上海臨港新城：21世紀新城規劃實施模式的有益探索

包雄偉

0 引言

眾所周知，城市化是影響人類文明進程的主要趨勢。2007年，世界城市人口比重大于50%，標志著人類從此進入了“城市時代”。在人類歷史發展歷程中，新城建設是城市化發展到一定歷史階段的產物，也是當今世界上許多國家“經營城市”的共同方式。

作為上海重點建設的三個新城之一，洋山深水港的重要組成部分，以及上海先進制造業和現代服務業的重點地區，臨港新城在上海新世紀的新城開發中獨具輔城地位，具有重要的戰略地位和優良的發展條件。如此一個規模大、起點低、目標高，以產業發展為主導的新城，其規劃建設在上海具有示范性、引領性，對于探索新形勢下新城規劃實施的新要求和新突破，具有特殊的意義和價值。如何在二十一世紀的全球經濟一體化的新形勢下更好地建設新城，是值得每一個規劃工作者思考的問題。本文以上海臨港新城規劃實踐作為研究對象，希望探索一條適合新城規劃實施的有效模式。

1 上海臨港新城的規劃實施

1.1 規劃實施概況

臨港新城總體規劃面積約300平方公里。規劃人口約83萬人，其中，城鎮人口約81萬人。規劃城市性質是：上海國際航運中心的重要組成部分。依托集裝箱國際深水樞紐港和國際航空樞紐港,發展成為社會、經濟、文化和生態環境高度協調、功能完善、充滿活力的綜合型濱海新城和具有上海輔城地位的戰略重點發展區域，并成為以現代裝備制造業為核心的重要產業基地之一。與其他經濟開發區相比，臨港新城規劃實施目標富有特色，且具備不可比擬的優勢。

1.1.1 臨港新城的優勢

（1）區位優勢：臨港新城北鄰浦東機場國際航空港，南接洋山深水港國際航運中心，處于上海整個濱江沿海城鎮發展軸的“拐點”和重心區位，具備了重要的戰略發展區位優勢。

（2）規劃優勢：臨港新城的總體規劃于2002年即著手研究組織論證，開展過國際招標。2003年由上海市規劃設計院和德國GMP公司組成聯合工作小組，進行深入規劃、設計，期間得到了國內外專家的通力合作、認真選比和科學論證，力求規劃經得起歷史考驗，規劃成果于2004年1月經上海市政府批準實施。在規劃實施過程中，規劃管理部門遵循規劃先行的原則，務求所有規劃建設嚴格按照規劃實施，必須符合城市設計風貌的要求。

（3）政策優勢：上海市政府頒布了第16號令《上海臨港新城管理辦法》，市政府和各委辦局充分授權臨港新城管委會，舉全市之力支持臨港開發，有力保證了各項政策措施充分集中、聚焦臨港新城，進而形成合力，提高工作效率。2008年7月，上海市政府發布第4號令，修改市政府16號令管理辦法，將臨港物流園區奉賢分區納入臨港新城管轄范圍。

（4）機構優勢：2003年11月，正式成立臨港新城管委會，作為上海市政府派出機構，采用“市區聯手、共同推進”的管理體制，依法負責臨港新城約300平方公里范圍內所有建設和開發，形成一門式受理窗口，實現高效率、高質量開發管理。

（5）團隊優勢：為了加強規劃實施工作的領導和協調，在實際操作過程中，管理部門、建設部門和技術部門形成合力，不斷探索，形成了一套完善的工作機制，臨港新城管委會定期與市規劃國土資源局、市規劃院、市測繪院以及各開發公司召開工作例會，形成了一股團隊合作的默契氛圍，并定期到四個鎮進行走訪調研，加強各方溝通、配合，保證更好更快地推進臨港各項規劃建設。

（6）先發優勢：開發之初優先加快臨港新城重裝備產業區和物流園區的建設，引導以現代裝備制造業為核心的相關產業向臨港新城積聚，配合港區腹地建設需求，積極爭取物流企業落戶。同時，主城區集中精力加快城市基礎設施建設，為后期的城市功能開發打下了扎實基礎。

