論大學生“村官”的身份困境及消解

劉西忠

(南京大學 政府管理學院,江蘇 南京 210093)

論大學生“村官”的身份困境及消解

劉西忠

(南京大學 政府管理學院,江蘇 南京 210093)

大學生“村官”的身份特征具有先進性、志愿性、基層性、公共性等內在規定性,其生存和發展的現實環境又面臨著合法性的質疑、功利性的困擾、邊緣化的尷尬、難預期的“下一站”等困境。消解這種困境,需要辨證施治,處理好激勵機制與競爭機制、政府推動與市場推動、管理事務與社會服務、模式化與差別化、上級考核與群眾考評、流得動與留得下等六個關系,減少選擇的功利性、對政府的依賴性和出路的不確定性,增強其身份的合法性、考評的科學性、成長的多樣性。

大學生“村官”;身份困境;消解

大學生“村官”,作為一種約定俗成的叫法,是指到農村(含社區)擔任村黨支部書記、村委會主任助理或其他村“兩委”職務的具有大專以上學歷的應屆或往屆大學畢業生。這項工作,江蘇等地從1995年開始探索,2008年4月,中組部等四部委出臺《關于選聘高校畢業生到村任職工作的意見(試行)》,提出利用5年時間選聘10萬名大學生到村任職,開始上升到國家戰略層面。到2010年初,全國共有130多萬名高校畢業生自愿報名應聘,各地共選聘15.9萬名大學生,加上2008年以前部分省區市自行選聘的,共有20萬名大學生在新農村建設一線干事創業。2010年4月,中組部印發《關于下達2010年到村任職高校畢業生選聘名額的通知》,明確2008年至2012年中央財政補助的到村任職高校畢業生選聘名額由10萬名增至20萬名,計劃2010年全國新選聘3.6萬名。同年5月,中組部印發《關于做好大學生“村官”有序流動工作的意見》,要求引導聘用期滿大學生“村官”通過留村任職工作、考錄公務員、自主創業發展、另行擇業、繼續學習深造等“五條出路”有序流動,大學生“村官”工作進入了一個新的歷史時期。

一、大學生“村官”身份的內在規定性及現實困境

選聘高校畢業生到村任職,是中央著眼于農村的改革深化,為農村輸送培養新農村建設帶頭人而實施的“強基工程”,也是為黨政干部隊伍儲備后續力量,培養造就有基層工作經驗、對人民群眾有深厚感情的高素質領導干部的“源頭工程”,更是在一定程度上緩解就業壓力,引導大學生轉變就業觀念,面向基層就業創業而開辟的一條重要通道,在價值取向上具有明顯的基層導向。從國家制定大學生“村官”戰略的初衷看,應該具有如下內在規定性:

先進性。對大學生“村官”的選拔,中央把政治條件放在相對比較重要的位置,在某種程度上講,要求比公務員還要高。中組部文件規定,大學生“村官”的選聘對象,“原則上為中共黨員(含預備黨員),非中共黨員的優秀團干部、優秀學生干部也可以選聘”。據統計,在江蘇省2008、2009年分別選聘的1670、5100名大學生“村官”中,中共黨員的比例分別為 81.9%、76.1%。

志愿性。中組部部長李源潮多次強調大學生“村官”的志愿者性質。2008年5月,他在給大學生“村官”的回信中指出:“高校畢業生到村任職,帶有一定的志愿者的性質”[1]。2010年初,又再次強調指出:“應聘到村任職的大學生要弘揚志愿者精神,做好吃苦奉獻的思想準備。要認真學習黨的農村政策,盡快熟悉農村情況,從農民最歡迎的具體事情做起,運用所學知識和專長為農民服務”[2]。

基層性。中組部文件規定,大學生“村官”系非公務員身份,為村級組織特設崗位人員,其工作崗位在村里,鄉鎮以上不得截留。這表明其工作內容、工作性質具有明顯的基層屬性,應扎根黃土地,融入老百姓,把服務“三農”作為自己的第一職責。

