生態脆弱地區的區域外部性及其可持續發展＊

盧艷麗 丁四保 王榮成 王 昱

(東北師范大學城市與環境科學學院,長春吉林 130024)

生態脆弱地區的區域外部性及其可持續發展＊

盧艷麗 丁四保 王榮成 王 昱

(東北師范大學城市與環境科學學院,長春吉林 130024)

脆弱的生態環境與區域貧困是我國生態脆弱地區最本質的特征。在國家的區域協調發展戰略下,生態脆弱地區的可持續發展不單是其自身的問題,而是一個中央政府和地方政府、區域之間關系的問題。本文在凝練我國生態脆弱地區主要特征的基礎上,著重分析了生態脆弱地區所遭遇到的區域外部性問題,即無約束條件下的消極外部性(環境影響)和限制開發條件下所產生的積極外部性(生態服務)。在國家區域協調戰略下,由于區域外部性的客觀存在,會使生態脆弱地區面臨利益失衡,即產業限制導致的發展權力剝奪,人口遷移導致的公共服務流失和承擔生態服務的成本。在此基礎上探討了生態脆弱地區可持續發展的思路和國家的政策取向,指出建立完善的區域生態補償制度是其中的關鍵問題,并對基本公共服務均等化、人口遷移等具體的區域生態補償途徑展開討論。

區域外部性;生態脆弱地區;可持續發展

在我國,脆弱生態環境的分布(生態脆弱地區)遍及全國[1],總面積達1.47×106km2,占到全部國土面積的15.3%,生態脆弱地區的可持續發展對于當前的區域協調發展戰略具有重要意義[1]。同時,生態脆弱地區又是我國貧困人口的集中分布地區,具有強烈的“開發”沖動。當區域貧困與脆弱的生態環境在地理空間上高度耦合,由于“生態經濟鴻溝”和“發展鴻溝”的客觀存在,使得這些區域面臨著保護生態與發展經濟的尖銳矛盾,可持續發展就成為一個難題[2]。同時,在科學發展觀、統籌區域發展的思路下,破解這一難題又顯得尤為重要。而以地理要素運動為載體的區域間的關聯和作用會對不同行政—經濟區域的區域利益產生不同性質和程度的影響,并且并不因這種影響而承擔成本或獲取利益,也就產生“區域外部性”問題[3-4],區域外部性的客觀存在使得可持續發展不單單是一個區域自身的問題,而必須重視區域外部作用的影響。對于我國面積廣闊的生態脆弱地區,制約其可持續發展的關鍵問題就是區域之間生態、環境和經濟利益的失衡,以及在經濟發展和生態保護成本分擔上存在不易克服的沖突。這些問題需要我們通過區域外部性的視角去整理思路。因此,研究我國生態脆弱地區發展中存在的外部性問題,總結克服外部性,實現可持續發展和區域協調發展的思路,其理論意義和實踐意義都是非常明顯的。

1 生態脆弱地區的主要特征及其核心問題

生態脆弱地區作為一種地域類型,是具有內在不穩定性、在外界脅迫因素干擾下極易遭受損害并難以復原[5],且在現有經濟和技術條件下,逆向演化趨勢不能得到有效控制的連續區域。

1.1 生態脆弱地區的主要特征

生態脆弱地區相對于其它具有特定意義的區域系統,自身具有一些特殊的性質:

1.1.1 環境敏感性強,系統抗干擾能力弱

生態脆弱地區的內部格局和生態結構大多具有先天缺陷,“擾動—響應”過程時間間隔很短,而且響應強度較強,易受到外界的干擾發生退化演替,自我修復能力較弱[1]。

一旦自然的或人類活動引起的環境條件改變,系統迅速響應,趨向結構更簡單,功能更單一的狀態,脅迫壓力釋放后,系統自我修復能力弱,難以恢復脅迫前的狀態[6]。

1.1.2 環境退化趨勢明顯

具體表現為植被景觀破碎化,群落結構復雜化,水土流失加重等。在人類活動為主導作用的多重脅迫下,區域環境結構和功能退化,生態脆弱區生物量及生物多樣性指數明顯下降;地表植被蓋度降低土體結構受到破壞;環境容量降低,環境資源的再生能力消退。

