我國政府R&D資金來源分析及政策建議

王利政，高昌林

（中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038）

我國政府R&D資金來源分析及政策建議

王利政，高昌林

（中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038）

Abstract:R&D/GDP is an important index which reflects the mode of economic development.Government plays an important role in R&D activities.Government R&D funds are important sources of R&D activities,which can lead the national R&D activities.Based on the research of China’s government R&D expenditure,this paper analyzes the sources of government R&D funds,and puts forward policy proposals for accomplishing the target of R&D intensity in the national program for medium-to-long-term scientific and technological development.

Key words:government R&D funds;R&D intensity;government S&T expenditure

R&D經費與GDP的比值是反映一國經濟發展方式的重要指標。從目前情況看，“十一五”規劃提出的2010年達到2%的目標難以實現。能否如期完成國家中長期科技規劃綱要提出的2020年達到2.5%的目標，其中重要的一個方面，就是要發揮政府在全社會R&D投入中的重要作用。政府對R&D活動的投入不僅是研發活動的重要資金來源，而且對于整個國家的研發活動具有重要的引導作用。本文在研究我國政府R&D經費投入情況基礎上，對政府R&D資金的來源展開分析，提出實現R&D強度目標政府所需采取的對策措施。

政府R&D投入；R&D強度；財政科技支出

研究與試驗發展 （R&D）經費與國民生產總值（GDP）的比值（R&D/GDP）通常被稱為國家R&D經費強度，這個指標不僅能夠反映國家投資研發活動的規模、國家科技實力和創新能力，更重要的是它能夠從一定程度上反映一國科技與經濟發展的協調程度，從而反映國家經濟發展的方式。改革開放后的歷次規劃中，該指標均作為最重要指標被列入規劃目標中?！秶抑虚L期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》明確提出到2020年R&D/GDP指標達到2.5%以上。“十一五”國民經濟和社會發展規劃中，它作為經濟結構調整的目標之一被提出。

“十一五”期間我國GDP顯現出高速增長的態勢，增幅遠遠高出規劃提出的7.5%的目標，但是我們仍然處在要素擴張帶動增長的粗放式經濟增長階段，依靠要素的大量投入支撐GDP的高速增長，低技術水平、低附加值的產業增加值增長迅猛，很多高新技術企業也處于產業價值鏈中的低端環節，大量從事的是技術含量低、增值程度低的加工貿易，技術進步和生產效率提高緩慢［1］。因此，盡管進入“十一五”后，我國R&D經費支出快速增長，2005—2008年平均年增長達到23.5%（現價計算，下同），但是R&D/GDP指標增長相對緩慢，預計“十一五”結束該指標在1.8%左右,達到2.0%的目標基本上無法完成，而且近幾年距離目標的差距有逐步加大的趨勢，這也為今后十年內實現2.5%的目標增加了難度。

能否如期實現這一目標，其中重要的一個方面，就是要發揮政府在全社會R&D投入中的重要作用，政府對R&D活動的投入不僅是研發活動的重要資金來源，而且對于整個國家的研發活動具有重要的引導作用。本文將在研究我國R&D經費投入總體情況基礎上，分析影響政府R&D投入的重要因素，提出實現R&D強度目標政府所需采取的對策措施。

1 我國政府R&D經費投入情況

1.1 政府R&D投入逐年增加，但所占比重呈持續下降態勢

進入21世紀以來，政府加大了對R&D的投入力度，政府R&D經費總量也呈逐年增長的態勢，從2000年的299億元，增長到2008年的1089億元［2］，年均增速17.5%。但同期，隨著我國工業規模的不斷擴張、工業化進程的不斷推進，以企業為主體的技術創新體系也在逐步建立，企業對R&D活動的投入快速增長，平均增速遠遠超過政府投入增速，達到26.2%。這也就造成政府R&D經費占R&D總經費的份額呈持續下滑態勢，2000年政府R&D資金約占國內R&D總經費的33.4%，2008年下降到23.6%，平均每年下降約1.2個百分點，目前下降趨勢雖有放緩，但仍未出現有所扭轉的跡象（見圖1）。