公共性。大學生“村官”崗位是由國家出面選聘,由公共財政負擔的專項事業崗位,由國家集中向社會購買。委派到各個行政村去工作,身份也因此必然帶有社會公共性質,是國家公共服務向下延伸的標志,和傳統“村官”相比,更應具有社會公共性與使命感。[3]

盡管從制度設計上具有以上幾個方面的特點,即希望能夠弘揚志愿精神,始終保持先進性,扎根農村基層,盡力為農村提供公共服務。但從目前看,由于相關制度設計還不夠成熟,再加上社會轉型時期的浮躁心理和中國基層農村所固有的復雜性與落后成份,大學生“村官”的成長受到一些因素的制約,面臨著身份困境。

合法性的質疑。大學生“村官”違法之說在社會上有一定的市場。一般而言,大學生“村官”不具村民身份,在任職形式上屬于空降。《中華人民共和國村民委員會組織法》第十一條明確規定:“村民委員會主任、副主任和委員,由村民直接選舉產生。任何組織和個人不得指定或委派或者撤換村民委員會成員”,第十二條規定,年滿18周歲的村民才有選舉權和被選舉權,大學生“村官”的做法與此明顯相悖。

功利性的困擾。雖然大學生“村官”大都具有黨員身份,也被要求弘揚志愿精神,但畢竟面臨著一些非常現實的問題,并非生活在真空中。大學生到農村任職,作為一種逆向就業追求,需要經歷中國基層復雜的政治生態考驗。在經過了理想與現實的比較、城市與農村的對照,看到自己在城市就業的朋友、同學高收入、高消費之后,部分大學生“村官”可能會陷入迷惘。

邊緣化的尷尬。既不是正式的官,也沒有正式的村民身份,非官非民,處在體制邊緣。這種身份,導致部分大學生在進行村務管理時,感到底氣不足,名不正言不順。還有的大學生被鄉鎮截留或長期借調,做一些非常繁雜的事務工作,只是偶爾到村里去,不知道自己究竟是村官,還是鄉鎮的臨時工作人員,形成另一種身份迷惘和尷尬。

難預期的“下一站”。大學生“村官”具有一定的任期,合同期一般是兩至三年,期滿后面臨著新的選擇。大學生“村官”工作作為一項新的制度設計,沒有現成的經驗可以移植,需要在實踐中不斷探索,因此,相關政策供給具有相對滯后性,政策出臺后也面臨著選擇和競爭,這就造成了具有階段性和任期的大學生“村官”,在相當大的程度上難以確定自己的“下一站”在哪里。

二、消解大學生“村官”身份困境的建議

大學生“村官”身份困境的形成,既有深刻的社會歷史原因,也有制度不成熟等現實原因。其身份困境的消解,既需要黨委政府的制度再設計,也需要社會和大學生“村官”本人的共同努力。當前,尤其需要著重處理好六個方面的關系,減少大學生“村官”選擇的功利性、對政府的依賴性和出路的不確定性,增強其身份的合法性、考評的科學性、成長的多樣性。

