如何理解國庫現金“地方化”改革

陳建奇

現代國庫現金管理制度是公共財政管理體制的重要內容。

2006年6月，財政部、中國人民銀行聯合下發《中央國庫現金管理暫行辦法》的通知，拉開了我國財政推行現代國庫現金管理制度的序幕，中央國庫率先在全國范圍內嘗試現金管理制度上的變革。

然而，從目前來看，在操作規模與頻率上，中央國庫現金管理仍然屬于試驗類型，還沒有實現國庫現金管理安全性、流動性與收益性的整體目標。全國國庫現金余額總量上升趨勢沒有改變，截止2009年10月，我國存放在中央銀行金庫的國庫現金達到了30302.04億元。按照2008年地方財政收入占全國財政收入的比重45％來測算，目前地方國庫現金總量在1.3萬億以上。與此同時，國家還有6萬多億的國債，國庫現金高企與高額國債并存凸顯了政府現金管理效率低下。

中央在加大國庫現金管理力度的同時，地方也迫切推行國庫現金管理制度提高國庫現金管理效率。盡管近年來的中央國庫現金運作為我國深化中央特別是開展地方國庫現金管理提供了寶貴的經驗。然而，與其它財政管理制度不同，地方國庫現金管理涉及較少的財政業務，而更多的是現代資金的市場投融資制度。而且地方與中央在國庫現金規模與面臨的市場環境等方面都存在差異，這就需要理順地方國庫現金管理制度改革的重點與關鍵問題。

改革的重點：一個前提、兩個基礎

國庫收支涉及財政收支方方面面。國庫現金管理制度的實施需要考慮的問題也就極為復雜，不僅需要分析國庫現金收支的特性及預測方法、也要關注財政稅收及相關經濟政策可能對國庫現金的影響，地方政府還需要考慮地方財政收支對國庫現金管理的需求，等等。結合我國目前正在探討推行地方國庫現金管理制度改革的現實，地方國庫現金管理制度改革的重點需要把握一個前提和兩個基礎。

首先，國庫最優庫底現金設置是地方國庫現金管理制度改革的前提。

現代國庫現金管理制度改革的目標是降低閑置國庫現金時間價值損失及提高財政資金使用效率。政府通過實施國庫現金管理，將央行國庫賬戶的國庫現金穩定在最優水平，滿足財政國庫日常支出需求。閑置國庫現金投向貨幣市場進行投資運作，實現國庫現金余額最優化和投資收益最大化。

由此可見，不管是閑置國庫現金投資或者現金赤字融資操作，都必須依賴于國庫最優庫底現金的準確設置，以此保證國庫庫底現金能夠滿足財政支出需求，同時又不造成現金閑置。國庫最優庫底現金的測算自然也就成為了地方國庫現金管理制度改革的前提。

然而，我國各級地方政府國庫現金收支并不相同，相對富裕的省級政府國庫現金余額在幾百億以上，地級市國庫現金余額在幾十億或者百億，而縣級政府則往往就是幾億或者十幾億。因而，地方政府國庫最優庫底現金的測算就必須結合本級政府的財政收支、經濟發展水平及國庫現金收支可測性等綜合因素確定。

其次，地方國庫現金管理制度改革將倒逼地方債務發行的基礎性制度。

國庫現金管理制度一個重要內容就是通過短期現金投融資確保央行國庫庫底現金余額穩定在最優水平。

國庫現金需要短期融資的情況有兩種：一是沒有閑置國庫現金，即國庫現金發生季節性的短期赤字；二是閑置國庫現金已經用于貨幣市場投資，但國庫現金短期融資成本低于閑置國庫現金當時的投資收益水平，從而短期融資彌補央行國庫賬戶的國庫現金缺口比出售閑置國庫現金投資的資產更有利。

西方發達市場經濟國家一般將發行國庫現金管理券彌補國庫現金赤字作為一項常規事務。我國《預算法》第二十八條規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”盡管2009年國務院批準由財政部代地方政府發行2000億元債券，但地方政府仍然不能自行發債。這就限制了地方國庫現金管理制度的深入開展，地方政府只能實行閑置國庫現金投資，但卻沒有通過債務為現金季節性赤字融資的制度，這不僅導致國庫現金管理的低效率，還可能導致地方政府短期國庫現金波動而出現的支付違約風險。因而，地方國庫現金管理制度改革將倒逼地方債務發行的基礎性制度。

再次，公共投資平臺的建立是地方國庫現金管理效率最大化的重要基礎。

我國各級地方政府閑置國庫現金余額并不相同，這就造成各地對閑置國庫現金投資的需求差異。閑置國庫現金數量較少的政府可能會發現投資運作的收益還不足以彌補由于投資而額外增加的投資運作機構設置和人員支出等成本；國庫現金余額較高的政府部門則具備雄厚的資金實力設立專門的投資機構，從而獲取較高投資收益。這就顯示出各級政府之間協調配合的必要性。

對此，發達市場經濟國家往往通過建立公共投資機構解決這個問題。按照1995年的調查發現，美國共有15000個地方政府參加了州管理的公共投資機構。地方政府可以將閑置國庫現金交給公共投資機構。公共投資機構將按照國庫現金安全性、流動性、收益性原則進行投資。公共投資機構可以實現專業的投資，獲取相對較高的國庫現金投資收益，為地方政府提供小額閑置國庫現金投資運作的機會。當然，有些政府可能會選擇資本市場上的機構投資者，但是這種方式具有很大的風險從而被很多國家所禁止。因而公共投資平臺的建立是地方國庫現金管理效率最大化的重要基礎。

