近年美國科技競爭戰略的演進與變化

趙筱媛，鄭彥寧，陳 峰

（中國科學技術信息研究所，北京 100038）

近年美國科技競爭戰略的演進與變化

趙筱媛，鄭彥寧，陳 峰

（中國科學技術信息研究所，北京 100038）

應對外部競爭，提升自身科技競爭力已經成為各國制定科技政策與戰略的主要動力之一。文章以美國為研究對象，在深入分析近年來美國出臺的科技政策與戰略的基礎上，從宏觀-中觀-微觀三個層面描繪美國科技競爭戰略體系的構成及演進脈絡，歸納總結了科技競爭戰略中所利用的主要舉措，并揭示了暗含其中的競爭意圖。

美國；科技競爭戰略；演進；變化

Abstract:Response to global competition and enhancing S&T competitiveness are the main driving forces of the S&T policies and strategies making by each country.This paper takes the United States as the research object,and analyzes the composition and evolution of U.S.S&T competitive strategy system from macro-middle-micro level.On the basis of analysis of the U.S.S&T policies and strategies in recent years,the paper summarizes the major initiatives and its implicit competition intention.

Key words:United States;S&T competitive strategy;evolution;changes

隨著科學技術在全球經濟競爭中的作用不斷增強，提升科技競爭力已成為各國科技政策及戰略制定的主要動力之一。進入21世紀以來，美國的科技政策與戰略一直圍繞著“創新”和“競爭力”兩大主題詞［1］。創新是提升競爭力的方式與過程，增強競爭力才是創新的主旨與目標。美國的科技戰略，更多的是以通過持續創新達至提升國家競爭力、應對外部競爭與挑戰為核心目的。面對世界范圍內一批依靠高科技發展而崛起的國家，特別是中國依靠自主創新，使經濟實現了快速增長，逐漸改變了世界科技發展的格局，美國感受到自身地位正在受到挑戰。為繼續保持美國在全球科技發展中的領先地位，美國政府部門、國會、產業界、智庫等積極籌措、不斷出臺重要的科技戰略與舉措。這些戰略舉措意圖深刻、影響深遠，并在持續的演進發展過程中形成了近年來美國科技競爭戰略的新特點及新趨勢。

本文立足競爭情報的視角，利用情報收集、分析等理論方法，持續性的追蹤、監測重點信息源，挖掘重要科技動態信息，在描繪美國科技競爭戰略體系構成及演進變化的基礎上，著重分析不同階段內美國針對中國科技競爭的角色轉換與深層意圖，歸納美國為提升科技競爭力而采取的重要舉措，探討美國科技競爭戰略的特點和趨勢。

1 美國科技競爭戰略體系的構成

科技競爭戰略體系體現了政府為達到某種戰略目標，通過對多種競爭舉措的組合應用，形成的一系列科技競爭政策與戰略的整體過程，其背后也暗含著一國對自身科技實力及對外部競爭環境判斷后的心態變化及意圖調整。鑒此，科技競爭戰略體系可以表示為微觀、中觀、宏觀三個層面，即由競爭舉措、競爭政策與戰略、競爭意圖共同構成（見圖1）。其中，競爭舉措位于科技戰略體系中的微觀層面，是構成政策與戰略的基本元素，數量較多且利用率較高，往往需要相互組合才能發揮效用。競爭政策與戰略位于該體系的中觀層面，通常表現為顯性的政策形式，它既是對宏觀層競爭意圖的細化和具體化，也是微觀層面眾多類別競爭舉措的集成和組合。位于宏觀層面的競爭意圖是指與國家的科學技術長遠發展、應對外部競爭緊密相關的具有前瞻性與指導意義的態度、理念及目標，它可以在較長時間里引領科技競爭戰略發展的走勢，這種競爭意圖往往是非顯性的，暗含于競爭政策與戰略的背后，需要深入分析與挖掘才能揭示。

依據這樣的思路，美國近年的科技競爭戰略體系的構成與演進情況如圖2所示。

本文的研究即從顯性程度最高的、最為常見的中觀層面科技競爭政策與戰略入手，從中歸納提煉微觀層面的科技競爭舉措，在此基礎上揭示最為隱性的宏觀層面競爭意圖。由此，文章將按照中觀層面-微觀層面-宏觀層面的順序來分析闡述美國的科技競爭戰略體系。

