禁止開發(fā)區(qū)域的統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)方法

王濤　程芷依

[摘 要] 通過(guò)簡(jiǎn)述了禁止開發(fā)區(qū)的概念和評(píng)價(jià)目標(biāo)，從社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源與生態(tài)和人與自然和諧指數(shù)幾個(gè)方面構(gòu)建了能綜合反映禁止開發(fā)區(qū)的指標(biāo)體系。并提出應(yīng)采用相對(duì)客觀的方法變異系數(shù)變動(dòng)權(quán)重法來(lái)確定指標(biāo)的權(quán)重，賦予資源與生態(tài)和人與自然和諧較大的權(quán)重，還可根據(jù)若干年評(píng)價(jià)對(duì)象的客觀差異變動(dòng)可以改變權(quán)重的賦值，避免了統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)方法僵化的缺點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞] 禁止開發(fā)區(qū)；主體功能區(qū)；指標(biāo)體系；綜合評(píng)價(jià)

[中圖分類號(hào)] F230 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

Abstract： This article describes the concepts and evaluation target of forbidden development zones， and index system in terms of social construction， economic development， resources and ecology and harmonious index between the human and the nature which could reflect the forbidden development zone comprehensively. Meanwhile， relatively objective method which is variable coefficient variable weight method determining index weight， endowing with large weight between resources and ecology and the human and the nature harmonious and changing the weight assignment according to the objective difference changes of objective evaluation after several years， which avoid the shortcomings of rigid statistical evaluation method.

Key words： forbidden development zones， main functional area， index system， comprehensive evaluation

一、禁止開發(fā)區(qū)域概述

（一）禁止開發(fā)區(qū)的概念

主體功能區(qū)中禁止開發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的，包括自然保護(hù)區(qū)、世界文化遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園的各類保護(hù)區(qū)域。禁止開發(fā)區(qū)是四類主體功能區(qū)中最為特殊的一類，它所涵蓋的區(qū)域是我國(guó)最重要、最關(guān)鍵的生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)的發(fā)展方向是，依據(jù)法律法規(guī)對(duì)生態(tài)環(huán)境實(shí)行強(qiáng)制保護(hù)，嚴(yán)格控制人為因素對(duì)生態(tài)自然造成的干擾，禁止一切不符合其功能定位的開發(fā)活動(dòng)[1]。

再?gòu)慕归_發(fā)區(qū)的分類上詳細(xì)了解禁止開發(fā)區(qū)：按照功能的不同，可以將禁止開發(fā)區(qū)分為：國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)等；按照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開展程度，可以將禁止開發(fā)區(qū)分為經(jīng)營(yíng)性禁止開發(fā)區(qū)和非經(jīng)營(yíng)性禁止開發(fā)區(qū)。經(jīng)營(yíng)性禁止開發(fā)區(qū)指可以通過(guò)旅游、度假、游覽和觀光形式來(lái)收取門票等相關(guān)收入的區(qū)域；非經(jīng)營(yíng)性的禁止開發(fā)區(qū)則禁止游客游覽，它承擔(dān)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任，不設(shè)經(jīng)營(yíng)性收入的區(qū)域[2]。

（二）禁止開發(fā)區(qū)的功能定位與發(fā)展方向

禁止開發(fā)區(qū)有著獨(dú)特的區(qū)域特點(diǎn)：禁止開發(fā)區(qū)包括有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍惜瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布地、有特殊價(jià)值的自然遺跡所在地和文化遺址等，需要在國(guó)土空間開發(fā)中禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)域所涉及的法律法規(guī)主要有《自然保護(hù)區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等，起到對(duì)自然保護(hù)區(qū)等各類區(qū)域管理的目的。禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)應(yīng)嚴(yán)格控制人為因素對(duì)自然生態(tài)和文化自然遺產(chǎn)原真性、完整性的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)，引導(dǎo)人口逐步有序轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)污染物“零排放”，提高環(huán)境質(zhì)量。有關(guān)禁止開發(fā)區(qū)的功能定位，應(yīng)依據(jù)禁止開發(fā)區(qū)的不同功能具體加以區(qū)分：

1.自然保護(hù)區(qū)：禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石和挖掘等活動(dòng)。

