城鄉建設用地增減掛鉤規劃方法及實證＊

周小平 黃 蕾 谷曉坤 孫滋英

(1.北京師范大學管理學院,北京100875;2.華中科技大學公共管理學院,湖北武漢430074)

城鄉建設用地增減掛鉤規劃方法及實證＊

周小平1黃 蕾1谷曉坤2孫滋英1

(1.北京師范大學管理學院,北京100875;2.華中科技大學公共管理學院,湖北武漢430074)

城鄉建設用地增減掛鉤規劃是促進我國城鄉統籌發展的有效手段之一,而如何科學規劃掛鉤項目區布局是目前面臨的關鍵問題。本文引入級差區域指數,建立掛鉤供需能力評價指標,并以山東省東明縣掛鉤規劃為實證,探討了掛鉤規劃的方法。結果表明:①掛鉤供給區域和需求區域的級差區域指數評價指標體系包括“區位條件”、“經濟狀況”、“社會環境”3大因素,具體指標的選擇因掛鉤供、需區域的任務不同而存在差異;②東明縣建設用地需求存在828 hm2的缺口,農村居民點整理潛力達6 346.41 hm2,說明東明縣實現數量上的掛鉤是可行的;③東明縣掛鉤供、需求區域級差地租水平存在明顯空間差異,需求區域的高級差地租區分布在東明縣北部縣城附近的3個鄉鎮;供給區域的低級差地租區分布東明縣中部的4個鄉鎮;④確定了東明縣掛鉤規劃方案,規劃期內安排22個拆舊項目區,且將近期拆舊項目優先安排在供給區域低級差地租區;安排建新區10個,且近期建新項目優先安排在需求區域高級差地租區。

城鄉建設用地增減掛鉤;規劃;級差區域指數

2004年國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》,最早明確提出城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策,并于2008年發布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》,規定掛鉤試點市、縣應當依據土地利用總體規劃和專項調查,編制掛鉤試點專項規劃,統籌安排掛鉤試點項目區規模布局。近年來,城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃(以下簡稱“掛鉤規劃”)成為試點單位甚至部分經濟發達的非試點地區的工作重點,希望通過城鄉建設用地增減掛鉤,優化用地結構和節約集約用地,實現耕地保護和經濟發展的“雙贏”。

由于我國城鄉建設用地增減掛鉤政策實施尚處于起步試點階段,目前學術界還只是集中在對掛鉤政策和掛鉤模式的探討方面,前者主要對掛鉤政策的解讀[1-2]及其實施阻力的研究[3-4];掛鉤模式方面涉及對政府、市場和農村集體主導型三種運作模式的對比研究[5],以及對掛鉤周轉指標管理機制的探討[6]等。規劃是土地利用和管理的龍頭,是實施土地管理職能的重要手段,然而目前尚未涉及對掛鉤規劃理論和方法的研究。而且,在實踐層面,目前掛鉤規劃只有《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》作為原則性的指導,還沒有成熟的技術規程和實踐經驗可循,多將掛鉤規劃局限于農村居民點整理潛力評價與城鎮建設用地需求預測,而兩者之間的科學“掛鉤”,即掛鉤項目區(建新區和拆舊區)的安排還缺乏理論方法的創新。本文依托山東省東明縣城鄉建設用地增減掛鉤規劃編制工作,基于級差地租理論構建城鎮建設用地與農村建設用地之間的對應關系,具體指導城鄉建設用地掛鉤規劃的時空安排,為解決掛鉤規劃的技術難題提供參考。

1 掛鉤規劃原理與方法

1.1 掛鉤規劃的原理

掛鉤規劃主要以促進城鄉建設用地合理布局、加快城鄉統籌為目標,其核心任務是確定掛鉤的規模及其時空安排。因此,建立城鎮建設用地(掛鉤需求區域)與農村建設用地(掛鉤供給區域)之間合理的對應關系,是掛鉤規劃的技術關鍵。其中,掛鉤需求區域是指重點發展城鎮建設的地區,而掛鉤供給區域是指挖掘農村建設用地整理潛力,提供城鎮建設用地指標的區域。