改革的關鍵：區域風險管理

相比中央政府而言，地方政府帶有明顯的區域特性，導致國庫現金投融資的差異；而同一個國家實行統一的貨幣，國庫現金具有非區域化的貨幣特征。地方國庫現金操作的差別化可能通過貨幣傳導到社會諸多方面，因而地方國庫現金管理更應該關注這種區域特征所帶來的區域風險。在美國等發達國家都曾經由于地方政府國庫現金操作而產生一些負面因素。

首先，地方政府非正式現金管理制度可能影響現代國庫現金管理操作。

盡管我國地方政府還沒有推行國庫現金管理，但地方政府現金管理的經驗卻并不缺乏。在1980年代，我國實行財政包干制，地方財政特別是富裕省份財政部門為了少上繳而對增收的管理可以說是費盡心思。有些政府將增收變相作為減稅給企業讓利，“藏富于企業”，反過來促進當地企業的發展，從而增加未來當地的經濟稅收自生能力。有些政府將增收的資金存放在預算外專戶而獲取商業銀行支付的利息收益。最為主要的是這些商業銀行往往不是通過市場行為獲得政府資金的存款。這些非正式的政府現金管理制度曾經盛行于地方政府，也導致地方政府現金出現較大的風險問題。

分稅制以來，財政收支管理出現了很大變化。特別是部門預算、國庫集中收付改革已經在地方政府全面推行，預算收支執行主要經由國庫主導的制度逐步確立。此時推行地方國庫現金管理制度改革，閑置國庫現金將轉入商業銀行主導的貨幣市場，國庫

現金的監控也將發生轉變。1980年代以來傳統的地方政府現金管理經驗或許影響地方國庫現金管理人員。因而必須在借鑒已有現金管理經驗基礎上，制定規范的現金管理制度，通過公開招標、信息發布等形式規范地方國庫現金運作管理。

其次，地方政府國庫現金管理可能加深區域分割。

地方國庫現金管理將閑置國庫現金從地方國庫轉入貨幣市場。然而，閑置國庫現金應考慮在開放環境中購買具有較高收益的國債還是應該將其作為當地商業銀行存款而取得利息收入?

就閑置國庫現金而言，政府在開放環境下用它購買外國或者其它地區高安全性高收益短期債券等資產組合所獲得的收益將高于作為存款獲得的收益；但這對當地商業銀行來說卻少了一個大客戶，銀行存款儲蓄額也因此受到影響，商業銀行的信貸數量就會減少；相反的，如果考慮到儲蓄將轉換成投資，那么政府將閑置國庫現金放在當地的商業銀行將增加商業銀行的貨幣儲備，并因此增加信貸能力。由于投資的支出乘數作用而促進當地經濟的發展，反過來促進當地的稅收提高，從而國庫現金獲得的利息與增加的稅收之和的綜合收益將可能高于用國庫現金購買短期債券的收益。

地方政府推行國庫現金管理，可能導致各地方政府傾向于將資金存放在當地商業銀行，地方財政收支的巨大差異將促使各地商業銀行的發展更加不平衡，金融發展的區域差距可能擴大。

第三，地方政府國庫現金可能增加系統性風險。

這可以從美國的例子得到一定的啟示。1990年代的10年間，美國許多州和地方政府將閑置國庫現金投資在州政府公共投資機構或者自行投資，由于投資不慎導致了巨大的資金損失。最為嚴重的損失是美國Orange地方政府投資池(Orange County Investment Pool，OCIP)。該機構的閑置資金投資損失達到了16.9億美元，占總損失的57％。Orange州地方政府投資池的投資問題直接影響了Texas州地方政府公共資金的機構投資——Textpool。1994年Texas州地方政府從Textpool提取了3億美元。緊接著下一周，地方政府提取了將近22億美元的資金，占Textpool資金余額的59％。為了滿足臨時大量擠兌造成的現金流支出，Texas州政府購買了TextPool證券。這個行為直接導致了Texas州損失5500至9700萬美元，也對銀行體系和貨幣市場穩定性造成了負面影響。

改革的動力：現金管理效率的提升

盡管地方國庫現金管理會面臨一些風險，但只要通過制度安排約束與規范，就能將風險降到最低水平，提升國庫現金管理效率。

地方政府可以借鑒目前中央國庫現金管理的做法，要求國庫現金接受方提供足額的國債質押，以此保證國庫現金安全，同時出臺政策限制國庫現金投資方向，禁止國庫現金進入高風險領域；此外，加強監管將是最為重要的層面。各級政府要密切監視國庫現金投融資管理。

另一方面，地方政府公共機構投資平臺的建立為地方政府提供高安全性專業投資平臺，公共投資機構由于各級政府國庫現金投入而實現規模收益。

根據前面測算的數據，2009年10月地方政府國庫現金為1.3萬億以上。如果按照目前1.98％的三月期存款利率測算，地方國庫現金投資每年可以實現200億以上的回報。如果考慮到利用公共投資平臺購買國債等操作，那么收益率將更高。這種收益大于風險的趨利動機將成為地方政府國庫現金管理制度改革的動力。