圖1 政府R&D經費投入及其所占比重（2000-2008）

1.2 政府R&D投入比重偏低

政府R&D投入的規模不僅是一國科研投入水平的重要表現，而且是帶動整個國家研發投入，增強科技實力與經濟競爭力的重要手段［3］。我們用政府R&D投入占GDP的比重來衡量政府對R&D投入的水平，從國際上看，發達國家和一些發展中大國這一指標值均在0.5%以上，而2008年我國僅為0.35%（見圖2），反映出我國政府R&D投入的規模還偏低。

圖2 部分國家政府R&D經費投入占GDP的比重（2008）

從R&D經費的結構看，我們對OECD國家和幾個發展中國家的國家R&D強度和政府R&D投入的比重進行研究，結果表明這兩個變量呈顯著負相關，即在一國R&D投入強度較低時，政府在R&D中的投入會占有較大比重。尤其是新興工業化國家在科技追趕階段，不僅需要引進消化和吸收發達國家的先進技術，而且更需要在前沿科學和先進技術領域進行超前部署，提升自主創新的能力，這都需要政府對研發活動的較高投入。根據回歸結果測算，我國目前約1.5%的國家R&D強度，政府R&D投入的比重應該在40%左右，而2008年政府R&D投入23.6%的比重遠低于這個要求。而且在2000—2008年，政府R&D投入比重和R&D強度的變化軌跡已經嚴重偏離了世界多國的趨勢線，這與我國的科技水平乃至我國目前的經濟社會發展戰略很不相稱。因此，要實現產業結構的轉型和經濟結構的調整，提高政府研發投入強度已是迫在眉睫的任務。

2 政府R&D資金來源的分析

按照R&D經費的來源，我們可以將R&D/GDP指標進行分解為如下等式：

從上式中可以看出，政府R&D投入/GDP是國家R&D強度的重要部分，它與國家R&D強度的比例就是政府R&D投入的比重，進一步對政府R&D投入/GDP指標進行分解以下等式：

由上式中可以得出，國家財政支出、財政科技支出和財政R&D支出是關系政府R&D經費投入的重要因素。

2.1 國家財政支出

政府對研發活動的經費支持來源于財政支出，國家財力水平是影響政府研發投入的重要因素，財政支出水平提高，相應的政府投入研究活動的經費強度提高。1994年財稅改革后，我國財政支出占GDP的比重數字呈現出穩步上升的勢頭，逐步提升至2008年的19.9%。伴隨著國家財力的增強，財政支出中用于支持科技事業發展的經費比例也逐步提高（見圖3），投入R&D活動的總體經費相應增加。

圖3 國家財政支出/GDP與財政科技支出/財政支出變化情況（2000—2008）

從國際上看，美國、日本等發達國家財政支出占GDP的比重均在30%以上（見圖4），因此，在一個長時間段內，我國財政支出占GDP的比重還有很大的上升空間，但是受國際金融危機和我國經濟增長放緩的影響，預計 “十二五”時期，我國財政支出占GDP的比重會相對保持穩定，提升的幅度將在2%左右，這一比重的提升會對政府研發投入產生積極的影響。

2.2 財政科技支出

財政科技支出是政府按照國家目標對科技事業發展給予直接的資金支持，是R&D經費的重要來源。2000年以來我國財政科技支出保持了高速增長

圖4 部分國家財政支出占GDP的比重（2008）［4］

圖5 財政科技支出/GDP與R&D/GDP變化情況（2000—2008）

具體分析中央和地方的兩級財政科技支出，2000年以來，中央財政科技支出快速增長，其占中央本級財政支出的比重不斷上升，2006年這一比重超過10%，2008年為9.6%（見圖6）。然而，如果把轉移支付和稅收返還等支出計算在內，中央財政科技支出占中央財政支出的比重僅為3.5%。近幾年中央財政支出中用于對地方的轉移支付和稅收返還占中央財政支出的比重超過60%，而這部分支出中用于科技的比例很低，2008年僅為0.4%，這就造成了中央財政科技支出占中央本級支出的比例較高，而占中央財政總體支出的比重偏低。2009年，美國聯邦R&D預算占聯邦預算支出的5%，而且近年一直保持在5%左右，其他發達國家也多在5%以上。如果從中央本級財政支出結構看，財政科技投入的比例已經很高，但是從加上轉移支付和稅收返還的全部中央財政支出結構看，科技支出占中央財政支出的比重與發達國家相比還偏低。