1.1.3 承載有重要的生態功能

生態脆弱地區同時又是我國重要的生態功能區域,其生態系統的服務功能和環境系統的外部影響對于整體和其他區域都具有重要意義。首先,生態脆弱地區大都具有典型的過渡性特征,如農牧交錯帶、海岸帶等,由于所處位置的獨特性,使其對整體的生態系統多樣性和穩定性具有特殊意義[7]。其次,由于地理要素運動所形成的整體性和聯系性,使生態脆弱地區的生態服務或環境影響會作用于其他區域,如大江、大河的源頭區域,重要的濕地、風沙源地區等。

1.1.4 經濟發展的可持續性差,政府公共服務能力嚴重不足

長期以來,生態脆弱地區的經濟發展多是傳統的粗放型模式,生態環境遭受人為破壞并持續惡化,過墾、過牧、排放、污染等人類干擾的負面影響強烈,其所謀求的經濟發展必然是不具可持續性的。同時,受國家與地方財政體制等方面的限制和經濟發展水平的制約,生態脆弱地區政府的財政能力普遍很弱,大多屬于“吃飯財政”,提供公共服務的能力嚴重不足[8]。由于政府財力的制約,在缺少外部推動的條件下,根本沒有能力進行大規模的基礎設施建設和生態環境治理。

1.2 生態脆弱地區是多種矛盾匯集的空間載體

由于區域自身的一些特征以及客觀的外部條件,使得生態脆弱地區成為多種矛盾匯集的空間載體。

1.2.1 存在PPE(貧困、人口、環境)怪圈

因區域環境生態退化導致的資源性貧困,使地區長期陷入了PPE怪圈的桎梏當中,即貧困(Poverty)、人口(Populantion)和環境(Environment)之間的一種惡性循環。貧困導致人口增長和生態環境趨向脆弱,反過來人口增加又使貧困加劇,致使生態環境更加脆弱,脆弱的生態環境使區域貧困變本加厲(見圖1)。

1.2.2 區域協調戰略背景下的“生態經濟鴻溝”和“區域發展鴻溝”

雖然金融危機之后,國家的區域協調發展戰略發生不小的轉變,但毋庸置疑的是,“主體功能區劃”仍是統籌區域發展的國家戰略,對于各類區域政策仍將具有指導意義。在主體功能區劃的區域政策中,每一類政策都包含了“限制”和“鼓勵”兩方面的內容。對于限制和禁止開發區域,那些大規模、高強度的工業化和城市化進程,對妨礙其主體功能實現的高污染、高耗能的環境不友好型產業要嚴格的限制;對于重點開發區域,要鼓勵其承接優化開發區的產業轉移,鼓勵其發展能夠吸納禁止和限制開發區域人口遷移的行業部門。

因此,生態脆弱地區會面臨兩大障礙:其一,我國遇到了發展與生態環境保護的深刻矛盾,即“生態經濟鴻溝”,所謂的“生態不經濟,經濟不生態”;其二,地方(政府)有著普遍的強烈發展愿望。在主體功能區的制度背景下,各地區卻享有不平等的發展機會(或是重點開發,或是限制開發),經濟發展與生態環境保護會遇到區域之間的利益矛盾,即“區域發展鴻溝”。

圖1 貧困-人口增長-生態脆弱的惡性循環Fig.1 The vicious circle among poverty,population and vulnerable ecology

2 區域外部性視角下的生態脆弱地區:矛盾與利益沖突

生態脆弱地區的可持續發展并不只是其自身的問題,而是牽扯到整體和其他關聯區域,某種程度上可以認為是區域關系、區域外部性問題。

2.1 區域外部性的基本思路

“外部性”(externality)的概念來則來自于西方經濟學,其定義為:經濟單位的活動對其它經濟單位造成的影響而又未將這些影響計入市場交易的成本與價格之中,于是市場調節宣告失靈(market failure),市場機制因此就不是完善的和萬能的[9-10]。

