若爾蓋濕地保護與利用必須實施六大政策突破

郭曉鳴

若爾蓋濕地保護與利用必須實施六大政策突破

郭曉鳴

若爾蓋濕地是世界上最大的高原泥炭沼澤濕地,是黃河、長江兩大河流重要的水源涵養地。保護好若爾蓋濕地,不僅僅對調節氣候、改善生態環境和保護生物多樣性具有重要的作用,并且還是這一地區各族人民生存與可持續發展的基礎與前提。就現實看,若爾蓋濕地萎縮退化趨勢仍然在發展是我們必須面對的嚴峻挑戰。因此,要進一步全面強化若爾蓋濕地的保護與利用,必須實施六個方面的政策突破:一是財政投資政策;二是產業發展政策;三是土地利用政策;四是人口管理政策;五是生態環境保護政策;六是績效評價和政績考核政策。

若爾蓋;濕地保護與利用;政策突破

若爾蓋濕地是世界上最大的高原泥炭沼澤濕地,是黃河、長江兩大河流重要的水源涵養地。保護好若爾蓋濕地,不僅僅對調節氣候、改善生態環境和保護生物多樣性具有重要的作用,并且還是這一地區各族人民生存與可持續發展的基礎與前提。

就現實看,若爾蓋濕地萎縮退化趨勢仍然在發展是我們必須面對的嚴峻挑戰,自然因素的影響雖然不可低估,但過度追求短期經濟增長發展模式所伴生的粗放化的畜牧業發展、公路建設以及旅游業開發等人為因素構成的壓力更為嚴重。自然因素與人為因素的疊加作用,在更大程度上加速了若爾蓋濕地全面退化的進程。

若爾蓋濕地保護的己有實踐表明,現有濕地保護政策雖然已經收到了一定的成效,但從總體上判斷,體制和政策障礙仍然是進一步加強若爾蓋濕地保護所必須突破的重要瓶頸。在更大程度上創新體制和調整政策,實施更強大的干預和支持保護行動,是從根本上遏制若爾蓋濕地退化趨勢的關鍵之舉。因此,要進一步全面強化若爾蓋濕地的保護與利用,必須實施如下六個方面的政策突破:

一、財政投資政策

完善中央和省級財政轉移支付制度,重點增加對若爾蓋地區用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付。科學合理確定財政轉移支付目標,確保全國各地居民都能享受到最基本的社會公共服務,把財政轉移支付資金重點用于生態建設工程,能源、交通和通訊基礎設施,教育科技、醫療保健、社會公共事業,以及當地居民發展替代生計項目。盡快制定與推進形成主體功能區域相配套的財政轉移支付法規,明確財政轉移支付的目標、基本原則、依據和用途、核算標準、分配方式、審批監督管理程序及違反者應承擔的法律責任等,逐步將符合主體功能區框架的財政轉移支付納入制度化、法制化的軌道。

二、產業發展政策

制定重點投資公共服務設施建設、生態建設和環境保護的政策。對若爾蓋濕地生態功能區中的限制開發區域,有選擇地扶持和培育特色生態畜牧業、藏中藥材和牦牛食品加工業以及生態旅游業的發展,引導資源消耗大、環境污染高的產業外遷,或者關閉外遷難度大的企業;對禁止開發區域,適當鼓勵綠色產業的發展,嚴格控制畜牧業發展規模,發展小規模的高端生態旅游,支持牧民向外轉移和就業,堅決杜絕一切破壞生態、污染環境的開發活動。

三、土地利用政策

在若爾蓋濕地生態功能區,實行更加嚴格的土地用途管制,嚴禁改變生態用地用途。若爾蓋濕地生態功能區中限制開發區域土地政策的目標與定位是:保護好現有的濕地、草地、林地等土地資源,通過嚴格的土地用途管制,嚴禁生態用地改變用途;嚴格控制新增建設用地總量,在限制開發區域資源環境可承載的前提下,新增建設用地主要用于發展特色農牧業及其加工業以及基礎設施、公共設施。若爾蓋濕地生態功能區中禁止開發區域土地政策的目標與定位是:在科學規劃的基礎上,合理劃分禁止開發區的土地范圍;在生態環境可以承受的范圍內,適度發展小規模生態旅游;遷移禁止開發區內的人口,拆遷部分建筑物,做好建設用地生態修復工作。

四、人口管理政策

引導若爾蓋濕地生態功能區居民逐步自愿平穩有序的梯度轉移,緩解人與自然關系緊張的狀況。一是穩定現行生育政策,穩定低生育水平。堅持和穩定現行的少數民族生育政策,通過不斷提高服務水平和解決群眾的實際困難,有效降低初生嬰兒死亡率,實施優生優育政策。二是科學制定人口管理政策,引導人口合理分布。分類、分梯度引導牧區人口城鎮化和相對集中,放開戶籍管理制度,鼓勵牧民進入城鎮定居。有機整合新型社區建設和扶貧新村建設等項目,促進牧民由分散的游牧生活方式向集中定居生活方式轉變。

五、生態環境保護政策

在制定經濟社會發展政策時,要堅持保護優先,確保生態功能的恢復和保育。強化若爾蓋國家級濕地自然保護區、喀哈爾喬省級濕地保護區、包座大熊貓保護區和鐵布梅花鹿保護區的建設,加大資金投入力度,理順保護區管理體制;繼續鞏固退牧還草工程,擴展工程實施的面積和范圍;防沙治沙工程實施過程中,注重社區群眾的參與,建立工程的后續維護機制;在加強野生動物保護措施的同時,應盡快出臺野生動物傷人和財產損害補償辦法,并做好野生動物數量統計工作,有選擇的對部分超量動物進行獵殺。

六、績效評價和政績考核政策

制定若爾蓋地區的發展目標與地方官員考核標準時,要突出對生態建設和環境保護的評價,弱化經濟增長、工業化和城鎮化水平的評價。改變長期以來普遍存在的“以 GDP論成敗”的思維定勢,引入綠色 GDP理念,優先提拔生態環境保護工作突出,牧區民生問題解決得好的地方官員。績效評價指標設計中,明顯降低 GDP所占比重,加入濕地面積、水源涵養量、水土流失治理、植被覆蓋率等反映生態環境狀況的指標,以及農牧民受教育程度、身體健康水平、文體事業發展水平等反映民生問題指標。

郭曉鳴 (1956-),男,四川省決策咨詢委委員,四川省社科院副院長、研究員。主要研究方向:農業和農村經濟。