(一)在宏觀政策上,處理好激勵機制與競爭機制的關系,減少大學生“村官”選擇的功利性。近年來,中央和各級在工資待遇、辦公環境、生活條件、創業扶持、成長成才等方面出臺了一系列的優惠政策,大大激發了大學生的參與熱情,形成了明顯的激勵效應。但由于工作由中央統一部署并負責待遇,一般由省市選聘,工作關系由縣一級管理,具體工作任務由鄉鎮一級指派,工作崗位又在村里,存在著明顯的多層管理主體。部分地方在宣傳時過于強調優惠政策,使一些大學生產生過高的不切實際的期望值。有的地方不能完整地領會上級意圖,存在著重數量、輕質量,重選聘、輕培養的現象,管理不嚴、約束不夠,沒有形成嚴格的管理考評體系,致使部分大學生崗位成了嚴峻就業形勢下的一處避風港,弱化了政策的預期效果,給大學生“村官”整體形象造成了不良影響。因此,在注重建立激勵機制的同時,也要建立相應的約束和競爭機制,既要以人性化的關懷,搞好日常服務,又要嚴格管理,讓大學生接受艱苦環境的考驗,在一線成長成才。一是激勵政策明晰化。哪些大學生“村官”能夠享受優惠政策,政策能夠優惠到什么程度,享受優惠政策需要履行什么樣的程序等有關政策問題需要進一步明晰,防止干與不干一個樣,干好干孬一個樣。二是約束機制具體化。細化大學生“村官”管理辦法,建立工作行為規范,形成并倡導大學生“村官”精神,增強縣市組織部門與大學生“村官”簽訂合同的約束力。對抱有投機心理者要加強教育,對不能正常開展工作者要加強引導,建立正常的淘汰和退出機制。三是競爭機制常態化。要建立貫穿大學生“村官”的入口、成長和出口的競爭機制,在競爭中優勝劣汰,識別真金。敢于壓擔子、交任務、給舞臺,把大學生“村官”崗位打造成一個干事創業的平臺,敬業奉獻的擂臺。實行嚴格的考評制度,將考核結果與享受優惠政策緊密掛鉤,最大限度地避免投機現象和搭便車行為發生。

(二)在外部力量上,處理好政府推動與市場推動的關系,減少大學生“村官”對政府的依賴性。從目前看,大學生到村任職,推動主體是黨委政府,推動力量是黨委政府出臺的優惠政策,市場機制相對缺位。從欠發達地區的農村現況看,尚不完全具備接納大學生就業的軟硬件支撐,因此,國家在大學生“村官”戰略實施的前期階段,確有必要采取行政推動的辦法。而發達地區的農村,已經基本具備了接納大學生就業的條件,可以加強引導,減少政府的干預,通過市場運作、雙向選擇的方式配置大學生“村官”資源,形成由市場因素主導的自主流動機制。第一,管理重心下移,著重發揮市場機制的作用。事實上,近年來,在江蘇省蘇州、無錫等地,地區性自主選聘已比較普遍,一些行政村也已經開始自主選聘村官,取得了明顯效果。在今后一段時間,欠發達地區仍然需要政府的強力推動,在發達地區,則可以加強農村承接大學生的載體建設,通過村兩委聘任、村辦企業招聘、吸引大學生建立社會服務組織等多種方式,讓市場機制發揮更大的作用,黨委政府主要是從宏觀上進行引導和管理。第二,發揮大學生“村官”在農村發展與治理中的整合作用。針對其非官非民的尷尬,有學者建議賦予大學生“村官”以準公務員的身份,給予正式的編制和名份,并以法律的形式固定下來。這種想法是非常錯誤的。從行政管理的角度講,我們國家的管理層級本來就過多,目前正在醞釀減少層級,實行省管縣,如果將大學生“村官”納入正式的編制來管理,就在一定程度上意味著將我們國家的行政管理層級延伸到村一級,一方面會導致行政管理系統更加腫脹,另一方面也從根本上拋棄了村民自治原則,絕不可行。事實上,大學生“村官”,看似相對邊緣化的一個角色,實質上具有較強的關聯性,是連結黨委政府和群眾的紐帶,城市和鄉村的紐帶,高校和農村的紐帶,群眾與群眾的紐帶,能夠將農村發展的多種發展要素連結起來,在農村發展與治理中發揮整合作用。從更深層次講,大學生“村官”的身份不同于黨委政府系統的干部和村民,具有相對中立性,不是國家權力向農村的一個實質性的延伸,而是在國家與農村之間嵌入的一個紐帶,是參與農村治理的第三種力量。

