焦作預算改革

生秀東

焦作模式被譽為“國內最成功預算改革”,其鮮明特征是公開化、民主化、科學化、制度化,初步實現了向公共財政制度的轉型。

焦作的預算改革始自1998年,以頗具傳奇色彩的會計委派制為突破口,推進公共財政制度創新。從預算透明公開、百姓與專家全程參與,到涵蓋政府全部收支的公共預算體系,10余年來,焦作財政改革從來沒有停止過,始終走在全國前列,形成了以公開化、民主化、科學化、制度化為鮮明特征的財政預算體系,初步實現了向公共財政制度的轉型。由此創立的焦作模式,受到了社會各界的廣泛關注。

改革緣起

焦作是一座因煤而生的城市,由于礦產資源日益枯竭,技術更新緩慢及國家產業政策調整等原因,1998年前后,焦作財政面臨的種種矛盾十分尖銳。一方面,是國民經濟滑坡,財政收入減少,80%的鄉鎮不同程度地拖欠公務員和教師的工資;另一方面,是財務管理混亂、經濟違法違紀問題頻繁發生,各部門的“小金庫”越查越多。當年,在市直機關清理出包括“小金庫”在內的閑置資金2億多元,幾乎是焦作市本級財政資金的1/3。由此激發了從財政管理角度解決這些矛盾的預算改革實踐。焦作推行了會計委派、部門預算等改革措施,這為日后預算改革準備了平臺。

焦作市財政局局長申相臣回憶說,焦作之所以在全國率先改革,提出建設公共財政,是因為焦作有一群想干事的人,包括當時的市里主要領導。事實也證明,焦作多年來的財政改革離不開市黨政領導的重視和支持。財政部科研所陳穗紅研究員指出,黨政領導對財政改革的堅定決心和鼎力支持,是焦作模式形成的重要動力源。開始階段,由財政局提出的強推“會計委派制”等改革報告,很快得到領導批復,并立即實施。此后焦作先后出臺了一系列財政改革的政策措施,為持續10余年的財政改革減輕了阻力,增加了動力,由此創立了預算改革的焦作模式。

四大關節點

一是推進財政預算公開化,全面明細公開預算內容。預算公開擴大了普通百姓的知情權,是公眾監督的前提,而公眾監督預算,就是監督權力的運用。

早在2002年,焦作市本級的部門預算就在財政服務大廳公開。在2007年,焦作市財政局擴大信息公開范圍,將行政審批、財政預算、政府采購、產權交易、公物拍賣、會計委派等公共財政事務向社會公開,普通百姓在財政局辦事大廳、市政府行政服務中心、財政局網站等公共場所,都可以看到各個部門的預算收支情況。預算細目的公開讓百姓真正能看得明白、看得清楚,達到了公開的目的,這一做法在全國也很少見到。

二是推進財政決策民主化,吸收公眾參與預算決策過程。“參與式預算”來源于上世紀80年代的巴西,這種執行模式為直接參與式,市民通過直接參加社區會議發表意見,討論政府政策和市政工程建議,并對要執行的市政工程和項目進行投票,選舉監督執行過程。在中國,參與式預算的程序一般分為7個步驟:信息公開、部門申報、財政匯審、民主評議、專家論證、社會聽證、人大審查。焦作市根據不同的國情、市情,創造性地借鑒了“參與式預算”的做法。

目前,焦作市參與式預算的形式多種多樣,從項目選擇、項目公示、專家論證、社會聽證,到市人大初審,都注意吸收社會各界人士的參與。并在預算的不同環節采取多種形式保障公眾參與預算決策。據焦作市財政局局長申相臣介紹說,其主要做法有項目選擇、項目公示、專家論證、社會聽證、人大審查。

經過數年改革,最終把公眾參與預算決策從事前決策延伸到事中執行和事后評價,層層把關。參與式預算至此構成一個完整的循環系統,融民主性與科學性于一體,真正讓社會公眾享受到更多的經濟實惠和政治民主權利。

三是推進預算編制的科學化,政府性債務納入復式預算體系。預算編制改革的重點是做一本人大代表和普通百姓都看得懂的預算文本,為了便于百姓參與和人大代表監督,焦作市財政局的預算報告編制工作走過了不尋常的歷程,報告內容越來越細致。

早在2001年,焦作市財政局就按照零基預算、基本支出和項目支出分列編制等原則,編制市級120個部門216個單位的部門預算,這是預算編制科學化的第一步。2009年,焦作又開始試編我國第一本地方財政的社會性別反應預算。社會性別反應預算同社會保障、政府債務、國有資本經營、國有土地使用權出讓收支、政府采購、非稅收入、住房公積金等7項專項預算,共同構成復式預算體系。

四是強化預算制度創新,打造“陽光財政”。“焦作市預算改革成功的核心還是預算管理體制的創新。”焦作市財政局局長申相臣如是說。

1999年,會計委派制度收繳了各部門的財權,為防范腐敗集中化的可能性,焦作市財政局著手設計分權制衡的機制。如今,經過10余年的改革探索,把一項項變革通過制度確定下來,初步形成了以“內部分權制衡、外部參與和監督”、復式預算、參與式預算為主要內容的財政制度框架。焦作市高水準的預算透明度、科學的預算體系等基礎,正是其歷經10年打造的各項預算管理制度和細致明了的工作規程。財政資金真正在陽光下運行,花錢不再僅僅是權力,更意味著責任,公共財政資金的使用效率由此得到空前提升。

焦作模式的標桿意義

“財政資金來自于納稅人,用之于老百姓。錢怎么花?誰說了算?效果如何?誰來監管?”應當說這些問題是困擾我國財政界多年的老問題,也沒有唯一的解決方式。焦作模式給出了一個初步的解答,但并不十分完美。學者秋風認為,可以在現有的改革基礎上再進一步,強化人大及其常委會在預算制定過程中的作用,即強化人大的審批權與監督權。

與此同時,應當從制度上進一步細化和保證公眾參與預算各個階段的權利,還要明確政府預算的具體調整范圍,強化對政府預算權力的約束。人大常委會應當從預算制定的第一天就開始介入,在此過程中,人大常委會與人大代表、并通過人大代表與民眾保持溝通,通過聽證會等制度化渠道容納民眾參與。這樣,就能在人大、民眾、財政部門及需要花錢的整個政府之間,形成一種良性關系:政府可以獲得必要的資金,但每一分錢都取之有道、用之有據。

焦作模式于2008年底在河南省全面推廣,也為財政部專門推介。焦作的實踐表明,預算的公開透明、參與式的預算民主,有效遏制了腐敗現象的發生,保障了財政資金的合理配置和科學使用,提高了資金使用效率,也增強了政府的公信力,促進了社會和諧。焦作模式充分體現了“陽光財政”的本質要求:財政信息公開、科學民主決策、完善監督制度和強化績效考評。

國務院發展研究中心孟春研究員評價說:“我認為最亮麗的是他們的財政預算透明化!在預算編制中,百姓與專家全程參與,通過廣泛征集民意、項目公示、社會聽證、市人大初審,然后再次公示,調整后確定項目,體系很完整,這么清晰的財政預算體系建設值得推廣!”

(作者為河南省社會科學院農村發展所研究員)