長(zhǎng)三角一體化與城市立法權(quán)

文/粟丹

前不久，《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》（以下稱《規(guī)劃》）獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。要落實(shí)該規(guī)劃，必然要求全區(qū)域具有相對(duì)統(tǒng)一的法制環(huán)境，包括相對(duì)統(tǒng)一或協(xié)調(diào)的立法。然而，《規(guī)劃》卻主張“對(duì)具備一定條件和較大規(guī)模的城市賦予立法權(quán)”。筆者以為，對(duì)較大的市賦予立法權(quán)雖有積極意義，但其合憲性值得質(zhì)疑；而一體化發(fā)展的背景下，其合理性也有待商榷。

根據(jù)《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，現(xiàn)在我國(guó)享有立法權(quán)的城市多達(dá)49個(gè)（不含直轄市），具體包括：27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府所在地的市、4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和18個(gè)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”。

對(duì)較大的市賦予立法權(quán)的初衷是為了讓這些城市通過地方立法的推動(dòng)和引導(dǎo)，形成自己的特色和優(yōu)勢(shì)，先行發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)其他地方的發(fā)展。實(shí)踐中，確有不少城市借助地方立法獲得了又好又快的發(fā)展，但也存在一些城市的立法與上位法或其他城市的立法雷同，甚至相互沖突而破壞法制統(tǒng)一的情況，由此導(dǎo)致人們對(duì)賦予較大的市立法權(quán)的必要性、合理性表示懷疑。

筆者以為，雖然《地方組織法》和《立法法》都屬于憲法性規(guī)范，但畢竟不是《憲法》，其地位和效力都不可與《憲法》同日而語，在《憲法》沒有規(guī)定的情況下，由《地方組織法》和《立法法》賦予較大的市立法權(quán)，不說是違憲，至少是缺乏憲法依據(jù)的，也就難免讓人質(zhì)疑其合憲性。

特別是在謀求一體化發(fā)展的長(zhǎng)三角地區(qū)，若對(duì)較大的市賦予立法權(quán)，將會(huì)面臨一系列問題。《規(guī)劃》把“二省一市”的16個(gè)城市定為核心區(qū)，把另外9個(gè)城市定為“其他重要城市”，并對(duì)上述25個(gè)城市作了定位與分工。若要賦予立法權(quán)，是否要對(duì)現(xiàn)在還沒有立法權(quán)的所有18個(gè)城市都賦予立法權(quán)？如果只賦予其中幾個(gè)，恐有影響統(tǒng)籌發(fā)展之嫌。反之，若對(duì)18個(gè)城市都賦予立法權(quán)輕則各市的法規(guī)、規(guī)章不協(xié)調(diào)；重則令《規(guī)劃》提出的城市分工難以落實(shí)。

綜上所述，對(duì)較大的市賦予立法權(quán)，雖然從經(jīng)濟(jì)上講有利于相應(yīng)城市發(fā)展，但法律上不僅影響法制的統(tǒng)一，而且有違憲之嫌。因此，為了維護(hù)憲法的權(quán)威和法制的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)取消較大的市的立法權(quán)。

不過，較大的市的立法權(quán)畢竟有《地方組織法》和《立法法》為據(jù)，所以，要取消較大的市的立法權(quán)，也必須首先修訂《地方組織法》和《立法法》，廢止相關(guān)規(guī)定。在目前尚未修訂《地方組織法》和《立法法》的情況下，該做而且可以做到的就是停止審批“較大的市”，以免又有城市借此取得立法權(quán)。尤其是對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的各個(gè)城市，不宜再批準(zhǔn)為較大的市而授予立法權(quán)，以免影響各市之間的分工與協(xié)作，妨礙長(zhǎng)三角的一體化發(fā)展。

就長(zhǎng)三角地區(qū)而言，為了適應(yīng)一體化發(fā)展的要求，在停止審批較大的市、停止授予立法權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)抓緊建立三?。ㄊ校┑牧⒎▍f(xié)調(diào)機(jī)制，以促進(jìn)三?。ㄊ校┝⒎ǖ膮f(xié)調(diào)，直至形成相對(duì)統(tǒng)一的區(qū)域法制環(huán)境。筆者認(rèn)為，簡(jiǎn)單可行的辦法是由三?。ㄊ校┑娜嗣翊泶髸?huì)聯(lián)合成立一個(gè)立法協(xié)調(diào)委員會(huì)，并由三?。ㄊ校┑娜嗣翊泶髸?huì)授予該委員會(huì)以下權(quán)力：對(duì)三省（市）的已有立法（包括較大的市的立法）進(jìn)行審查，有妨礙一體化發(fā)展的內(nèi)容，有權(quán)責(zé)成相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)予以修改；對(duì)三?。ㄊ校┑牧⒎ú莅福òㄝ^大的市的立法草案）進(jìn)行審查，有妨礙一體化發(fā)展的規(guī)定，有權(quán)責(zé)成相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)修改或刪除該項(xiàng)規(guī)定，否則有權(quán)阻止通過該草案。值得注意的是：該委員會(huì)不是超省（市）的立法機(jī)構(gòu)，而僅僅是三?。ㄊ校┑牧⒎▍f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；該委員會(huì)的上述權(quán)力僅僅針對(duì)關(guān)涉三?。ㄊ校┮惑w化發(fā)展的立法。