2 美國科技競爭戰略體系的中觀層面分析——科技競爭政策與戰略的演進脈絡

美國科技競爭戰略中，最為引人關注的應屬2006年2月出臺的《美國競爭力計劃——在創新中領導世界》,簡稱《競爭力計劃》。這是一份旨在通過加大對研發的投入力度和促進創新而提高國家實力的中長期計劃，提出了今后10年美國為進一步提高其國家競爭力而在促進研發、創新和教育方面所要采取的行動。其主旨在于通過保障美國在創新方面的世界領導地位，保持科技領先、確保美國的強大與安全。

《美國競爭力計劃》的出臺是基于在此前2005年10月由美國科學院提交美國國會審議的一份《站在風暴之上：為了輝煌的經濟未來而激活調動美國》（簡稱《站在風暴之上》）報告中的建議。報告詳細描述并列舉了當代美國受到來自他國的挑戰、美國的競爭優勢正在逐步喪失的現實，認為如果沒有強有力的力量鞏固美國競爭力的基礎，美國將很快失去自己的卓越地位。為此，《站在風暴之上》從四方面提出了改革建議，并具體為20個行動措施［2］。報告中的大部分行動措施，都被幾個月以后的《美國競爭力計劃》所采納，成為未來美國科技發展的重要行動綱領［3］。

《站在風暴之上》長達500多頁，引用大量事實、分析深刻具體。該報告從構思到成稿，耗時只有短短5個月時間。之所以能在短時間內撰寫成文并形成對《美國競爭力計劃》的重要支撐，是基于此前政府及眾多高端研究機構所作的關于如何應對競爭的研究。這些研究工作形成的報告和政策文本包括：總統科學和技術顧問委員會提出的 《維護保持我們的科學和工程的實力》［4］、國家科技委員會發布的《為了21世紀的科學》［5］、國家工程院提出的《工程研究和美國的未來：應對全球經濟的挑戰》［6］、競爭力委員會提出的《創新美國》［7］、蘭德公司發布的《新千年的技術發展：中國在切實可行的模式中探索》［8］等。

對如何鞏固美國在世界科技發展中的優勢位置，提升美國科技競爭力的討論一直沒有停止過，在《美國競爭力計劃》出臺以后的一年時間里（2006—2007），相關的研究、探討、呼吁更是愈加激烈，且更為聚焦，許多高層政府部門及智庫直接針對中國開展研究。其中比較具代表性的有：對外事務委員會發布的《面對中國力量》［9］、競爭力委員會提出的《競爭力指標：美國的位置在哪？》［10］、美國企業公共政策研究所組織舉辦的“中國在亞洲系列研討會”系列會議［11］、蘭德公司發布的《美國科技競爭力展望》［12］等。

更具針對性的研究，提出了更為可行且具體的應對方案。在此基礎上，時任美國總統布什于2007年8月簽署了《創造機遇，大力推進技術、教育和科學的卓越》，簡稱為《美國競爭法案》。該法案的核心思想是加強創新和教育，提升美國的國家競爭力。該法案出臺標志著聯邦政府提出的《美國競爭力計劃》得到了國家立法保障［13-14］。

自《美國競爭法案》出臺之后，美國的科技競爭戰略目標進一步清晰，為應對新興國家挑戰而形成有效對策，成為了美國科技戰略的核心目標。這一時期，美國也看到中國崛起為自身帶來的好處，其對策逐漸趨“軟”，顯示出樂意與中國合作共存的態度。美國對外事務委員會發布的 《崛起的中國與西方的未來》［15］和《中國、印度與美國的科學全球化》，蘭德公司發布的《美國科技競爭力》［16］等均為這一階段的代表性言論。

2009年，奧巴馬當選為新一屆美國總統，依據其施政綱領可以看出奧巴馬重視科技競爭力、倡導變革的科技觀［17］。奧巴馬認為，技術與創新具有巨大的改革力量，能改變全體美國人民的生活。技術將為美國的真正“變化”提供工具，將改變聯邦政府的行政方法，使美國人民有機會參與政府決策。為此，奧巴馬主張建設最先進的通信基礎設施，使政府與企業能以此降低醫療成本、解決能源危機，增加就業機會和促進經濟增長。