掛鉤供給區域的拆舊和需求區域的建新是人為的強烈的土地利用演替過程,其實現的內在動力源于經濟社會條件的可行性,但掛鉤項目的實施是以政府為主導,將建新和拆舊統籌聯動,這就決定了需求區域的掛鉤周轉指標效益可以為供給區域的拆舊及安置提供資金支持。也就是說,通過掛鉤可為農村建設用地整理提供固定的資金支持。這樣,與傳統的農村居民點整理不同,供給區域的區位條件及經濟水平退居其次,而農村居民點整理潛力及拆舊的難易程度則成為主要因素。需求區域的建新則相反,城鎮發展建設則主要受區位條件及經濟發展水平的限制。

基于以上認識,可以利用掛鉤供、需區域的“級差區域指數”作為衡量標準,構建供給區域和需求區域的對應關系。理論上來說,級差地租較低的地區不適宜作為建設用地,即使是農村建設用地,所以,在供給區域可以將級差地租較低區域的農村建設用地優先整理復墾為耕地,而在需求區域將級差地租較高的地區優先安排建新區。由此,基于級差區域指數差異,將需求區域的高地租區和供給區域的低地租區進行逐級關聯(見圖1),科學指導掛鉤項目區的規劃。

圖1 掛鉤供需區域對應關系及掛鉤時空秩序示意圖Fig.1 The connection between construction land demand and supply areas and the spatial-temporal order of pothook projects

1.2 研究方法

結合上述原理,城鄉建設用地增減掛鉤規劃技術路線如圖2。其中,級差區域指數是掛鉤規劃的關鍵技術指數,它是以級差地租為主導因素構建指標體系綜合評價所得。

(1)需求區域級差區域指數評價指標體系及指標權重。級差地租是指租用較好土地的土地使用者向土地所有者繳納的超額利潤,超額利潤是由土地肥沃程度、區位條件和對土地追加投資的差別決定的。對于建設用地來說,土地肥沃程度對級差地租的影響較小,這里基本可以忽略,而區位條件和經濟條件則是主要的衡量指標。另外,需求區域的主要任務是為經濟發展提供用地保障,除級差地租外,其需求能力還受到社會環境的綜合影響,包括人口密度、生態環境容量、教育水平、醫療衛生水平等多方面的因素。其中,“人口密度”是從人口聚集程度來衡量各個鄉鎮的建設用地人口承載力,人口密度越大的區域對建設用地的需求越大;“生態環境容量”則從生態承載能力的角度對建設用地需求進行評價;而“教育水平”和“醫療衛生水平”能夠反映各個鄉鎮公共服務能力,綜合地體現當地社會發展水平。因此,指標體系中增加“社會環境”因素,構建包括“區位條件”、“經濟狀況”、“社會環境”三大因素的指標體系。并運用德爾菲法對指標層賦權重,需求區域改善區域指數評價指標及權重見表1。

(2)供給區域級差區域指數評價指標體系及指標權重。與需求區域級差地租指標建立思路相似,“區位條件”和“經濟狀況”兩大因素用于衡量供給區域級差地租的狀況,而由于農村居民點整理還受到其他一些因素的綜合影響,同樣增加“社會環境”因素。其中,“人均耕地面積”是從人地矛盾緊張程度來衡量理論潛力有多少能轉化為現實潛力,“人均建設用地面積”是對農村居民點整治潛力入手,該指標越大內部挖潛的可能性就越大。“農村人口結構”通過計算勞動人口/總人口的比值,反應農村居民點整理實施過程中勞動力的參與情況及操作的難易程度。供給區域級差區域指數評價指標及權重見表2。

圖2 城鄉建設用地增減掛鉤規劃技術路線Fig.2 The technology route table of the pothook planning

2 研究區域及數據來源

2.1 研究區域概況

東明縣位于山東省西南部,處于河南、山東兩省五縣交界處,開封、濮陽、菏澤三個跨省地級市的中心地帶,是魯豫兩省人流、物流、信息流的黃金通道,也是魯西南重要門戶,具有銜接外省、引南聯北、承東啟西的區位優勢。到2005年底,全縣轄區內有7鎮6鄉,389個行政村,人口總數為75.50萬人。全縣土地總面積133 621 hm2。其中,城鄉建設用地15 945 hm2,占土地總面積的11.93%,人均占地0.021 1 hm2。農村居民點用地12 584 hm2,占城鄉建設用地面積的78.92%。農村居民點人均用地和戶均用地面積分別高達207.67 m2和773.28 m2,農村建設用地集約化程度低,農村居民點用地整理潛力較大。從20世紀90年代開始,東明縣經濟保持持續穩步發展的態勢,特別是進入21世紀以后,石油化工產業的大力發展為東明縣帶來了巨大的社會經濟拉動效應,東明縣已經進入了經濟快速發展的階段,城市化進程不斷推進。