在區域外部作用的地理過程中,我們通過“區域主體”的研究尺度,就會遇到類似經濟學中的外部性問題,即經濟區域之間未計入市場交易的影響,或是經濟區域對同一地理過程的不同的區域利益響應[11-12]。一個客觀事實是,區域外部作用及其導致的“區域外部性”是當前一系列區域協調發展問題的誘因,如“區域經濟差距”、“區域剝奪”、“區域生態環境問題”等,使得這一過程在地理學和經濟學的范疇內都是非常重要的問題。

通過對區域外部作用的考察,將區域間的外部性影響歸結為環境影響、生態服務和發展關聯等三種主要形式(見表1),其要點在于外部作用的地理媒介、區域外部性的性質、所導致的區域利益響應和現實的區域效應(區域問題)。

2.2 無約束條件下生態脆弱地區的消極外部性

生態脆弱區面臨著各種矛盾的沖突。在無外界約束的條件下,個別地方政府及部門領導極有可能受短視思想的影響,因短期利益而犧牲長遠利益,因個人政績而犧牲公共利益,因經濟利益而犧牲人類發展的利益,即在不考慮生態脆弱區生態承載力的基礎上進行經濟開發活動,加劇了自然因素對生態環境的作用,對生態環境的壓力接近甚至突破生態承載力閾值。使得生態脆弱地區生態環境日趨惡化。如水土流失日趨嚴重、荒漠化土地面積不斷擴大、大面積森林被砍伐、天然植被遭到破壞、草地退化、沙化和鹽堿化面積逐年增加、生物多樣性受到嚴重破壞等等,引發一系列不安全問題的出現,失去生態屏障的作用,不僅障礙本區域的社會經濟生態的可持續發展,也對其它區域構成威脅,形成消極的(負的)區域外部性。

2.3 限制開發條件下生態脆弱地區的積極外部性

我國生態脆弱區大多位于生態過渡區和植被交錯區,處于農牧、林牧、農林等復合交錯帶,是我國目前生態環境問題突出、經濟相對落后的地區,同時也是我國重要的生態環境屏障區,對毗鄰區域乃至全國具有重要意義,可以通過環境影響和生態服務作用其它地區并產生一定的效應。如果對生態脆弱地區實施強有力的監督機制,限制經濟開發活動并給予補償與援助,這樣可以避免生態脆弱地區通過發展粗放型經濟進行“破貧解困”,既有利于生態脆弱地區的可持續發展,又可以促進生態脆弱地區保護環境的積極性,進而對其它地區產生生態貢獻,產生積極的(正的)區域外部性,起到生態屏障的作用。

2.4 生態脆弱地區的利益沖突

對于生態脆弱地區自身而言,選擇經濟利益還是生態、環境利益,這本身就是一種利益沖突,當外部政策限制了生態脆弱地區的經濟開發(如主體功能區劃),迫使其放棄經濟利益而追求生態和環境利益,則這種利益沖突就演變為生態脆弱地區同其他區域之間生態、環境和經濟利益的失衡。

2.4.1 產業上的限制導致發展機會的喪失

對于生態脆弱地區,為了維護其生態服務的功能,必然對某些產業開發進行限制和禁止,而這些產業(如資源開發、鋼鐵、化工等)在中國現時經濟發展階段往往又是利潤較高,對增加地方財政收入和帶動區域經濟增長效果最明顯的產業。

表1 區域外部性的主要形式Tab.1 The Main Forms of Regional Externalities

按照產業經濟學的一般理論,某一產業在其發展的不同階段,其利潤水平和對區域經濟的帶動作用是不盡相同的,大體經歷一個由低到高,而后再不斷降低的過程。在產業發展的培育期和擴張期,高的利潤水平會誘使各區域競相進入該產業,形成相互競爭的局面,如資源開采、鋼鐵、汽車、化工等產業在當下就處于這一發展態勢。而針對生態脆弱地區的功能要求,使其在產業開發上受到限制,不能夠發展那些與其生態功能不相適應的高利潤產業,并極可能因此與其它區域在經濟發展水平上形成差距,是對其參與市場競爭權利的“剝奪”。