3 美國科技競爭戰略體系的微觀層面分析——提升國際科技競爭優勢的主要舉措

科技競爭戰略和政策是由不同的戰略舉措相互組合、共同作用體現的。近年來美國所出臺的代表性科技競爭戰略包含了以下重要的競爭舉措。

3.1 有針對性地加強基礎教育和專業培訓，提升美國學生競爭實力

美國政府及智庫的多項報告中均提及了美國學生在數學和工程領域中與他國學生相比處于劣勢這一現象。為此，近年來美國出臺的科技競爭戰略中，多次體現出政府決心從基礎教育和專業培訓兩方面下手，有針對性的提升美國學生在數學、工程領域的能力。如，《美國競爭力計劃》中明確提出：加強中小學數學與科學的教育，為中小學做出300項撥款，用于改進或開設基于研究的數學課程，增強學生們學習與應用這類知識；2015年前要培養10萬名高質量的數學和科學教師，促進高等院校的發展，保障美國學生在數學、科學、工程學和技術方面受到世界一流的教育；改革勞動力培訓系統，使更多的美國勞動力有機會接受培訓和相關服務，以更好地參與21世紀的競爭。《國家創新法案》也提出要通過增加對國家科學基金會研究生獎學金計劃及國防部科學與工程獎學金計劃的資助，擴大現有的自然科學和工程教育計劃，以鼓勵更多的美國學生攻讀科學、技術、工程或數學的研究生學位。

新任總統奧巴馬也承諾，將數學和科學教育作為國家的首要任務，增加科學、技術、工程和數學（STEM）領域研究生和本科生的數量。新一屆政府將支持重點資助數學、科學和技術學位畢業生的獎學金項目，要對教育、培訓和勞動力開發進行長期投資并加大力度，創造出新的高薪工作機會，并在經濟全球化中獲得成功。

3.2 修改移民政策，確保全球最頂尖的人才為美國科技發展服務

奧巴馬在其施政綱領中明確提出了 “提倡通過培訓彌補高技能勞動力不足的缺口。”他認為“美國有能力鼓勵培養更多的學士學位勞動者滿足產業需求。同時，也要吸引世界最優秀的人才到美國，并允許在美國獲得學位的外國人留在美國并成為公民。”這樣的思想在《競爭力計劃》和之前的《站在風暴之上》中均為提升美國科技競爭實力的重點舉措之一。

《競爭力計劃》指出“提高吸引并留住世界上最優秀人才的能力。這需要全面改進移民政策，使其能夠滿足不斷增長的經濟的需要。保證移民政策能夠繼續吸引世界上最優秀的科技人才到美國與美國最優秀的科技人才一起工作。”《站在風暴之上》中指出“培育、征募和保持著來自美國和世界各地的最頂尖的學生、科學家和工程師，讓美國成為世界上從事科學學習和研究的最有吸引力的地方……從美國的學術機構獲得科學、工程學、數學等領域的博士學位或等同學位的國際學生，如果他們希望留在美國尋找工作，聯邦政府應為他們提供一年期的自動簽證延期。如果這些學生在美國獲得了工作并通過了安全審查，那么他們應該自動獲得工作許可和正式居住許可。”

3.3 進一步增加研發投入，重點支持基礎研究和高風險前沿研究

基礎研究是科學技術發展的基礎及源泉，高風險前沿研究是科技發展的突破口，二者在國家創新活動中均占據重要地位，也是國家綜合科技實力的重要表現方式。

加大對基礎研究的投入，為技術創新和科技發展提供動力，是美國提升科技競爭力的一項重要舉措，也是美國科技發展領先的主要原因之一。如，《競爭力計劃》中提出“大力支持重點聯邦研發機構中所做的有利于材料科學和工程學的發展并有助于創新的研究。這些機構包括：國家科學基金會、能源部科學辦公室以及商務部所屬的國家標準技術研究院。政府對以上機構所做研究的支持在10年時間內將翻一番。”《美國競爭法案》在《競爭力計劃》基礎上進一步細化，確定了投入的額度，即在5年內要使國家科學基金會的資助翻一番，同時大規模增加美國能源部科學辦公室以及美國國家標準與技術院（NIST）的經費。該法案還要求對聯邦政府的一系列科學、技術和研究項目注入多達336億美元資金。

