若爾蓋濕地保護(hù)與利用必須實施六大政策突破

郭曉鳴

若爾蓋濕地保護(hù)與利用必須實施六大政策突破

郭曉鳴

若爾蓋濕地是世界上最大的高原泥炭沼澤濕地,是黃河、長江兩大河流重要的水源涵養(yǎng)地。保護(hù)好若爾蓋濕地,不僅僅對調(diào)節(jié)氣候、改善生態(tài)環(huán)境和保護(hù)生物多樣性具有重要的作用,并且還是這一地區(qū)各族人民生存與可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)與前提。就現(xiàn)實看,若爾蓋濕地萎縮退化趨勢仍然在發(fā)展是我們必須面對的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此,要進(jìn)一步全面強化若爾蓋濕地的保護(hù)與利用,必須實施六個方面的政策突破:一是財政投資政策;二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策;三是土地利用政策;四是人口管理政策;五是生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策;六是績效評價和政績考核政策。

若爾蓋;濕地保護(hù)與利用;政策突破

若爾蓋濕地是世界上最大的高原泥炭沼澤濕地,是黃河、長江兩大河流重要的水源涵養(yǎng)地。保護(hù)好若爾蓋濕地,不僅僅對調(diào)節(jié)氣候、改善生態(tài)環(huán)境和保護(hù)生物多樣性具有重要的作用,并且還是這一地區(qū)各族人民生存與可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)與前提。

就現(xiàn)實看,若爾蓋濕地萎縮退化趨勢仍然在發(fā)展是我們必須面對的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),自然因素的影響雖然不可低估,但過度追求短期經(jīng)濟增長發(fā)展模式所伴生的粗放化的畜牧業(yè)發(fā)展、公路建設(shè)以及旅游業(yè)開發(fā)等人為因素構(gòu)成的壓力更為嚴(yán)重。自然因素與人為因素的疊加作用,在更大程度上加速了若爾蓋濕地全面退化的進(jìn)程。

若爾蓋濕地保護(hù)的己有實踐表明,現(xiàn)有濕地保護(hù)政策雖然已經(jīng)收到了一定的成效,但從總體上判斷,體制和政策障礙仍然是進(jìn)一步加強若爾蓋濕地保護(hù)所必須突破的重要瓶頸。在更大程度上創(chuàng)新體制和調(diào)整政策,實施更強大的干預(yù)和支持保護(hù)行動,是從根本上遏制若爾蓋濕地退化趨勢的關(guān)鍵之舉。因此,要進(jìn)一步全面強化若爾蓋濕地的保護(hù)與利用,必須實施如下六個方面的政策突破:

一、財政投資政策

完善中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付制度,重點增加對若爾蓋地區(qū)用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付。科學(xué)合理確定財政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo),確保全國各地居民都能享受到最基本的社會公共服務(wù),把財政轉(zhuǎn)移支付資金重點用于生態(tài)建設(shè)工程,能源、交通和通訊基礎(chǔ)設(shè)施,教育科技、醫(yī)療保健、社會公共事業(yè),以及當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展替代生計項目。盡快制定與推進(jìn)形成主體功能區(qū)域相配套的財政轉(zhuǎn)移支付法規(guī),明確財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、基本原則、依據(jù)和用途、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配方式、審批監(jiān)督管理程序及違反者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等,逐步將符合主體功能區(qū)框架的財政轉(zhuǎn)移支付納入制度化、法制化的軌道。

二、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

制定重點投資公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的政策。對若爾蓋濕地生態(tài)功能區(qū)中的限制開發(fā)區(qū)域,有選擇地扶持和培育特色生態(tài)畜牧業(yè)、藏中藥材和牦牛食品加工業(yè)以及生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展,引導(dǎo)資源消耗大、環(huán)境污染高的產(chǎn)業(yè)外遷,或者關(guān)閉外遷難度大的企業(yè);對禁止開發(fā)區(qū)域,適當(dāng)鼓勵綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,嚴(yán)格控制畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)模,發(fā)展小規(guī)模的高端生態(tài)旅游,支持牧民向外轉(zhuǎn)移和就業(yè),堅決杜絕一切破壞生態(tài)、污染環(huán)境的開發(fā)活動。