2.2 數據來源

數據來源于1996-2006東明縣統計年鑒、1997-2005東明縣土地利用變更數據以及全國土地利用第二次調查數據。由于本掛鉤規劃是與新一輪土地利用總體規劃編制工作同步進行,規劃基期是2005年,所以實證數據也是2005年數據。同時,本研究還針對東明縣2個重點掛鉤村莊,發放了400份城鄉建設用地增減掛鉤農戶意愿調查問卷,收集到了大量的數據。此外,掛鉤能力的評價以鄉鎮為最小評價單位。

表1 需求區域級差地租評價指標體系及指標權重Tab.1 Indicator system and weight for differential area index of demand areas

表2 供給區域級差地租評價指標體系及指標權重Tab.2 Indicator system and weight for differential area index of supply areas

3 東明縣掛鉤規劃方案

3.1 需求區域需求能力及其空間分布

本文分別采用單位 G DP與建設用地規模關系預測法、人均指標法和極限法對東明縣規劃期末建設用地需求規模進行預測[7-8],并對三種方法的預測結果進行平均,從而得到最終的建設用地需求總規模以及各鄉鎮建設用地需求規模(見表3)。

由表3可知,東明縣2010年和2020年建設用地預測規模分別為19 136 hm2和20 014 hm2,而受《東明縣土地利用總體規劃(2006-2020)主要調控指標》的限制,東明縣的2010年和2020年建設用地總規模指標分別為18 637 hm2和19 186 hm2,建設用地需求總規模均大于上級下達的規劃指標,分別超過控制指標499 hm2和828 hm2。因此,只有深入挖掘農村建設用地整治潛力,積極開展掛鉤項目,才能滿足東明縣城鎮建設用地擴張和經濟發展的需求。

根據前面構建的需求區域級差區域指數評價指標體系,采用綜合評價模型,經過加權計算,東明縣各鄉鎮需求區域級差區域指數評價結果見表4。結合實際調研情況,東明縣規劃期內重點發展區域為中心城區,包括城關鎮、武勝橋鄉、菜園集鄉,另外,陸圈鎮、大屯鎮等也是今后相對重點的發展區域。由此可見,評價結果較為符合東明縣的實際情況。通過理論計算與實際調研修正,以鄉鎮為單位,可將東明縣城鎮建設用地需求區域劃分為高、中、低三個級別區(見表5)。

表3 東明縣各鄉鎮建設用地需求規模表Tab.3 The scale of Dongming construction land use demand單位:公頃

表4 東明縣各鄉鎮需求區域級差區域指數分布表Tab.4 Evaluation results of Dongming differential area index of demand areas

表5 東明縣需求區域級差區域指數分區結果Tab.5 Zoning results of Dongming differential area index of demand areas

表6 東明縣農村居民點整理理論潛力表Tab.6 The scale of rural residential land consolidation potentiality 單位:hm2

3.2 供給區域供給能力及其空間分布

本文采用戶均法[9-10]測算東明縣農村居民點整理潛力,以確定東明縣掛鉤供給能力。根據《鎮規劃標準》(G B50188-2007)、《菏澤市農村宅基地管理辦法》等相關規定,并結合東明縣農村建設用地實際狀況,確定戶均法的評價標準為:低標準380 m2/戶,中標準350 m2/戶,高標準320 m2/戶。通過計算,得出高、中、低三種標準下東明縣農村居民點整理潛力。考慮到東明縣的經濟發展水平,在規劃期內將戶均建設面積從目前的773.28 m2減至高標準320 m2或中標準350 m2,在實施當中存在一定的困難。因此,本文選擇低標準評價結果(見表 6)。

表7 東明縣各鄉鎮供給區域級差區域指數分布表Tab.7 Evaluation results of Dongming differential area index of supply areas