1.1.2 新城規劃實施情況

從“2004臨港開發啟動年”到“2007規劃編制優化完善年”，再到“2009規劃管理提高年”，臨港新城規劃實施經歷了一個逐年探索、提升、完善的過程（圖1）。短短幾年來，規劃管理部門共組織編制完成了約124平方公里的控制性詳細規劃，約占現臨港規劃總面積的39.5%，已經全覆蓋了臨港近期建設的所有區域。規劃審批的建設項目總數達到500多個，建筑總量累計達到約700萬平方米，各類項目建設陸續納入整合籌建中的臨港新城規劃信息平臺。此外，專業系統規劃研究和規劃評估工作也是規劃實施過程中不可缺失的重要環節，除常規的專業系統規劃之外，臨港綜合交通規劃、常規公交規劃、地下空間開發等專項規劃也配合開展了多層次研究。2007年初開展的臨港新城中心區、重裝備產業區和物流園區規劃實施評估也已完成，形成了規劃實施評估匯總報告，主產業區和綜合區分別編制和優化完善了分區規劃，主產業區還開展了上海臨港航空產業基地發展規劃的相關研究，進一步提高了規劃編制的資源配置綜合效率和實施操作性。

圖1 臨港新城規劃歷年實施圖

1.2 規劃實施模式

1.2.1 規劃實施模式的策略分析

臨港新城的規劃是一個前期以政府投入為主導、逐步與社會經濟發展要求相適應的漸進演變過程，由最初僅作為洋山深水港組成部分的海港新城，逐步發展為上海重點建設的三個新城之一，洋山深水港的重要組成部分，以及上海先進制造業和現代服務業的重點地區。臨港規劃的目標是追求一流，而對于“一流的規劃”，臨港的理解是：將規劃理念和成果真正地變為現實。從發展的眼光看，一流不是停留于先進的規劃理念，而是著重于追求目標落地，注重整體協調性，具體表現在規劃對具體建設的先導、引導和指導作用的發揮，并與社會經濟發展目標有機結合（圖2）。

圖2 臨港新城規劃動態圖

臨港新城的開發建設目前總體由上海港城開發（集團）有限公司和上海臨港經濟發展（集團）有限公司這兩大集團負責開發和建設，前者主要負責以城市功能開發為主的主城區，后者主要負責以產業功能開發為主的重裝備產業區和物流園區，后者又分別與四個城鎮成立了社區分公司，分別負責四個城鎮社區的開發和建設。這樣的功能劃分機制極大地促進了建設初期的迅速啟動，也有利于前期開發各方資源的統籌配置。當然，隨著地區發展建設向縱深推進，一些如產業配套、職住平衡、區域交通平衡等問題也開始逐步顯現，需要在新城整體層面予以統籌協調。作為上海重點建設新城之一，臨港新城理應在規劃實施模式方面有所建樹、創新和突破。

1.2.2 新城規劃實施的優勢經驗

（1）由規劃概念至各層次規劃再至規劃評估，全面確保規劃實施（圖3）

圖3 規劃過程示意圖

臨港新城由最初新城的規劃概念到目前的規劃實施，用自己獨特的規劃語言進行了全新的詮釋，專業系統方面與最初的目標相協調，共同構成了臨港新城總體規劃以及各下層次規劃。規劃編制中將總體規劃與現有城鎮發展進行了有機的融合，總體上把握住了主要矛盾，創新性地開展了控制要素規劃，確保在下位規劃未能全部編制完成時新城整體重大基礎設施要素的預控，保證了新城初期建設的協調一致。此外，編制中擺脫了傳統上的習慣做法，放棄了過去對城市開發最大利益價值的追求，著力突破難點，追求創新，使新城的規劃編制工作取得了開拓性進展。2008年開展的規劃實施評估工作對臨港規劃實施三年以上的控詳規劃進行了全面評估，形成規劃編制、管理、實施部門高效協作機制，確保新城各類規劃有序實施建設。

（2）強化城市交通規劃研究，確保規劃科學編制

作為單邊盡端型的城市，從一開始由中心區特殊集聚形態決定的交通隱患和弊端問題應是新城著力優化完善解決的重點方面，這主要表現在需要解決城市中心區與外圍區域之間的交通聯系薄弱、快速公共交通方式（BRT）實施的不確定、新城不同發展階段的公交方式、機非分離理念下的交通組織銜接等等問題，這其中重中之重是解決前期規劃編制過程中綜合交通規劃相對控制性詳細規劃有所滯后所帶來的開發建設問題。臨港規劃過程中一直對此相當重視，依托專業部門建立了有一定科學依據的區域交通模型，通過定期的交通影響評價對規劃方案進行評估和反思，以有力指導規劃的深化和優化。