(三)在職責定位上,處理好管理村務與社會服務的關系,增強大學生“村官”身份的合法性。中組部文件規定,大學生“村官”的崗位在村里,鄉鎮以上不得截留,這就明確了其基層農村一線工作屬性。大學生“村官”是村級組織特設崗位人員,開始一般擔任村書記或主任助理,這表明在大學生剛開始到村任職的時間段,特別是擔任助理職務期間,最主要職責是搞好服務:為村兩委班子科學決策搞好服務,為群眾的生產生活搞好服務。第一,要把服務作為自己的主要職責。服務是大學生進入農村、融入農民的前提,不給農民服務,就無法進行管理。作為國家選聘到農村工作的一種身份,具有自上而下的合法性,但缺少自下而上的合法性基礎,強化為農村服務的理念并付諸于行動是取得后一種合法性的關鍵。第二,適當區分大學生“村官”和傳統村干部各自的主要領域。由于大學生“村官”大都具有黨員身份,應當鼓勵他們參與村級黨組織選舉,優化農村黨員隊伍,推動農村基層黨建,但不宜進入村委會,參與農村選舉的主戰場在村級黨組織。將發展空間定位為黨務領域,引導其盡量避開村委會選舉,以黨員的身份積極參與村級黨組織選舉,是增強身份合法性,避免大學生“村官”制度與《村民委員會組織法》相違背的最現實、最有效途徑。第三,實行公推公選,讓大學生“村官”催化農村干部隊伍轉型升級。大學生“村官”要積極參與面向全體黨員村民的直選、海選活動,用自己的實際行動、實在業績去爭取群眾的選票,推動農村基層民主的發展,形成新老村官之間的公開良性競爭。近年來,江蘇、北京、山西等地,都在探索從大學生“村官”中選拔村級黨組織書記,在普通村干部中形成了明顯的鯰魚效應。其操作模式一般是結合村兩委換屆,在一定的區域,或縣區或鄉鎮,公開選拔村級黨組織書記,具有黨員身份的大學生“村官”參選,這樣一來,一個區域能夠有幾名優秀的黨員大學生“村官”,就可以對整個地區的村支部書記產生一定的壓力和激勵,成為整個農村干部隊伍轉型升級的重要催化劑。值得注意的是,在構建服務型政府的大背景下,在后農業稅時代,即使大學生“村官”擔任了村級黨組織的書記,其主要職能依然是搞好服務,寓管理于服務之中。總之,要通過對大學生“村官”職責的重新定位,淡化“官本位”思想,強化“民本位”意識,促使其克服功利心態和浮躁心理,撲下身子,沉在基層,不虛度光陰,浪費青春,切實做一些于己、于民、于國家都有利的事情。

(四)在考核評價上,處理好上級考核與群眾考評的關系,增強考評的科學性。大學生要把對上級負責和對群眾負責結合起來,既要接受鄉鎮和村的領導、指導和管理,完成鎮村領導交給的事務,又要考慮群眾的需求,對群眾負責,搞好群眾需要的服務。要處理好為村干部服務和為村民服務的關系,開始作為助理角色,既要協助書記、主任做好日常工作,擺平心態,從小事做起,又要著眼于宏觀全局,以群眾的需要為基礎,為農民做實事、干好事。大學生“村官”具有明顯的基層導向,在考核上也應指向基層,干的怎樣,如何評定考核等次,起決定作用的,應該不是縣級組織部門或鄉鎮黨委政府,而是基層廣大的村干部、黨員、農民群眾。考評應堅持省市指導、縣級部署監督、鄉鎮組織實施,重點看工作實績,看當地村干部、黨員和村民的評價。確立考核的基層和群眾導向,也是避免鄉鎮憑借手中的管理考核權而截留或借調大學生“村官”的一條有效途徑。

(五)在培養方式上,堅持處理好模式化與差別化的關系,增強大學生“村官”成長的多樣性。作為一項制度,要具有統一性、趨同性,以便于統一管理,維護制度的嚴肅性。但是,由于專業、能力與特長各不相同,各地農村的情況千差萬別,培養目標也是多元化的,因此,要采取差別化的培養模式,因地制宜地引導大學生“村官”成長成才。比如,要鼓勵創業,但并非所有的大學生“村官”都適合創業,實際上單就創業的含義來講,就包括創辦企業、創建實業、創立事業等不同的層面,需要根據不同的地區、不同的村情和各人的不同特長來確立,不能一味地要求大學生“村官”都去創辦企業。同時,在引導創業的過程中,要注意把政府引導、市場調節和公益導向結合起來。近年來,江蘇堅持從省情出發,對大學生“村官”進行差別化培養,使呈現出親民服務型、帶民創業型、村務管理型等多元化成長的態勢,為暢通中組部提出的五條出路奠定了堅實基礎。總之,要讓大學生“村官”不千軍萬馬去擠公務員這一座獨木橋,暢通五條出路,一個最重要的方法就是在任職期間對其進行差別化培養。差別化培養是多元化成長的基礎,多元化成長是差別化培養的結果。