2.風(fēng)景名勝區(qū)：風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的生態(tài)保護(hù)區(qū)是指具有科學(xué)研究?jī)r(jià)值或其他保存價(jià)值的生物種群及其環(huán)境的一類區(qū)域，應(yīng)禁止游人進(jìn)入，不得搞任何建筑設(shè)施，嚴(yán)謹(jǐn)機(jī)動(dòng)交通工具進(jìn)入。此外，景區(qū)還應(yīng)依據(jù)其保護(hù)的重要性劃分出特級(jí)保護(hù)區(qū)，此區(qū)域不得有任何建筑設(shè)施。

3.森林公園：森林公園具體分為游覽區(qū)、游樂(lè)區(qū)、狩獵區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)及其他行政服務(wù)區(qū)等。其中，生態(tài)保護(hù)區(qū)是指以涵養(yǎng)水源、保持水土、維護(hù)公園生態(tài)環(huán)境為主要功能的區(qū)域，應(yīng)加以保護(hù)且禁止開發(fā)。

4.地質(zhì)公園：在地質(zhì)遺跡的保護(hù)規(guī)劃中，地質(zhì)遺跡景觀區(qū)分為特跡保護(hù)區(qū)，一級(jí)保護(hù)區(qū)、二級(jí)保護(hù)區(qū)和三跡保護(hù)區(qū)。地質(zhì)遺跡中的生態(tài)保護(hù)區(qū)應(yīng)禁止游人進(jìn)入，不得搞任何建筑設(shè)施，嚴(yán)禁交通工具及其設(shè)施進(jìn)入。

二、禁止開發(fā)區(qū)域的評(píng)價(jià)目標(biāo)

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的功能定位是：保障國(guó)家生態(tài)安全的重要區(qū)域，人與自然和諧相處的示范區(qū)。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)，因地制宜地發(fā)展不影響主體功能定位的適宜產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移。禁止開發(fā)區(qū)域應(yīng)以以下幾點(diǎn)為評(píng)價(jià)目標(biāo)：

1.水源涵養(yǎng)型：保護(hù)天然林草和圍欄封育，加強(qiáng)水土流失的治理工作，保護(hù)濕地、草原和森林等生態(tài)系統(tǒng)。禁止過(guò)度砍伐、放牧和開墾，重點(diǎn)保護(hù)具有水源涵養(yǎng)功能的植被。加強(qiáng)植樹造林以及江河上游的小流域治理，減少污染。

2.水土保持型：加強(qiáng)小流域治理工作，推行節(jié)水灌溉以及雨水集蓄利用，嚴(yán)格監(jiān)管對(duì)能源和礦藏資源的開發(fā)，并加大礦山環(huán)境的政治和修復(fù)力度。最大限度減少由于人為因素而造成的水土流失。endprint

3.防風(fēng)固沙型：對(duì)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，推行圈養(yǎng)方式，嚴(yán)格控制載畜量。加大退耕還林力度，盡最大可能恢復(fù)受損的草原植被。

4.生物多樣性維護(hù)型：嚴(yán)格禁止對(duì)野生對(duì)植物的濫捕濫采，恢復(fù)野生動(dòng)植物物種的平衡；此外，加強(qiáng)抵御外來(lái)物種入侵，防止有害的外來(lái)動(dòng)植物對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的侵害，防止由于生態(tài)建設(shè)而導(dǎo)致的棲息環(huán)境的改變。

三、禁止開發(fā)區(qū)域的評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

（一）禁止開發(fā)區(qū)域評(píng)價(jià)體系構(gòu)建思路

禁止開發(fā)區(qū)的評(píng)價(jià)重點(diǎn)應(yīng)放在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)上。國(guó)家隊(duì)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的功能定位是：人與自然和諧相處。因此，評(píng)價(jià)禁止開發(fā)區(qū)時(shí)，應(yīng)按照保護(hù)對(duì)象確定評(píng)價(jià)內(nèi)容，強(qiáng)化對(duì)自然文化資源原真性和完整性保護(hù)情況的評(píng)價(jià)。主要考核依法管理的情況、環(huán)境和空氣質(zhì)量、污染物“零排放”情況、保護(hù)對(duì)象完好程度、保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況以及人與自然和諧等情況，不考核旅游收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)[3]。

