中小學校際競爭秩序制度分析*

● 盧寶祥

中小學校際競爭秩序制度分析*

● 盧寶祥

把競爭機制引入教育領域，在一定程度上會產生教育競爭失序，因此，要建立有序的教育競爭，必須建立相應的制度給予保障。始于20世紀80年代的教育分權化改革，學校之間的競爭加劇，而相應的制度至今尚未得到完善，致使教育競爭失序。因此，本文探討校際競爭的主要內容；校際競爭的性質及其對教育秩序的影響；校際競爭秩序初步制度建構。

中小學；校際競爭；秩序；制度

不管學校變革的動力來自何方，也不論學校變革的過程多么復雜，眾多學校之間爭奪資源、爭相“冒尖”一定是精彩紛呈。學校變革的最終目標是追求辦學效率，因為舉辦公立學校的政府和舉辦私立學校的經濟主體都是名副其實的“理性經濟人”。追求辦學效率最通行的做法就是引入市場競爭機制，讓每一所學校一改過去那種不問市場、不理效率、不相往來、不思進步的狀況，使學校競相“攀比”，營造“你追我趕爭上游”的氛圍。

校際競爭讓學校之間互相有個比較，從而顯示學校變革效率。可是，正像我們已經知道的那樣，各個學校的“實力”可謂是千差萬別，甚至可能是天壤之別。鑒于此，我們必須正視的問題是：學校變革能不能避開校際競爭？校際競爭的起跑線如何界定？如何避免校際競爭的低效與無序?如何避免競爭中爭奪競爭制度話語權從而出現“掌勺者私占大飯鍋”的局面?面對這些問題，以制度為抓手興許能夠找到答案，我們希望校際競爭置于制度的架構當中。

一、校際競爭秩序之我解

校際競爭是指各校為了實現有利于自己的目的而互相追求同一目標并力圖超過對方成績的行為過程。通常情況下，這種行為過程趨向于否定其它學校的收益。因為校際競爭的發生是由于學校主觀需求和客觀對象(經費、聲譽、升學率等精神和物質方面的東西)之間存在差異(分布不平衡)。多個學校共同追求這些東西，可是這些東西不可能為多個學校同時獲得或等量獲得，獲得與否，獲得多少，取決于各個學校在競爭中所表現出來的實力，更是取決于我們為競爭所制定的規則。

對于秩序概念，學界引用哈耶克給秩序下的定義最多。哈耶克認為秩序是“一種事務的狀態，在這種狀態中，各種各樣的要素之間的關系極為緊密，以至于我們可以根據對整體中某個特殊部分要素的認識，去形成對其余部分的正確預期，或者至少是有機會被證明為正確的預期”。[1]日常生活中秩序通常是指“有規則、整齊、穩定、有序”等，而無序通常是指混亂與暴力的行為。總之，秩序的基本含義是合規律性，井井有條，穩定和平衡，和平和安全，協調一致，多樣統一。

基于以上對競爭與秩序的闡釋，我們將校際競爭秩序界定為：在教育競爭中，各個學校依照相應的規則展開有序競爭，充分展示各方的競爭優勢，從而使競爭具有合法性和合理性。對于這個界定，筆者提醒三點：第一，競爭秩序并不是一個十分確定的概念，甚至有較大差異。從諸多表述當中有一點是共同的：“制度是競爭與秩序的基石。”第二，“制度的秩序功能”命題為我們揭示了制度與秩序的密切關聯。研究者從秩序的重要性提出“制度何以重要”?沒有社會秩序，一個社會就不可能運轉。制度最直接的功能是形塑社會秩序。德國著名新康德主義法學家拉德布魯赫直言：“我寧可要不公正的秩序，也不容忍混亂”。[2]校際競爭同樣需要制度加以規范，而不是相反。第三，競爭是一種過濾器，通過校際競爭的過濾，有的學校被過濾掉了，即“優勝劣汰”，與我們通過競爭手段來選擇“強者”是一回事。

二、校際競爭的主要內容、路徑及其解釋

學校辦學需要各種各樣的資源，資源的獲取主要是通過學校變革。從目前情況看，學校變革的著力點是：(1)如何提高師資水平？(2)如何得到更多的優秀學生？(3)怎樣取得高升學率？(4)怎樣打造健康向上的校園文化？(5)如何獲取更多的資金和政策扶持？這五個方面可以作為衡量一所學校優劣的指標。本文據此確定校際競爭的五個主要內容。