三、土地利用政策

在若爾蓋濕地生態(tài)功能區(qū),實行更加嚴(yán)格的土地用途管制,嚴(yán)禁改變生態(tài)用地用途。若爾蓋濕地生態(tài)功能區(qū)中限制開發(fā)區(qū)域土地政策的目標(biāo)與定位是:保護(hù)好現(xiàn)有的濕地、草地、林地等土地資源,通過嚴(yán)格的土地用途管制,嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途;嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量,在限制開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境可承載的前提下,新增建設(shè)用地主要用于發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)及其加工業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施。若爾蓋濕地生態(tài)功能區(qū)中禁止開發(fā)區(qū)域土地政策的目標(biāo)與定位是:在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,合理劃分禁止開發(fā)區(qū)的土地范圍;在生態(tài)環(huán)境可以承受的范圍內(nèi),適度發(fā)展小規(guī)模生態(tài)旅游;遷移禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的人口,拆遷部分建筑物,做好建設(shè)用地生態(tài)修復(fù)工作。

四、人口管理政策

引導(dǎo)若爾蓋濕地生態(tài)功能區(qū)居民逐步自愿平穩(wěn)有序的梯度轉(zhuǎn)移,緩解人與自然關(guān)系緊張的狀況。一是穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策,穩(wěn)定低生育水平。堅持和穩(wěn)定現(xiàn)行的少數(shù)民族生育政策,通過不斷提高服務(wù)水平和解決群眾的實際困難,有效降低初生嬰兒死亡率,實施優(yōu)生優(yōu)育政策。二是科學(xué)制定人口管理政策,引導(dǎo)人口合理分布。分類、分梯度引導(dǎo)牧區(qū)人口城鎮(zhèn)化和相對集中,放開戶籍管理制度,鼓勵牧民進(jìn)入城鎮(zhèn)定居。有機整合新型社區(qū)建設(shè)和扶貧新村建設(shè)等項目,促進(jìn)牧民由分散的游牧生活方式向集中定居生活方式轉(zhuǎn)變。

五、生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策

在制定經(jīng)濟社會發(fā)展政策時,要堅持保護(hù)優(yōu)先,確保生態(tài)功能的恢復(fù)和保育。強化若爾蓋國家級濕地自然保護(hù)區(qū)、喀哈爾喬省級濕地保護(hù)區(qū)、包座大熊貓保護(hù)區(qū)和鐵布梅花鹿保護(hù)區(qū)的建設(shè),加大資金投入力度,理順保護(hù)區(qū)管理體制;繼續(xù)鞏固退牧還草工程,擴展工程實施的面積和范圍;防沙治沙工程實施過程中,注重社區(qū)群眾的參與,建立工程的后續(xù)維護(hù)機制;在加強野生動物保護(hù)措施的同時,應(yīng)盡快出臺野生動物傷人和財產(chǎn)損害補償辦法,并做好野生動物數(shù)量統(tǒng)計工作,有選擇的對部分超量動物進(jìn)行獵殺。

六、績效評價和政績考核政策

制定若爾蓋地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)與地方官員考核標(biāo)準(zhǔn)時,要突出對生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的評價,弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價。改變長期以來普遍存在的“以 GDP論成敗”的思維定勢,引入綠色 GDP理念,優(yōu)先提拔生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作突出,牧區(qū)民生問題解決得好的地方官員。績效評價指標(biāo)設(shè)計中,明顯降低 GDP所占比重,加入濕地面積、水源涵養(yǎng)量、水土流失治理、植被覆蓋率等反映生態(tài)環(huán)境狀況的指標(biāo),以及農(nóng)牧民受教育程度、身體健康水平、文體事業(yè)發(fā)展水平等反映民生問題指標(biāo)。

郭曉鳴 (1956-),男,四川省決策咨詢委委員,四川省社科院副院長、研究員。主要研究方向:農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟。