信訪機構職責由憲法賦予
——對《我國信訪制度的困境及出路》一文的幾點商榷

邱金義,楊德師,孔令林

(淮安市信訪局,江蘇 淮安 223001)

信訪機構職責由憲法賦予
——對《我國信訪制度的困境及出路》一文的幾點商榷

邱金義,楊德師,孔令林

(淮安市信訪局,江蘇 淮安 223001)

信訪制度發揮了黨和政府了解民情、改善與人民群眾關系、消除民怨、保護人民群眾合法權益的功能;信訪機構的職責是《憲法》賦予的,應該由秘書型向職能型轉變,取消和弱化是方向,但強化和擴容是現實。

信訪;制度;機構;商榷

《唯實》雜志2010年第4期刊登《我國信訪制度的困境及出路》一文,提出我國目前信訪制度及龐大的信訪機構擾亂了正常的社會秩序,本末倒置,是建設法治國家的絆腳石等觀點。基于理論越辯越明的精神,筆者認為其觀點有諸多商榷之處。

一、概念不清之處

1.關于信訪制度嚴重浪費社會資源問題。信訪問題是由各級黨委和政府的職能部門在施政過程中引發的,有主觀因素,也有客觀因素。而信訪制度則是為了規范信訪問題的受理、辦理、督辦、責任追究等工作所制定的規范性文件,一直發揮著黨和政府了解民情、改善與人民群眾關系、消除民怨、保護人民群眾合法權益的功能。

2.關于信訪的分類問題。信訪活動可按不同的標準進行分類。按信訪采用的形式可分為來信、來訪、來電、短信、網上信訪五類。按來訪時的組織形態可分為個人訪、群體訪、組織訪三類。按信訪活動性質可分為初訪、重復訪;一般訪、越級訪;理性訪、非理性訪等不同類型。按信訪內容可分為參與類信訪、求決類信訪、訴訟類信訪三種類型。[1]

3.關于非正常上訪者的定義問題。根據國家有關部門的界定,非正常上訪是指公民、法人或其他組織不按法定程序、不到指定地點或者不以法定方式向政府反映訴求、提出建議或意見的行為或活動。非正常上訪活動擾亂了正常的信訪秩序和社會公共秩序,侵害了他人的合法權益,干擾了國家機關的正常辦公秩序,給社會造成不良影響。

二、以偏概全之處

1.關于通過上訪解決問題的比率只有千分之二的問題。作者引用材料中所涉及來自全國各地的2萬多封控告信中,并沒有談及有多少封信已經基層相關部門處理過,有多少封信反映的訴求不合理、不合法,又有多少封信反映的訴求合理、合法沒有得到妥善解決,因此,作者文中所述“通過上訪解決問題的比率只有千分之二”的說法,只是臆想和猜測。

2.關于“花錢買穩定”、“銷號”、“截訪”等行為問題。作者所談及的此種行為,缺乏實實在在的例證,即使在個別地方、個別部門存在,也不能代表地方政府和相關部門處理赴京上訪的方式。

三、認識片面之處

1.關于法院辦案要求“法律效果、政治效果和社會效果”的統一的問題。馬克思主義認為法律是國家制定和認可的、為國家政治服務的工具,在我國社會主義初級階段,在執法工作中顧全大局,是保證社會主義法律實踐工作的政治正確性和社會主義國家政治安定團結的重要保障。因此法律效果、社會效果和政治效果三者都是社會主義法治理念所要求的,是司法工作者在工作中所必須保證的,是相輔相成共同作用于社會主義法治建設的偉大工程的。黨的利益至上,要求法院辦案追求良好的政治效果,就是通過公正、高效、權威的司法制度,維護黨的執政地位、維護國家安全、維護人民利益、服務社會大局,保障黨的事業順利進行。人民利益至上,要求法院辦案追求良好的社會效果,就是通過執法辦案,既解開當事人之間的“法結”,又解開當事人之間的“心結”;既實現個案的公平正義,又兼顧人民群眾對司法公正的普遍認同;最大限度地增加和諧因素,最大限度地減少不和諧因素。憲法法律至上,要求法院辦案追求良好的法律效果,就是在執法辦案中,認真貫徹“以事實為根據,以法律為準繩”這一根本原則,切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究,使違法者受到懲處,讓受害者得到保護;同時,既要注重實體公正,又要確保程序公正;既要堅持依法糾錯,又要注重維護判決的穩定性和權威性。我國的司法制度是中國特色社會主義司法制度,具有最徹底的人民性、公平性和最有效的協調性。這就決定了我們的司法工作不能只追求“法律效果”,而是必須追求政治效果、社會效果、法律效果的最大化,實現“三個效果”的有機統一。

2.關于司法的對內權威是指法院不得更改自己所作的終審裁判,并予以充分尊重;對外權威是指外界(任何國家機關、黨派、社會組織及個人)應對法院終審裁判予以充分尊重的問題。事實上,法院審判或執行工作中存在的做法簡單、司法不公、執法不嚴等現象,導致部分案件辦理質量存在問題,從而引發涉訴上訪案件的發生。有的案件在程序上存在問題,導致當事人對實體裁判不服;有的案件當事人從程序上的瑕疵對裁判的公正性產生懷疑;有的案件裁判文書質量不高,在敘述事實、證據論證、說理及校對等方面存在疏漏、說理不清等問題;這些案件中的問題或瑕疵,大部分難以在審判監督程序中得到糾正,或者難以在實體裁判中得到改變,故而很難使當事人服判息訴。因此,在沒有有效的規則制衡法官自由裁量權、現行司法體制尚有缺陷的情況下,一味地強調司法權威,最終將可能造成司法權威的流失。