(六)在合同期滿后,處理好流得動與留得下的關系,減少出路的不確定性。大學生“村官”既要流得動,為中國特色社會主義事業培養各行各業的接班人,又要具有一定的穩定性,讓一部分人能夠留得下,為社會主義新農村建設充實持續的推動力量。在流得動問題上,要處理好一元趨向與多元導向的關系,正確理解中國特色社會主義事業接班人的含義。2009年1月李源潮在江蘇視察時指出,“要加強管理、加強考核,完善保障機制,完善擇優的競爭機制,使整個大學生‘村官’的隊伍充滿生機活力,源源不斷地給我們國家各項事業輸送來自工農一線的后備人才。我們國家各個方面尤其是黨政系統、農村工作系統、科技服務系統都需要來自工農一線的后備人才。這是一個平臺,是為我們國家的長遠發展提供戰略儲備”。事實上,具有中國特色社會主義事業接班人,既包括黨和政府事業的接班人,也包括農村事業的接班人,還包括企業等各行各業的建設者,不能把社會主義事業接班人僅僅理解為公務員,理解為黨政干部。第一,要細化從大學生“村官”中定向招錄公務員等相關政策。在從大學生“村官”中定向招錄公務員時,要競爭擇優、好中選優,在工作業績和考核結果方面設置一定的門檻,處理好考試與考察、筆試與面試、成績與業績的關系,加大工作業績和考核結果所占的比重,強化大學生“村官”的實干導向,讓大學生“村官”普遍認識到,公務員不完全是考出來的,而主要是干出來的、比出來的。第二,要重點建立“扎根”機制。在關注流得動問題的同時,當前更多的是需要把著眼點放在留得下上。農村,既是大學生“村官”見習、實習、成長的課堂,更是施展才能、克服貧困落后的主戰場。因此,建立完善長效機制,重點在于建立扎根生長機制,研究空降的大學生“村官”如何著陸,如何融入,如何扎根。要加強落后地區農村的軟硬件建設,為大學生“村官”繼續留在農村建功立業搭建平臺。當前,全國大部分地區都在進行或者即將進行兩委換屆,有關部門要抓住時機,制定相應政策,鼓勵優秀黨員大學生“村官”積極參與村級黨組織選舉。第三,可探討大學生“村官”任職期滿后的橫向流動。由于在選聘時一般不限戶籍,目前很多大學生“村官”是在異地工作,任職期滿后畢竟要考慮成家立業、生兒育女等現實問題,可以通過出臺相關政策,運用市場機制,實行雙向選擇,引導大學生“村官”向原籍流動,或者向社區、發達地區農村流動,實現村官系統內的橫向流動與內循環,避免流入到農村和基層的人才又很快地流失。

[1]李源潮同志給大學生“村官”的回信[EB/OL].中青網,2008-5-7.

[2]李源潮論大學生到農村基層任職[J].中國人才, 2010(3).

[3]于江.大學生“村官”角色的深層解讀[N].鎮江日報,2009-7-22(9).

責任編輯:黃 杰

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F320.1

A

1004-1605(2010)11-0082-04

江蘇省軟科學重點課題“大學生‘村官’制度和大學生‘村官’創業研究”(BR2009064);江蘇省哲學社會科學規劃辦公室課題“建立完善大學生‘村官’工作長效機制研究”(09DJB003)階段成果。

劉西忠(1969-),男,山東曹縣人,南京大學政府管理學院組織文化研究所博士生,主要研究方向為行政管理。