根據前面構建的供給區域級差區域指數評價指標體系,經過加權計算,東明縣各鄉鎮供給區域級差區域指數評價結果見表7,結合實際調研情況,以鄉鎮為單位,可將東明縣農村建設用地供給區域劃分為高、中、低三個級別區(見表8)。

表8 東明縣供給區域級差區域指數分區表Tab.8 Zoning results of Dongming differential area index of supply areas

3.3 規劃方案

通過以上分析和評價,東明縣掛鉤供給和需求區域分區結果見圖3。其中菜園集鄉既屬于掛鉤供給區域的低級適宜區,也處于掛鉤需求區域的高級適宜區,這主要是因為菜園集鄉位于中原油田腹地,擁有豐富的石油和天然氣資源,當地經濟發展速度較快,對建設用地需求較大。同時,菜園集鄉的農村居民點數量較多且分布分散,農村建設用地內部整治潛力較大,有利于農村居民點整理工作的開展。因此,菜園集鄉既處于建設用地供給的低級適宜區,又是需求區域的高級適宜區。

在供給和需求區域分區的基礎上,掛鉤規劃中拆舊項目應按照供給區域的級差地租由低向高的順序落實,從而實現農村居民點的整理工作先易后難,穩步推進。對于需求區域,優先考慮將土地利用總體規劃中建設占用指標滿足高級適宜區的發展需要,再通過掛鉤周轉指標滿足中級適宜區和低級適宜區的發展要求,充分體現周轉指標為規劃指標補充的思想。基于以上思路,結合問卷調查、座談會等實際調研中掌握的信息和資料,并與當地政府經過多輪討論和論證后,最終確定了東明縣掛鉤規劃項目區的安排(見圖4)。如圖4所示,規劃期內在供給區域共安排22個拆舊安置項目區,近期7個遠期15個;在需求區域共安排10個建新區,近期3個遠期7個。圖4中箭頭表示近期安排的掛鉤拆舊安置區與建新區的關聯。

圖3 掛鉤供給和需求區域分區示意圖Fig.3 The Schematic Zoning Plan of Construction Land Demand&Supply Areas

圖4 掛鉤項目區安排示意圖Fig.4 The Schematic Diagramof Pothook Projects Arrangement

(1)拆舊、安置區規劃安排。供給區域中拆舊區總規模為1 012 hm2,其中近期拆舊面積313 hm2,遠期拆舊面積699 hm2。供給區域中安置區的規模480 hm2。其中,近期安置面積156 hm2,遠期安置面積324 hm2。項目區的布局以供給區域級差區域指數分區情況為基礎,近期的項目主要安排在供給區域低級適宜區的小井鄉、陸圈鎮和菜園集鄉,遠期項目主要分布于低級適宜區和中級適宜區,對處于供給區域高級適宜區的鄉鎮也適當安排部分整理項目,充分體現了城鄉建設用地流轉經濟效益最大化的原則。同時,對于安置區的位置和安置方式的選擇,也充分考慮群眾的安置意愿,以及土地的節約集約利用和城鄉統籌發展的問題。

(2)建新區規劃安排。需求區域中建新區安排的周轉指標為633 hm2,其中近期周轉指標150 hm2,遠期周轉指標483 hm2。由于周轉指標不能滿足全縣建設用地總需求,在建新項目區布局時,重點向高級適宜區傾斜,包括城關鎮、武勝橋鄉、菜園集鄉,主要用于縣城中心城區發展和重點建設項目用地,同時,考慮到區域內統籌發展,分配少量指標給中級適宜區的陸圈鎮和東明集鎮。

4 結論與討論

4.1 結論

本研究基于級差地租理論,引入級差區域指數,將需求區域的高地租區和供給區域的低地租區進行逐級關聯,科學安排掛鉤項目區。并對山東省東明縣城鄉建設用地增減掛鉤規劃進行實證研究。研究結論如下:

(1)掛鉤供給區域和需求區域的級差區域指數評價指標體系分別包括“區位條件”、“經濟狀況”、“社會環境”三大因素,其中“區位條件”、“經濟狀況”概括了建設用地級差地租衡量指標,其具體指標在掛鉤供、需區域是一致的。而“社會環境”因素是依據外部環境對掛鉤供、需能力的影響而設置的,因此,掛鉤供、需區域“社會環境”具體指標因各自的任務不同而存在差異。