2.4.2 為實現生態服務功能而承擔成本

對于生態脆弱地區,實現其生態服務功能的成本往往是巨大的,要加強生態修復和環境保護,引導超載人口逐步有序轉移,這是地方政府所無力承擔的[13],如若沒有上級政府或區域之間分擔“成本”的機制,就是對區域發展權力的剝奪。以東北地區大、小興安嶺國有林區為例,森林采伐及相應的木材加工業幾乎構成其區域經濟的全部內容。為維護森林生態系統的服務功能:①不但要禁止任何對森林資源的非保護性砍伐,原有的木材加工產業也因此受到沖擊,導致經濟收入(包括企業、個人的收入和政府的財政收入)急劇減少;②原有主導產業的發展限制會產生大量的失業人口,為了維護社會穩定,需要對這部分人員進行妥善安置;③封山育林、森林防火、林木管護等日常工作中也需要大量的資金投入。

2.4.3 人口遷移導致地方公共服務的“流失”

生態脆弱地區要引導人口有序轉移,其內在的機理和過程,使地方政府本就“干癟”的公共服務,在使用效率和效果上出現損失。

按照社會學和經濟學的理論,“個體人”在生命中的不同時期,其對公共服務的需求(消耗)和貢獻的程度是不同的,這種消耗大致經歷一個由高到低而后再逐漸升高的過程,而對公共服務的貢獻則是由低到高而后再逐漸降低的過程,即地方政府公共服務的“投入-產出”過程存在著時間上的錯位。

人口遷移的內在機理和過程以各種制度和社會性因素為載體(如就業、升學、購置不動產等),在遷移過程中存在明顯的“擇優”機制,即實現遷移的多為對區域經濟發展和地方財政收入的潛在貢獻能力較高的人群。對于人口遷出區域,公共服務投入不能得到相應的回報,而遷入區域卻得到現成的產出,因而降低了人口遷出區域公共服務的使用效率,使生態脆弱地區本不豐富的公共資源不斷“流失”,是一種變相地對區域發展權力的“剝奪”。

上述利益沖突均源自于區域外部性,也是生態脆弱地區實現可持續發展必須要解決的問題

3 生態脆弱地區的可持續發展:思路與政策取向

在無外部干預的條件下,生態脆弱地區要么犧牲環境利益而獲取經濟利益;要么犧牲自身的經濟利益而獲取環境利益,同時也使整體和其他區域獲得生態、環境利益,但卻并不為這種獲益支付成本,導致區域間的利益沖突,這兩種情形都不是可持續發展的狀態。

從區域外部性的思路出發,強化區域之間的生態和經濟分工,平衡區域間的利益沖突(補償與援助),是實現生態脆弱地區可持續發展和區域協調發展的總體思路

3.1 強化對生態脆弱地區經濟開發的“限制”

為追求國家整體的生態安全,應限制生態脆弱地區開發大規模的“環境不友好”型產業,強化其在整體中的生態分工,使之跳出“生態脆弱→貧困→掠奪式開發→生態環境進一步惡化→更貧困”惡性循環的怪圈。但是,限制開發并不是限制發展,應鼓勵和扶持其通過“綠色經濟”、“生態經濟”等環境友好型的經濟增長模式,挖掘自身的優勢條件獲得經濟增量,從而逐步擺脫貧困。

3.2 建立完善的區域生態補償制度

實現區域間生態和經濟分工的一個基本前提是,必須建立完善的區域生態補償制度,以平衡地區間生態、環境和經濟利益的沖突。向生態脆弱地區提供生態補償,就是補償其因提供生態服務而損失的經濟利益和喪失的發展機會。