圖6 中央和地方財政科技支出占本級財政支出比重變化情況（2000—2008）

2006年以前，地方政府財政科技支出始終低于中央，近幾年，隨著地方財政支出的大幅增加，地方財政科技支出增速明顯加快，2007年地方所占比重超過了中央，達到50.7%，2008年為50.2%，近兩年基本保持在1∶1的比例。但是從地方政府財政支出看，財政科技支出占財政支出的比重，多年來一直在2%左右徘徊，近兩年才略有提升。這表明，雖然近年地方財力逐漸增強，但是地方對科技事業發展支持的力度還十分有限。

2.3 財政R&D支出

在我國財政科技支出中用于R&D的經費實際上就是財政R&D支出，它直接關系到政府對R&D活動的投入力度。2007年以前，我國財政科技支出科目中沒有R&D活動的分類，只能根據R&D活動執行情況的調查數據，測算政府財政科技支出中R&D支出的比重，結果表明，“十五”以來財政科技支出中用于R&D活動的比重基本保持在50%比重基本之間。據此計算，我國財政R&D支出占GDP的比值不足0.5%。而主要創新型國家財政R&D支出占GDP的比值在1%左右，2008年，美國、韓國約為1%，德國為0.8%，日本為0.7%。

2007年國家開始實施財政收支分類改革，此次改革建立了全新的政府支出功能分類體系，更加客觀清晰地反映了政府所關心的重點領域和目標取向，財政科技支出科目中“基礎研究經費”、“應用研究經費”、“技術研究與開發經費”三個科目可以較為直觀地反映出政府對R&D的投入［5］（見圖7）。從2007年國家財政科技支出的科目分布看，中央政府和地方政府財政科技支出支持的重點領域明顯不同。中央財政是基礎研究和應用研究的主要投資者，占全部政府投入的近90%，而技術研究與開發經費的投入主要以地方財政為主，約占全部政府投入的90%。

圖7 2007年科學技術功能支出按管理類別分

中央政府財政科技支出應該主要支持基礎研究、前沿技術研究和社會公益性研究，這些研究的主要功能是為國家發展目標服務，為經濟和社會發展提供科技支撐，為全社會提供公共產品,以彌補市場缺陷、滿足社會公共需求。2007年中央政府安排用于基礎研究、應用研究，社會科學和技術研究與開發的R&D活動經費共有729.6億元，占中央財政科技支出的70%。地方財政科技支出則主要用于技術研究與開發，支持有利于地方經濟發展的技術開發項目、高技術研究、高新技術產業化，以及科技成果轉化與擴散研究等方面的費用，“技術研究與開發”科目的支出占地方支出的37%，實際上，這個科目中的經費并不是都用于R&D活動，根據R&D執行情況調查，我們估算地方財政這一科目用于R&D的比例在八成左右。由此計算，在政府R&D經費中，中央政府支出所占比重超過60%，是政府R&D經費的主要來源，地方所占比重不足40%。

3 政策建議

3.1 加大財政支出對科技投入的力度

“十二五”時期預計我國的財政支出增幅略高于GDP的增幅或與其持平。在這樣的背景下，要提高R&D經費投入強度，首先需保證財政科技支出的增長高于財政支出的增長?！犊茖W技術進步法》明確規定國家逐步提高科學技術經費投入的總體水平，國家財政用于科學技術經費的增長幅度，應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。但是在實際執行中，一些地方政府并沒有完成法定的增長速度?！笆濉睍r期，各級政府要嚴格執行《科學技術進步法》，在年初和預算超收中，按照法定增長的要求，盡量多向科技經費傾斜。力爭2015年，財政科技支出占財政支出的比例達到5%。