《國家創新法案》［18］在關注基礎研究投入的同時，也提出要繼續重視對高風險和前沿領域研究項目的支持。法案提出要建立 “加速創新基金計劃”（Innovation Acceleration Grants Program）， 目的是鼓勵資助科學技術研究的聯邦機構至少撥出其研發預算的3%用于高風險的前沿研究項目。

3.4 制定研發稅收抵免永久化政策，鼓勵企業依靠創新發展并著眼于長遠投資

稅收調節是政府政策工具，是鼓勵創新活動的有力杠桿。美國在提升科技競爭力的舉措中，利用稅收政策激勵創新、吸引投資是其中有力的一環，尤其是研發稅收抵免永久化措施的出臺，更是大大推動了美國科技發展的步伐。《國家創新法案》、《競爭力計劃》中均提出“修訂研究與試驗的稅務優惠政策，使其成為一項永久性措施，并通過國會更新有關規定，以鼓勵私有部門對創新的投資。”

3.5 完善知識產權保護制度，打造創新軟環境

《競爭力計劃》中明確提出“建立一套有效的知識產權保護系統，使公有和私有部門研發投入的成果得到保護。”奧巴馬在其施政綱領中也提出要改革專利制度，他認為，專利制度必須適應21世紀競爭，應該完善一個有利于及時產出高質量專利的系統，既保護權益又不壓制創新。他承諾，要賦予專利局和商標局更多資源，降低申請專利的成本，加快審批程序。另一方面，還要保護好美國的海外知識產權。奧巴馬還以音像制品為例，指責對知識產權 “保護不力”，聲稱要確保海外市場的知識產權保護，并推進國際標準合作以使美國技術在世界任何地方能夠競爭。可以看出，新一屆美國政府在利用知識產權保護和鼓勵創新方面，也將不遺余力。

3.6 限制高技術產品向競爭國家出口，調整技術進出口措施以管制競爭國家優勢產品進口，達到操控、牽制競爭對手發展的目的

美國通過多種進出口的管制措施來限制高技術產品向競爭國家出口，同時也設置一系列的貿易壁壘限制競爭國家優勢產品的進口，以達到保護美國競爭優勢，牽制競爭對手發展的目的。

2007年6月，美國出臺《對中華人民共和國出口和再出口管制政策的修改和闡釋；新的經驗證最終用戶制度；進口證明與中國最終用戶說明要求的修改》，簡稱《對華出口限制新規定》）。該規定中新增了31類對華出口需申請許可證的物項，分屬于航空發動機、水底照相機、激光器、貧化鈾、機床、高性能計算機等20種產品。此外，還擴大了要求中國商務部出具最終用戶說明的范圍。《對華出口限制新規定》進一步強化了對華出口管制力度，其目的既是要最大限度的保護美國高技術安全不外泄、維護其科技領先地位，也是意在限制中國科技發展水平的進一步提升。

進入2009年，美國對華技術出口管制的限制有所松動。美國國家科學院在最新的《超越“美國壁壘”全球化時代科技相關的國家安全控制》［19］報告中稱：“防止外國人獲得重要技術可能在過去幾十年是有用的，因為那時美國在所有技術領域都是無可爭議的技術領袖。但今天，美國正在失去科學與技術的壟斷地位。”報告因此向美國政府建言，美國的技術出口政策已經不適應美國當前的科技經濟形勢，希望政府在一年之內重新評估高科技出口管制政策，建立新的以“開放和接觸”為主要特色的新政策，平衡美國的經濟利益和國家安全。對華技術出口管制的松動，一方面基于金融危機時期美國對華經濟依賴的凸現，另一方面也體現了美國對科技、政治、經濟、社會等諸多方面的考慮。