區域生態補償的首要問題是落實責任機制,而這一問題無外乎就是在中央與地方之間,以及在不同區域之間形成補償關系的制度安排。我們的思路是:

其一,按照區域外部性的特征確定補償責任,即“誰受益,誰補償”。一個缺少受益地區參加的生態補償體制是很難保障區域協調發展的。生態脆弱地區提供的生態服務,所產生的區域外部性有其特定的地理格局(作用范圍)。若這一地理格局非常清晰,那么就應當由生態服務的受益區域提供補償。如流域下游地區就應當向上游地區提供生態補償。若這一地理格局并不清晰,或這種區域外部性作用于全部的空間,成為了“公共物品”,則應當由相應的上級政府為生態補償“買單”[14]。

其二,明確發達地區的補償責任,即“誰發達、誰受益,誰補償”。但是我們看到,除了在河流流域里的上中下游之間以外,在諸如大氣質量、生物多樣性、自然生態系統等方面,區域之間的服務—受益關系很難判斷和界定,這方面補償的重任基本落到了中央政府的肩上。但中央政府作為惟一主體的補償目標和能力都是有限的,所以我們認為補償的原則還應當是“誰發達和誰受益、誰補償”。

區域生態補償還要有具體的補償領域和補償方式,在這里提出以下幾點思路:

第一,補償“公共服務”。生態脆弱地區因提供生態服務功能,導致政府的財政收入減少,其提供公共服務的能力就會被削弱,因此應得到相應的補償。從另一個角度,追求基本公共服務的均等化也是對政府的一個本質要求。因此,即使是不存在生態服務上的區域外部性,或是這些區域原本就缺少“工業化”的機會,也應當補償其公共服務。補償“公共服務”主要有兩種方式:其一是通過財政轉移支付的方式補償政府的財政能力(財力性轉移支付),可以是縱向的(來自于上級政府),也可以是橫向的(來自于平行的區域)。其二是直接的“公共服務”建設,如上級政府的專項轉移支付等。

第二,補償經濟社會發展。限制開發并不是限制發展,因此應當對其損失的“發展權利”給予補償。在補償方式上,上級政府可以通過區域政策來刺激生態脆弱地區的經濟社會發展,或形成有利的制度安排,如“生態標記”、“污染權”、“水權”的區域交易制度等。

第三,應當對生態脆弱地區的居民所損失的就業機會給予關注,即補償就業。上級政府或相應的經濟發達地區可通過直接投資創造就業增量,也可通過提供開發“飛地”的形式進行補償。

3.3 推進基本公共服務的均等化

對于以財政轉移支付形式的生態補償,無論是縱向的或是橫向的,都可以將其“嵌入”于政府間財政能力的均等化過程中,如實現政府間人均財政支出的大致相當[16]。由上級政府計算出一個合理標準,由相應的補償主體將區域的差額部分補齊。

通過橫向和縱向的轉移支付,在政府間財政能力均等化的基礎上實現區域間基本公共服務的均等化,既保障了生態脆弱地區內居民的“機會公平”,也同時實現了區域生態補償。

3.4 鼓勵人口遷移

生態脆弱地區的經濟社會發展,能夠承載多大規模的人口,我們持不樂觀的態度。因此,我們提出人口遷移的補償方式。

從我國一些生態環境治理工程、重大基礎設施建設的實踐上看,區域間的人口遷移始終是個難點問題。表現為:普遍存在的就業難題,導致生活水平的下降;無法適應新的生活環境,陷入社會孤立;特色地域文化的喪失,尤其是對于少數民族的人口遷移;缺乏完善的社會保障,尤其是對于遷入城鎮的農村人口。

生態補償視角下的人口遷移就是要解決移民的貧困和發展問題,補償的思路和政策取向是:

(1)實施“教育移民”戰略:加大財政對生態脆弱地區基礎教育事業的轉移支付,可率先普及12年義務教育;政府大力扶持發展農村寄宿制學校,減輕農民負擔、提高教育質量、促進農村師資力量整合;讓“部屬高校”給予生態脆弱地區更多的錄取名額。