（3）重視城市設計，確保城市空間“以人為本”（圖4）

圖4 臨港新城居住島實施效果圖

城市設計中的空間形態分析是臨港規劃中的重要組成部分，對規劃編制充分發揮其重要的超前、導向和科學作用意義重大。從創造尺度宜人的空間目標出發，臨港中心區對于重點區域、軸線和節點進行了概念設計分析，使得城市環境景觀分析充分與新城發展目標、規劃控制要求以及兩型城市規模相結合。為避免出現負空間，從城市空間整合角度對街道功能和寬度、建筑高度、建筑退界以及空間連續界面進行了細致認真的再推敲，從人的實際感受出發對原規劃的空間比例關系及時進行了適度調整，切實“以人為本”，既優化了新城的城市空間尺度，又保證了新城用地開發的經濟性。

（4）及時開展規劃實施評估和規劃修編，確保項目有序推進

臨港新城的全面發展建設在取得巨大成績的同時，對各層級規劃編制、管理和實施的完善的需要越來越明確。一方面，新城是從無到有，低起點高目標地發展，在宏觀層面決定了規劃帶有通則性的特點，經過一定時期的建設以后需要定期對原有規劃通過實踐來檢驗、反饋和補充；另一方面，新城的規劃建設已經進入了第五年，很多面向近期實施的規劃本身已經面臨規劃編制上的新一輪調整要求。由此，通過規劃管理部門推動聯合多部門合作、采用多研究方法，對臨港新城建設成熟度最高的主城區、重裝備產業區和物流園區展開規劃實施評估工作，進一步提高了規劃編制的科學性、系統性和前瞻性，確保臨港規劃實施有序推進。只有依靠對規劃實踐通過科學、客觀的充分論證進行評估，才能對后續規劃修編奠定技術基礎并提供討論平臺。

（5）建立規劃信息管理系統，力爭一流服務管理

現代化的服務需要現代化的管理手段，信息系統是實施一流管理的基礎和平臺，同時也是現代化規劃編制服務所必需的，這比單純的規劃編制和項目管理更有意義。為適應信息時代的需要，在臨港實際的規劃管理工作中，充分發揮各方的資源優勢和技術手段，依托規劃技術部門結合管理辦公系統建立了分層次編制的審批和管理信息共享平臺，初步形成了完善的信息管理和維護長效機制，既滿足了規劃數據的整合需求，又適應了政府信息公開的技術要求，在深度、廣度和高度上體現了其實際價值，從而在新的起點上，創造規劃優質服務。

2 新城規劃實施模式的保障機制

2.1 科學決策，優化機制，搭建完善的新城全方位規劃實施平臺

現行的《城鄉規劃法》進一步賦予規劃以重要的法律地位。對于一個新建設地區的項目開發，僅僅靠好的規劃不能包打天下，也做不到包打天下。因此，有必要在夯實規劃自身內容以外，進一步尋求“決策、執行和監督”實施機制的保障，不僅要有目的地加強規劃的針對性和科學性，而且需要更全面系統地建立新城全方位的規劃實施平臺，進一步完善規劃對新城建設的控制管理。

2.1.1 制度創新，保證規劃編制決策的質量和水平

打破不適應城鄉統籌的體制機制是新城城鄉規劃一體化過程中的重要著力點，擺在人們面前的又一個新問題是：如何確保新形勢下新城規劃編制決策的質量和水平？

首先，規劃編制聽取多方意見，確保國內外有水平的設計事務所、設計咨詢機構能夠參與城市規劃的設計和制定。其次，建立專家領銜制度、專家咨詢制度，重大規劃由知名專家操作。同時，建立規劃專家咨詢庫，使各種領域、各種專業的專家經常參與規劃設計咨詢，并提供意見。再次，定期召開主管領導層面的聯席會議，就一攬子重要規劃工作予以專門研究和決策，有效地推進規劃與實施之間的銜接工作，也維護規劃技術平臺的完整性和延續性。還有，可以擴大公眾參與規劃的廣度，及時通過規劃信息平臺公共展示功能或網絡報紙等媒介，將更新的規劃及時向公眾公開，收集處理公眾意見，確保公眾對規劃制定的參與反饋。