(2)扣除規劃建設占用指標后,東明縣建設用地需求存在828 hm2(近期499 hm2)的缺口,農村居民點整理潛力達6 346.41 hm2(近期4 488.48 hm2),說明東明縣實現數量上的掛鉤是可行的;

(3)依據需求區域級差區域指數,將東明縣需求區域劃分為高、中、低三個級別區,其中高級適宜區為城關鎮、武勝橋鄉、菜園集鄉;依據供給區域級差區域指數,將東明縣供給區域劃分為高、中、低三個級別區,其中低級適宜區分布在小井鄉、陸圈鎮、沙窩鄉、菜園集鄉。

(4)規劃期內,東明縣安排22個拆舊安置項目區,近期7個遠期15個,拆舊區總規模為1 012公頃,安置區的規模480公頃,且將近期拆舊安置項目優先安排在供給區域級差地租低級適宜區小井鄉、陸圈鎮和菜園集鄉;安排建新區10個,近期3個遠期7個,建新區安排的周轉指標為633公頃,且近期建新項目優先安排在需求區域級差地租高級適宜區的城關鎮、武勝橋鄉、菜園集鄉。

4.2 討論

可以看出,掛鉤規劃與農村居民點整理規劃有著一定的區別,掛鉤規劃是以政府為主導,統籌拆舊和建新,確保城鎮發展的用地需求。這就決定了農村居民點用地的整理與城鎮發展建設存在較強的聯動關系,這一關系可以用“級差區域指數”進行定量解釋,具體指導掛鉤項目區規劃安排。而農村居民點整理是獨立的土地整理活動,由于沒有類似掛鉤規劃中來自建新項目的資金支持而缺乏固定的資金來源,籌資能力成為主要的限制因素,從而出現了政府主導、多方共建等受籌資渠道限制的有多種模式。

當然,級差地租評價指標體系及個別指標的選取仍有待商榷。此外,在城鄉建設用地增加掛鉤實施的過程中,農戶是參與掛鉤工作最廣泛的群體。不過,農戶參與意愿難以衡量,且調查工作量過大,本文沒有將農戶意愿納入指標評價體系,而是通過典型地區的意愿調查進行修正。因此,在規劃編制的過程中,還應當加大宣傳工作,提高廣大農民的參與意識和積極性,同時,對重點整理區域深入調查,特別對異地安置的村莊及異地安置區域進行意向調查,以保障掛鉤規劃的可行性。

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Measures and Empirical Research on“Planning of Linking the Increase in Land Used for Urban Construction with the Decrease in Land Used for Rural Construction”

ZHOU Xiao-ping1HUANGLei1GU Xiao-kun2SUN Zi-ying1
(1.School of Management,Beijing Normal University,Beijing 100875,China;2.College of Public Administration,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan Hubei,430074,China)

“Planning of Linking the Increase in Land Used for Urban Construction with the Decrease in Land Used for Rural Construction”is an effective method to promote unban-rural coordinaled development,while it is still a problem of how to layout the projects in the planning areas scientifically.Therefore,this paper intends to introduce a regimal indicator system of rank ditterence for building capability index of demand and supply of the constnution land,and to explore the planning method by using Dongming County,Shandong province as case study area.The conclusions are as follows:①The regional indicator system of rank difference in demand and supply areas for the construction land comprisesthree factors including location,economy and social environment.②The planning in Dongming County is feasible because the demand of city construction land is 828 hm2and the potential of rural residential land consolidation is 6346.41 hm2.③There are significant spatial differences at the level of regional rank difference rent in demand and supply areas.High level rank difference rent of demand areas is in three towns and located in the north of Dongming.County low level rank difference rent of supply areas,is infour towns,distributed in the central pare of the county.④There are totally 22 rural residential land consolidation projects.Some projects in low rank difference rent of supply areas are preferentially arranged in the recent period.For 10 newly constructed projects,high level of demand areas are preferentially considered.

“Planning of Linking the Increase inLand Usedfor Urban Construction with the Decrease inLand Usedfor Rural Construction”;planning;regioral indicator of rand difference

F301.23

A

1002-2104(2010)10-0079-07

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.014

2010-03-31

周小平,博士,副教授,主要研究方向為土地資源利用與管理。

＊山東省菏澤市東明縣土地利用總體規劃修編(No.2006-2020)

(編輯:于 杰)