(2)完善移民的社會保障體系:加快生態移民的社會網絡建設和保障體系的形成。解決生態移民的后顧之憂。

(3)提供就業增量:在重點開發區域鼓勵發展勞動密集型的制造業和服務業,加速提升其吸納遷移人口的能力;同時以政策優惠、稅收減免、信貸扶持等形式,鼓勵企業雇傭來自生態脆弱地區的遷移人口。

(4)提供創業扶持:中央政府或相應的經濟發達區域的政府以優惠政策、提供創業資金、信貸擔保、技術扶持等形式,鼓勵來自生態脆弱地區的移民進行自主創業。

(5)破除人口遷移的制度障礙。繼續改革城市人口的戶籍制度,發展城鄉統籌的社會保障體系,實施城市廉租房建設工程,從多方面為農村人口城市化、生態脆弱地區人口向外遷移提供機會。

4 結 語

脆弱的生態環境與區域貧困是我國生態脆弱地區兩個最本質的特征。在國家區域協調發展戰略下,生態脆弱地區需要承擔“生態”的分工,由于存在“生態經濟鴻溝”,使得生態功能和經濟開發難以融合,于是導致區域之間的利益沖突。因此,生態脆弱地區的可持續發展就不單是其自身的問題,而是一個中央政府和地方政府、區域之間關系的問題。

從區域協調發展的思路出發,強化對生態脆弱地區經濟開發的“限制”,并實施區域生態補償,是生態脆弱地區實現可持續發展的關鍵,而政府在此過程中需發揮不可替代的作用。對于政府而言,其可利用的補償資源主要是“資金”和“政策”兩大塊。對于政策方面,應該是一個政策體系問題。要體現系統性原則,要求系統考慮不同政策所要解決的區域問題。對于生態補償的資金投入,也要體現出集約利用的原則,避免“多頭補償”、“重復補償”和相互矛盾的現象。

幾點建議是:將各部門(如林業部門、農業部門、環保部門等)的補償資金集中,納入到一個補償職能明確的管理機構之下統一使用,避免多頭補償和重復補償。提高政府財力性轉移支付在區域生態補償中的地位,補償生態脆弱地區的政府運轉和公共物品,不贊成過多的以“財政專項資金”形式的補償。加強對補償資金使用的監管,納入到政府預算、審計系統的監督之下。重視對補償效果的監測,形成一種反饋機制,根據補償效果及時地、動態地調整補償安排,形成彈性的補償制度。

(編輯:李 琪)

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AbstractThe vulnerable eco-system and poverty are the main features of vulnerable ecological regions(VER)in China.Under the coordinated regional development strategy,the VER must take commitment to the division of ecological service,so there is the conflict of interest between regions because of the existence of eco-economic gap due to which the VER can not get the ecological interest and economic interest together.Therefore,the sustainable development of the VER is not the problem with regards to the region itself,but the issue with regards to the relations between regions,central government and local governments.This paper first sums up the characters of VER in China,and then analyze the regional externality problems encountered by VER,including the positive externalities under constrains and negative externalities without constrains,as well as the conflict of interest between regions.This paper considers that the regional eco-compensation is the key issue for the sustainable development of VER,and the equalization of basic public service,migration are the important ways for the implementation of regional eco-compensation.

Key wordsregional externality;vulnerable ecological regions(VER);sustainable development

Sustainable Development of Vulnerable Ecological Regions Under the Perspective of Regional Externalities

LU Yan-li DING Si-bao WANG Rong-cheng WANG Yu
(College of Urban and Environmental Science,Northeast Normal University,Changchun Jilin 130024,China)

F062.2

A

1002-2104(2010)07-0068-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.07.011

2010-03-30

盧艷麗,博士生,主要研究方向為區域外部性與區域生態補償。

丁四保,教授,博導,主要研究方向為區域開發與區域規劃。

＊國家社科基金重大項目(No.06&ZD038)資助;中央高校基本科研業務費專項資金(No.09QNJJ027)資助。