3.7 鼓勵創新，優化創新基礎設施

美國一直擁有著全球一流的創新基礎設施，包括信息網絡基礎設施、大型科研設施及工具、數據庫和圖書館等。憑借巨大的投入和不斷的積累，創新基礎設施為美國科技進步與發展奠定了重要基礎。在近年來出臺的科技競爭戰略中，繼續加大對創新基礎設施的投入，仍是美國提升科技競爭實力的重要舉措。

《競爭力計劃》中指出“加強聯邦政府在科學工具上的投入，包括促進發現和開發的設施和儀器，尤其是那些超出單個機構承受范圍的高精尖類的工具。”奧巴馬政府于2009年2月出臺了總額為7870億美元的經濟刺激計劃，其中約65%用于投資，基礎設施建設和新能源將是兩大投資重點。除了造橋鋪路這些傳統定義的“基礎設施”外，“科技基建”也被納入，包括建立21世紀數碼高速公路、設寬帶網絡、開發替代能源等［20］。奧巴馬提倡要“發展現代化通信基礎設施。要確保所有美國公民能夠接入寬帶并有效使用，特別是年輕人，能夠在知識經濟中獲得競爭力并取得成功。”

3.8 科技發展緊貼現實，以科技創新貫穿于美國面臨的切身問題

縱觀美國近期的科技戰略，可以發現科技發展與美國面臨的切身問題緊密聯系，并滲透到氣候、能源、水等多個領域中。奧巴馬就任后提出“美國需要最大限度地發揮技術的作用，能夠提高醫療健康的質量、發展氣候友好型能源、改善教育、確保美國保持世界技術領先者地位。”具體措施包括：未來5年內每年投資100億美元，使醫療系統轉換為標準的電子醫療健康系統；未來10年投資1500億美元發展氣候友好型能源等。同時提出了較為系統的能源獨立和氣候變化規劃，強調通過投資于高技能勞動力和制造業中心，使得美國勞工具備足夠的技能，在“綠色技術”席卷全球的浪潮中成為先鋒，確立領導地位［20］。

4 美國科技競爭戰略體系的宏觀層面分析——科技競爭意圖的調整變化

在美國科技競爭戰略演進歷程的背后，顯現了近年來美國對以中國為主的新興國家從關注與反思，到針對與對抗，再到“共生”與“包容”的思想轉變（見圖1），這是一種大國遭受挑戰后微妙的心態變化，更暗藏著美國為維護其全球科技發展領先地位而牽制、操控新興科技對手國家的深層意圖。

（1）關注與反思階段：在美國科學院提出《站在風暴之上》報告之前，美國各界對于以中國為代表的新興國家的崛起更多的處于關注狀態，所提出的研究報告和科技政策數量比較多，意見相對分散，只有部分研究文獻中體現出了對美國科技發展前景的擔憂與反思。《站在風暴之上》將美國各界對各類挑戰者的關注和對美國自身的反思進行了最為詳盡的集成，該報告的出臺標志著美國真正重視了以中國為主的新興力量崛起對美國霸主地位的挑戰，并開始思索一系列的應對措施。

（2）針對與對抗階段：在《站在風暴之上》出臺之后的2005—2007年間，是美國頒布大型科技競爭戰略較為活躍的時間段，中間經歷了 《美國競爭力計劃》和《美國競爭力法案》，還包括其他對美國近年來科技發展起到重要影響的計劃和政策。這一階段的科技競爭戰略具有目標明確，措施多樣、投資巨大等特點，處處體現了美國對增強自身科技競爭實力、壓制外部挑戰力量所做的籌劃與努力，對美國未來發展持自信樂觀的態度。