2.1.2 強化規劃的全過程實施管理，確保規劃實施的執行力度

（1）完善和優化規劃技術標準，加強規劃的科學性

現有規劃的各類規劃技術標準中，存在一定的與現實狀況脫節的現象。造成的原因，一方面是一些標準缺少有針對性的技術規范，本身需要實踐補充完善；一方面是存在有關行政主管部門“一刀切”式的簡單化管理，容易忽視新城的特殊性，中心地區與一般城市生活區的差異，以及城市的多樣性。從而削弱了規劃的科學性和合理性。

（2）優化管理方法和程序，提升管理效率，加強管理力度

隨著區域建設密度的加強，新城發展將逐步由單個項目的疊加向綜合型城市空間發展，不僅對個體的建設項目的管理需要針對性和即時性，而且對新城發展建設需要系統性管理和前瞻性引導。據此，規劃管理部門應加強學習和思考，由家長式的“管制建設”逐漸向開放型的“服務建設”轉變，避免“純技術”的指標管理模式，而應采取動態靈活措施優化管理方法，再造審批流程，提升管理效率。

2.2 審時度勢，勇于探索，豐富新城可持續的規劃實施模式

規劃編制和規劃管理可能是下一步決定新城規劃實施能否邁向可持續發展境界的重要一環。因此，一方面，應確保規劃編制的科學性和可操作性，整合發揮各方優勢資源；另一方面應在有關層面引起應有的共識，著眼未來，提高規劃全過程管理的系統性和綜合性。

2.2.1 奠定扎實的基礎——規劃編制的科學性和可操作性

在我國城市快速發展時期，城市規劃承擔著重要的社會責任，其目的在于能夠切實科學地指導城市的開發與建設。規劃發揮作用的基礎是必須具備可操作性，而規劃可操作性的基礎是規劃編制的科學性，即規劃編制要與城市發展的目標緊密結合，能夠為城市發展提供技術保障。科學性是可操作性的基礎和必要條件，而可操作性是規劃科學性的體現和發揮作用的保障。臨港新城規劃編制的一條成功的經驗就是以規劃編制單位為中心，充分發揮各方面尤其是開發主體的作用，使得規劃能夠切實符合新城建設的實際實施需要。

臨港新城規劃的另一條重要經驗是建立一套完善的專項規劃系統，實現規劃要素的全過程控制。在總體規劃的內容基本確定以后，以總體規劃為基礎發揮各方面的力量，確定總體規劃控制要素，并且同步開展控制性詳細規劃以及排水、水系、供電、燃氣、通信、郵政、環衛和市政綜合等專業系統規劃和港口、鐵路等專項規劃，使得在規劃編制階段就對各專業指標要素綜合平衡處理，將建設過程中可能遇到的各種具體矛盾和問題提前考慮、妥善解決，以提高規劃系統的全面性和合理性。

2.2.2 創造機制的保障——規劃管理的系統性和綜合性

臨港新城開發之初，往往是項目引進與規劃編制同步進行的。這樣雖然在很大程度上滿足了先期項目的要求，但是給新城今后的協調發展留下了可能的隱患。在各項規劃編制完成后，需要由建設期進入招商期，這時規劃實施工作也需要由“項目推動規劃”轉變為“規劃引導項目”。為保證規劃實施落地，需要整合、建立規劃的系統管理體制和快速應變機制。為此，需要尋求一套行之有效的管理體系，以具體深入的指導實際開發。基于以上目的，構建系統化和綜合化的新城規劃全過程管理體系，這將是對現有規劃的重要補充，能夠幫助我們在開發過程中進一步“優化規劃效率，強化規劃管理”，加快推進新城的可持續發展。

3 結語

一個城市在特定的歷史時期有其特殊的成長方式，需要培育和經營。新城的規劃實施更需要主動認識和遵循城市化規律，與經濟、社會發展統籌協調。這其中既需要堅持既有規劃理念，保持規劃的延續性，又要求在新的形勢下有所突破，結合城鄉統籌、土地利用、經濟發展等要素，探索城鄉一體化發展模式，使得新城規劃突破實施過程中的瓶頸和困境，培育內源性發展動力和自身特色，開拓出適應新城可持續發展的優質模式。在此，希望臨港新城的規劃實施模式，能夠給其他新建城鎮帶來一些新的啟發和借鑒。

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