3.關于當今信訪制度早已突破秘書性質的工作機構的定位問題。上世紀40年代,美國哈佛大學教授高斯曾提出行政生態學的概念,其學術研究的出發點之一就是有什么樣的社會就有什么樣的公共行政,探討了行政系統應根據環境的變化而不斷地變革和發展。因此,社會環境是行政機關職能定位的依據,也是行政生態學的基本原理的具體體現。就我國目前的社會發展形勢和社會環境而言,信訪機構應該由秘書型向職能型轉變,取消和弱化是方向,但強化和擴容是現實。

四、敘述不當之處

1.關于信訪沒有嚴格程序的問題。信訪機構和信訪機構工作人員處理信訪問題時,根據信訪問題不同形式有不同的流程。每個信訪工作人員在處理信訪問題的過程中并不享有廣泛的自由裁量權,做出的結論要經受政策、法律的檢驗,辦理要符合流程規定。比如,淮安市的信訪事項復查、復核工作,就有很嚴格的流程。首先,市信訪局受市政府的委托對信訪人的復查、復核申請材料進行審核,審核的內容主要有是否在法定的期限提出申請、材料的完備等。其次,市政府根據信訪事項的類型委托職能部門辦理。再次,職能部門對信訪事項辦理部門的意見或復查的內容進行調查、取證,出具初步結論。最后,市法制辦組織專業人員對照法律、法規審核職能部門出具的初步結論,審核通過的材料報送分管市領導審批。最后,形成最終書面復查、復核意見,并送達信訪人。

2.關于大部分信訪事項有頭無尾,不了了之的問題。在處理信訪問題的技術層面,依法辦事、依法行政是信訪工作人員的基本行為準則。不能因少數地方、少數人對信訪問題的處理沒有盡職盡責,就以偏概全,全盤否定全局的信訪工作。同時,《信訪條例》第三十二條規定：“對信訪事項有權處理的行政機關經調查核實,應當依照有關法律、法規、規章及其他有關規定,分別作出以下處理,并書面答復信訪人”、第三十三條規定：“信訪事項應當自受理之日起60日內辦結;……”,該條款規定了信訪事項要件件有著落、事事有回音。[2]從筆者所在的淮安市信訪工作實踐來看,也基本上做到了這一要求,淮安市的“陽光信訪”系統對每一件來訪都有受理、處理、回復的清晰記錄,信訪人也可以通過電話、短信、網絡等現代通訊方式即時查詢到自己反映問題的處理情況,并不是作者所說的“有頭無尾,不了了之”。

3.關于信訪制度的推動力量是領導人的講話和批示問題。在具體信訪問題的辦理中,領導人的講話、批示的確可起到一定作用,但領導人的講話、批示一般都不會超越法律、法規的界限。同時,領導批示和講話的目的是推動信訪事項合理合法地解決,也正是以人為本、執政為民的具體體現,客觀上促進了各類信訪問題的解決。信訪問題產生的原因是多方面的,但信訪問題的解決必須依靠《信訪條例》和各種法律、法規。《信訪條例》修訂的目的就是要進一步促進行政決策和決策水平的提高,從源頭上化解和防范社會矛盾,在信訪事項發生后及時給予信訪群眾合理的救濟,依法保障信訪群眾的知情權、參與權和救濟權,切實保障人民群眾的合法權益。從行政機關內部來說,就是要加強上下層級之間的行政監督和專門監督,強化各級行政機關依法行政的觀念,促進各級行政機關依法行政,及時、有效、有序、便捷地化解社會矛盾。

五、推斷錯誤之處

1.關于信訪局可接受任何與社會生活相關的請求的問題。《信訪條例》屬于行政性法規,信訪僅僅是法律規定的救濟渠道的一種。所以,《信訪條例》第二節規定信訪事項提出對象的同時,也規定了依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求,和屬于國家權力機關、司法機關職權范圍內的信訪事項,信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。

2.關于信訪活動的成本明顯高于訴訟的問題。對弱勢群體而言,高昂的訴訟費、律師費、執行費等,還有敗訴的風險,是一條難以逾越的鴻溝。所以弱勢群體很少選擇啟動司法救濟途徑來維護自己的合法權益。而信訪與司法救濟相比,成本要低得多,也不必承擔敗訴的風險,只要符合政策、法規、法律,就可以解決。因此,信訪活動的經濟成本、社會成本、政治成本都很低,其和諧的處理方式,推動了社會風氣的好轉。

3.關于各級信訪機構名不正、言不順的問題。《憲法》第二條規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”、第41條的規定“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。此即說明：表達意見和愿望是社會公民的基本民主權利;公民對國家事務享有監督權利;根據“一切權利屬于人民”的“主權在民”的憲政思想,公民自身權益在受到挑戰甚至侵害的時候,國家有傾聽意見和提供救濟的義務和責任。這是公民通過信訪活動進行政治參與和法律監督的憲法依據。公民表達意見的權力在憲法中得到確認并要求制度建設中要加以保障。信訪制度的設計初衷和現實功用也正是基于這樣的國家機制,因此,信訪機構的職責是《憲法》賦予的。□

[1]金國華,湯嘯天.信訪制度改革研究[Z].北京：法制出版社,2007：102.

[2]曹康泰,王學軍.信訪條例輔導讀本[G].北京：法制出版社,2005.

責任編輯：黃 杰

D632.8

A

1004-1605(2010)11-0091-03

邱金義(1964-),男,江蘇淮安人,江蘇省淮安市市委副秘書長、信訪局局長;楊德師(1952-),男,江蘇淮安人,江蘇省淮安市信訪局調研員;孔令林(1974-),男,江蘇淮安人,江蘇省淮安市信訪局副主任科員。