（二）禁止開發(fā)區(qū)域評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

禁止開發(fā)區(qū)域由社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源與生態(tài)和人與自然等四個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置二級(jí)指標(biāo)，具體指標(biāo)體系見下表所示：

每個(gè)一類指標(biāo)構(gòu)成一個(gè)指標(biāo)體系，各指標(biāo)體系由二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，二級(jí)指標(biāo)下再設(shè)置三級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)體系的構(gòu)建過(guò)程中，充分考慮到生態(tài)和環(huán)境因素對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域評(píng)價(jià)的重要性，從以下五個(gè)維度評(píng)價(jià)禁止開發(fā)區(qū)的資源與生態(tài)：水質(zhì)量、森林資源、土地資源、能源開發(fā)與消費(fèi)和環(huán)境與空氣質(zhì)量[4]。此外，將和諧社會(huì)與禁止開發(fā)區(qū)域的評(píng)價(jià)進(jìn)行融合，設(shè)置了人與自然和諧指數(shù)一級(jí)指標(biāo)，分別從人類對(duì)自然的影響和自然資源的可持續(xù)利用角度來(lái)評(píng)價(jià)禁止開發(fā)區(qū)域[5]。

四、禁止開發(fā)區(qū)域的綜合評(píng)價(jià)

對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域綜合評(píng)價(jià)的常規(guī)做法是：首先，確定指標(biāo)體系；其次，確定各類指標(biāo)的核算方法和目標(biāo)值；再次，確定各類指標(biāo)的權(quán)重；然后，采用加權(quán)平均的方法得到禁止開發(fā)區(qū)五大維度的指數(shù)；最后，利用五個(gè)維度指數(shù)再加權(quán)平均，即得到禁止開發(fā)區(qū)域綜合評(píng)價(jià)指數(shù)。

（一）標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題

由于禁止開發(fā)區(qū)域評(píng)價(jià)的各類指標(biāo)是動(dòng)態(tài)可變的，所以在對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化時(shí)，主要采用方向評(píng)價(jià)法（即以正向指標(biāo)為準(zhǔn)，將逆指標(biāo)都轉(zhuǎn)化為正指標(biāo)來(lái)處理），并對(duì)每個(gè)指標(biāo)賦予權(quán)數(shù)，再綜合加權(quán)，反映政府對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管工作是否到位。采用這種方法進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)過(guò)程簡(jiǎn)單，結(jié)果易于理解，其值越大說(shuō)明政府對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作做得越好。

（二）指標(biāo)權(quán)重的確定

在指標(biāo)權(quán)重的確定方法選擇上，可以采用相對(duì)客觀的方法，即變異系數(shù)變動(dòng)權(quán)重法。它是在搜集到若干區(qū)域的各指標(biāo)實(shí)際數(shù)據(jù)后，以其離散程度的歸一化處理來(lái)客觀地確定權(quán)重的方法.禁止開發(fā)區(qū)域的評(píng)價(jià)，應(yīng)把評(píng)價(jià)重點(diǎn)放在生態(tài)、環(huán)境、人與自然和諧相處上，所以應(yīng)賦予資源與生態(tài)和人與自然和諧兩個(gè)指標(biāo)較大的權(quán)重，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)在對(duì)禁止開發(fā)區(qū)進(jìn)行評(píng)價(jià)過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的改進(jìn)影響不會(huì)很大，因此，應(yīng)該是所有指標(biāo)中權(quán)重最小的。這樣方法的權(quán)重賦予可以避免統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)方法的僵化，若干年后可根據(jù)各評(píng)價(jià)對(duì)象的客觀差異變動(dòng)，來(lái)改變權(quán)重以改進(jìn)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]肖海平，黃靜波.三百山禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)旅游環(huán)境質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)[J].資源開發(fā)與市場(chǎng)，2011，27（6）：551-554

[2]宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土所課題組.限制和禁止開發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償基本思路[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2008（6）：44-46

[3]趙景華，李宇環(huán).基于主體功能區(qū)規(guī)劃的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究-以北京市為例[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（1）

[4]王健.構(gòu)建新型區(qū)域政績(jī)指標(biāo)體系研究[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（2）：21-26

[5]王濤.和諧社會(huì)的統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)方法[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2008（6）：84-87

[責(zé)任編輯：潘洪志]endprint