中在一些大型的開發公司之中。在2006年，全國最大的10家房地產企業開發了全國3成的新增住宅。同時，由于獲取土地的困難，以及在快速上漲的房價中對泡沫的擔憂使得新增住房的供應反而有所放緩。

同時，為了避免開發商囤積太多的土地，英國的土地開發許可的有效期被設定成3年。但是盡管這樣，許多開發商還是會選擇在有效期的后半階段才著手建設，至少在房地產不景氣的年代，他們會不約而同地選擇晚些開工。最近由皇家規劃協會（Royal Town Planning Institute，2007）主持的一項研究表明，英國現在最大的10家房產商普遍持有土地的年限是2.7年。在實際情況中，很多開發企業雖然拿到了開發許可，但是他們必須十分謹慎地弄清楚這些許可是否是框架性許可或者是完全許可。如果是完全許可，則還有可以立即動工和延時動工之分。不過地方政府和規劃當局在授予開發許可制后，一般不會過于跟蹤許可的執行情況，因為他們清楚，考慮到申請許可的成本問題，開發企業都會在許可有效期內開始建設。

圖3 英美住宅新增量與市場價格波動情況

3 結論以及對我國的啟示

回顧英國戰后的住房供應體系演變，可以看到這是一個由福利供應為主轉向市場供應為主的過程。從這一點上看，似乎同我國的歷程存在某種相似性。隨著1990年代的住房改革，我國的住房供應體系也從政府保障型轉為市場型。但是區別在于無論如何變革，英國始終沒有放棄政府在住房供應體系中的作用，即使是在住房市場化的今天，政府依然負有提供大量社會住宅的責任。同時，地方政府通過控制土地供應量，調節土地市場；并通過開發行為的規劃許可制度牢牢掌握新增住房的供應量。撒切爾政府之后，中央政府將開發權利大量下放給地方政府，但同時依然定期發布人口預測與住房供應量預測報告，以指導全國新增住房的供應水平。因此，可以說英國的住房市場化在今天看來并不是完全的市場化，政府依舊負有為大多數人提供住宅的責任。這也是為什么英國房地產價格與新增住宅供應量并不完全吻合的原因。

其次，規劃政策在住房供應體系中占有重要地位。即使是在提倡私有化的撒切爾時期，規劃依然遵循“plan-led”的計劃主導原則，使得全國的住房供應量通過各個地方政府所作的空間戰略發展規劃（Spatial Strategic Plan）進行有效的控制。在空間發展規劃中，甚至連新增住房的空間位置都加以明確。不過，空間發展規劃的期限通常是5～10年，而在這期間政府有可能會修正人口的預測數字，這使得新增住房的量很難完全符合市場的需求，有時候會大于真正的需求，造成一些空置現象。盡管如此，空間發展規劃將不同形式的開發和公共設施建設結合起來，還是起到了總的協調作用。

21世紀初，頒布的《規劃政策導則3》和《規劃和強制執行法案》將城市規劃塑造成了一個高度混合的體系。這兩個法案不僅要求規劃要強勢地引導市場，還要以完成規劃預定目標的多少來衡量規劃的效益。這些措施都使得英國的住房供應體系帶有明顯的規劃控制色彩，這也是前文提到的英國住宅市場變化并不像美國那樣敏感的原因。

最后，值得我們關注的是，即使是在英國這樣住房制度相對健全的國家，也在不斷跟蹤和反思自己的做法。其中先后由英國財政部在2004年和2006年發布的住房供應情況報告將近年來英國住房供應體系的得失情況加以披露，并提出了一些頗有見解性的意見。這些，都更加有助于完善整個住房供應體系，同時，也是我們國家需要借鑒的方向。

注釋：

①二戰之后英國傾向國有制的工黨上臺，實行大規模的國有化。煤炭、煤氣、石油、鋼鐵、造船、電氣、鐵路、民航等重要部門都實行了國有化。國有化導致了人浮于事、效率低下的結果，造成英國經濟長期處于走走停停的狀態，學者稱此為“英國病”。撒切爾夫人上臺后大力推行自由經濟，鼓勵私有化，使得英國經濟進入到戰后增長最快的階段。

②Planning Policy Guidance Notes是英國政府在城市規劃領域規劃政策和規劃原則的導則，是各種開發項目取得規劃許可必須要參照的文件。PPG共有25個不同領域，這里的PPG3的主題就是住房問題。

③指已經經過開發建設的土地。

④《規劃政策聲明》（Planning Policy Statement）在2004年《規劃和強制執行法案》頒布之后，代替了原有的《規劃政策導則》，成為直到規劃具體實施的準則，同樣包括25個方面，第3個方面為住房問題。

⑤這里指的“無家可歸者”主要是指那些收入高于能夠申請社會住宅的條件，但是又不足以在市場上購買到私有產權房的人群，這些人群在被原有的政策所忽視。

⑥《Housing Statistic in the European Union2004》， 由瑞典國家住房、建設和規劃委員會發布。

⑦S106協議是進行合法開發必須達成的與地方政府的協議，具體規定由《城鄉規劃法》制定。

[1] Barker, K.Securing our Future Housing Needs: Interim Report—Analysis[R].Review of Housing Supply, London, HM Treasury,2003.

[2] Barker, K.Planning Policy, Planning Practice and Housing Supply[J].Oxford Review of Economic Policy, Volume 24,Number 1, 2008, pp.34-49.

[3] 于立,胡伶倩.英國新城發展與建設[J].城市規劃,2003(12): 77-80.

[4] Shaw, C.Fifty Years of UK National Population Projections:How Accurate Have They Been？[R] Population Trends, 128,Off i ce of National Statistics,2007.

[5] Cullingworth, B., and Nadin, V.Town and Country Planning in the UK[M].Abingdon, Routledge,2006.

[6] HM Treasury.Housing Consumption and EMU[R].EMU Study, London, HM Treasury,2003.

[7] Bank of England. Inflation Report[R]. November, pp.12-13,2004.

[8] CLG.Homes for the Future: More Affordable,More Sustainable[R].Department of Communities and Local Government ,pp. 71-91,2007.