（3）“共生”與“包容”階段：2007 年以后，中國科技經濟越加勃興，尤其是金融危機的影響給美國以沉重打擊的同時，中國卻不改加速發展的步伐。美國逐漸意識到，中國崛起已是不可改變且阻擋不了的事實，美國不得不學會“包容”中國的發展，與中國在世界范圍內“共存”。但是，這種“共存”是以維護美國領先地位、從中國發展中獲取利益為前提的。《中國的崛起和西方的未來》報告中充分論證了這一觀點，“當前美國應采用一種帶條件的‘包容’態度鼓勵和吸納中國加入國際規則中，而這種規則的設計與制定是由美國主導的。進入規則體系后的中國，面對的將不再是美國一個國家，而是一個開放、一體、以規則為基礎的西方中心體系，這一體系有著廣泛而深刻的政治基礎，易于融入卻很難被推翻。美國的任務是要使這一體系繼續擴張和制度化，使中國的力量只在精心設置的規則和制度之內發揮作用。”奧巴馬在2007年7～8月號的美國《外交》上刊登了《重振美國領導地位》一文，文中寫道“我們與中國在某些領域中是競爭的，在某些領域中是合作的。我們最重要的挑戰是要建立一種關系來拓寬合作，同時在合作中增強我們的競爭能力。”可以看出，奧巴馬是把競爭放在首要位置，即使是合作，其最終目的也是提高美國的競爭力。這一思想在奧巴馬執政以后更是得到充分的體現，美國政府一改從前的強硬態度，通過頻頻與中國接觸，進行高層對話和溝通，深入開展多領域的合作，顯示了美國對中國的重視與認可，但其背后的核心目的不容忽視。奧巴馬最近來訪中國時的言論也充分說明了美國對華科技競爭意圖的轉變。

可以說，美國科技競爭戰略的根本目的自始至終從未改變，即維護美國在全球科技發展方面的領先地位。即使目前這一情況正在遭受中國等新興國家的挑戰和侵擾，且美國也逐漸自知不具有輕而易舉的壓制、戰勝這些對手的能力。于是，美國采取了“由硬到軟”或“軟硬兼施”的方式來應對、牽制挑戰者，但其所做的一切讓步、接納的態度，所圍繞的戰略目標只有一個：確保美國依然強大。對我國來說，這種友好、祥和的背后，還存在一定的隱憂。未來中國科技發展是否要選擇更深入的加入國際秩序和規則體系中？面對美國等國家的精心布局，我們如何應對？這都是值得深思的問題。

［1］趙中建.創新引領世界——美國創新和競爭力戰略［M］.上海：華東師范大學出版社，2007.2-15.

［2］ Rising above the gathering storm:energizing and employing America for a brighter economic future［EB/OL］.http://www.nap.edu/catalog.php?record_id=11463#toc,2009-03-15.

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［7］ Innovate America：national innovation initiative summit and report ［EB/OL］.http://www.compete.org/images/uploads/File/PDF%20Files/NII_Innovate_America.pdf,2009-04-06.

［8］ Technology development in the new millennium： China in search of a workable model ［EB/OL］.http://dspace.mit.edu/bitstream/handle/1721.1/16567/JP-WP-01-03-52124945.pdf?sequence=1,2009-04-06.

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［13］趙中建.科技、教育、創新：世界競爭潮流的關鍵詞［N］.中國教育報，2007-07-23.

［14］ 羅暉，金炬，陳霖豪.2007 年美國科技發展綜述（上）［J］.全球科技經濟瞭望,2008，（12）：51-57.

［15］ The rise of China and the future of the west［EB/OL］.http://www.foreignaffairs.com/articles/63042/g-john-ikenberry/the-rise-ofchina-and-the-future-of-the-west,2009-02-17.

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［18］ Text of S.2109 ［109th］:National Innovation Act of 2005 ［EB/OL］.http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=109_cong_bills&docid=f:s2109is.txt.pdf,2009-07-02.

［19］ Beyond “Fortress America”:national security controls on science and technology in a globalized world［EB/OL］.http://www.nap.edu/catalog.php?record_id=12567,2009-11-10.

［20］劉云中.對美國國家創新體系演進的幾點認識——突出特征、決策過程和創新戰略動態 ［EB/OL］.http://www.lwbst.com/viewAction.do?lunwenid=111479,2009-03-21.

（責任編輯 遲鳳玲）

The Evolution and Changes of S&T Competitive Strategy in United States since the 21st Century

Zhao Xiaoyuan， Zheng Yanning， Chen Feng
（Institute of Scientific and Technical Information of China， Beijing 100038,China）

C01

A

國家軟科學計劃項目（2007GXS3B036），國家社會科學基金項目（09CTQ017），國家自然科學基金項目（70973119）資助。

2009-10-13

趙筱媛（1978-），女，吉林人，中國科學技術信息研究所副研究員，管理學博士；研究方向：競爭戰略與競爭情報、公共管理與科技政策。