3.2 增加轉移支付中用于支持科技事業的比例

目前中央財政科技支出占中央本級支出的比例已達到10%，但是由于中央對地方稅收返還和轉移支付中用于科技的經費比例過低，使得中央財政科技支出占中央財政支出的比例僅在3.5%左右。我國地區間經濟發展狀況存在很大差異，科技資源的分布很不均衡，經濟欠發達地區由于財力不足，財政科技支出的比重很低，政府行政資源的動員能力、組織能力和對資源的配置能力無法發揮應用的作用。因此，中央政府要充分利用轉移支付加大對中西部經濟欠發達地區科技事業的支持力度。“十二五”時期，中央政府要加大科技專項轉移支付的支出力度，使科技轉移支付占對地方稅收返還和轉移支付的比重逐步從2008年的0.4%提升到1%以上。

3.3 提高地方財政科技支出的投入力度

與美國、德國等聯邦制國家聯邦政府主要負責科技發展、地方政府主要負責高等教育的分工不同，我國的政治體制和財政體制決定了中央和地方政府都具有發展科學技術事業的職能，只是在支持的側重點上有所不同，中央側重支持基礎研究、前沿技術研究和社會公益性研究，地方則側重支持當地經濟發展急需的技術開發、研發成果應用、高新技術產業化、科技服務等工作。近幾年，地方政府的財力逐漸增大，尤其是一些經濟發達的省份，經濟總量已超過G20中的個別國家。很多省市相繼提出了建設創建創新型省市的目標，也提出了較高的R&D強度目標?！笆濉睍r期，地方政府尤其是經濟發達省市，要加大財政支出中用于支持科技事業的比例，為地區長遠發展儲備科技資源。到2015年，地方財政科技支出占地方財政支出的比重力爭達到3.5%以上。

3.4 提高財政支出中用于R&D的經費的比例

研發是科技活動的靈魂和核心，財政科技支出應更多地用于支持R&D活動，按照R&D強度達到2.2%目標測算，“十二五”時期財政支出中用于R&D的經費的比例需進一步提高至60%。

當前中央財政科技支出中用于R&D經費的比例已超過70%，但是從R&D支出結構上看，中央財政R&D支出77%都投入了應用研究領域，投入基礎研究的比例不足16%?；A研究是科學之本和技術之源，是原始性創新的源泉。國際上看，發達國家多數把大量R&D資金用于支持基礎研究，如美國政府R&D預算中基礎研究經費所占比重接近30%。由于基礎研究具有不確定性,又具有廣泛、長遠的社會影響，因此中央政府應是基礎研究的主要投資者。就我國目前情況看，基礎研究經費所占比重多年來一直很低，近兩年還有下降的趨勢?！笆濉睍r期，中央財政應考慮調整R&D支出結構,重點提高基礎研究經費的增長幅度。此外，國家相關部門要出臺有關政策，對財政R&D資金支持的科技項目的立項和實施過程進行嚴格的監督檢查，加強對R&D項目經費預算的評審和管理，確保中央財政R&D預算在實際執行過程中嚴格應用于R&D項目。

“十二五”時期，地方政府還要加強財政支持R&D的力度，重點考慮增加在應用研究和試驗發展方面投入，為地方產業的發展提供強有力地科技支撐。經濟比較發達的地區的地方政府可以考慮增加對基礎研究的投入。

［1］ 王利政等.“十一五”R&D 投入目標的實現進度及影響因素分析［J］.中國科技論壇,2009，（1）：15-20.

［2］國家統計局等.中國科技統計年鑒2009［M］.北京：中國統計出版社，2009.

［3］ Wang Lizheng,Gao Changling,Yang Qiquan.An empirical study the role of China’s government in technological innovation:analysis based on firm size［A］.Proceedings of the Eleventh West Lake International Conference on Small&Medium Business［C］.Beijing,2010.

［4］ OECD.OECD in Figures［M/OL］.Paris:OECD Publications,2009.www.oecd.org/infigures.

［5］科學技術部.中國科學技術指標2008［M］.北京：科學技術文獻出版社，2009.

(責任編輯 張九慶）

Analysis of Sources of Government R&D Funds and Policy Proposals

Wang Lizheng，Gao Changlin
（Chinese Academy of Science and Technology for Development,Beijing 100038,China）

G311

A

2010-02-11

王利政（1978-），男，山西大同人，管理學博士，助理研究員；研究方向：科技統計分析與科技管理。