師資水平。包括學歷和水平兩個方面。教師的高學歷并不等于高水平，但是高學歷的教師與高水平的教師有明顯的正相關。重點學校能夠以其“重點”的資源吸引到更多的高學歷教師和高水平教師，這些學校的教師在學歷層次和教學水平都明顯高于薄弱學校。優秀的師資隊伍能夠提高升學率，因而能夠吸引更多的學生，特別是吸引優秀學生，從而形成良性循環。筆者曾上網查詢過幾十所中學，所有重點學校都把師資作為亮點重點宣傳，而一般學校在同一個方面則顯得羞羞答答，甚至故意用模糊加以掩蓋。

“我們無論怎樣強調教學質量亦即教師質量的重要性都不會過分”。[3]20世紀80年代各地政府用巨額資金打造的重點學校，其中一個很重要的舉措就是把當地最優秀的教師和大量的資金投入這些學校。30多年過去了，今天這些學校的重點地位依然不變，當地政府依然把最優秀的教師和大量的資金投入這些學校，而且這些學校的校長很少更換，大部分校長任職時間一般都是10年以上。而其他學校，一方面沒有得到優秀教師和大量資金投入的優厚待遇，另一方面還頻繁更換校長，而且校長一般都是重點學校的副校長調來的，經過2、3年的拼搏，還是沒有起色，只好再換校長。從這一事實可得出以下結論：(1)重點學校的地位多年不變并不是校長有多大的能耐，而是教師的素質高。(2)薄弱學校的地位多年不變并不是說校長沒有能耐，而是教師的素質比較低。這與“有什么樣的校長就有什么樣的學校”和“有一個好校長就有一個好學校”不相吻合。(3)如果當地教育行政部門也像當年一樣去打造薄弱學校，相信薄弱學校也會發生轉變。(4)管理學校與經營企業有很大差別，企業經理或廠長如果具備很強的市場開拓能力，在短期內就可以盈利，相反，也可能在短期內倒閉。而學校則不同，短期內既不可能有起色也不可能關門。可見，重點學校和薄弱學校的根本差別在于教師的素質。師資水平高低決定學校的競爭力。可以這樣說，今天所謂的重點學校，不是通過自然競爭而形成今天的霸主地位，而是通過制度安排，即政府通過大量優秀教師的調配和巨額資金的投入，是一種政府重點扶持的產物。當然，目前許多學校都在制定一些制度以達到培養教學名師的目的。

學生。包括優秀學生和一般學生。在學生流動性還沒有足夠大的鄉鎮，優秀學生對學校升學率的貢獻率還不太明顯。在縣城及其以上，優秀學生的數量對學校升學率產生舉足輕重的作用，優秀學生數量等于高升學率。招生競爭其實就是優秀學生的競爭。重點學校優秀學生多，每年的升學率在當地始終位居榜首。薄弱學校因為優秀學生少，升學率排名始終靠后，在校際競爭中始終處于弱勢。

升學率。包括中考升學率和高考升學率。升學率與學校競爭力互為因果。高升學率是吸引學生的因，優秀學生的到來是高升學率的果。無論情況發生什么變化，升學率對學校的影響是絕對的。這么多年來，學校拼的都是升學率，宣傳的也是升學率。社會對學校的評價升學率幾乎就是惟一的指標。

校園文化。家長為孩子選擇學校非常注重校園文化。沒有家長愿意將自己的孩子送到教風學風不好的學校里面去，因此，學校狠抓教風學風，創建健康向上的校園文化是提高競爭力軟環境。

資源條件。包括物質資源和名人資源。物質資源主要有：校園面積、教室數量、運動場的大小和設備、就餐條件、寢室條件、圖書館、實驗室，這些資源與學校競爭力成正比。名人資源是指從該校畢業以后在社會上具有高知名度的人物對學校也是一筆巨大的財富。學校都會把這些名人作為活樣板加以宣傳從而獲得各種各樣的財富。

從總體上看校際關系是競爭性的，競爭的路徑如圖所示。

圖中顯示，校際競爭不僅體現學校在學生和資源上的競爭，而且也體現學校對于教育行政部門在財力、權力與政治優勢交易的競爭，目的都是為了吸引學校發展所需的各種要素。學生需要學校提供優質的教育資源和政府提供合法合理的教育政策資源。各個學校迫于教育資源的短缺和家長的壓力，必須供給合意的非市場供給的產品和服務，以滿足學校地域內學生和家長的要求。學校是不可能流動的，而學生選擇學校具有很大的流動性。擇校既然是不可阻擋的趨勢，學校凸顯的優勢則成為學生首要考慮的因素。當學生和教育資源都在流動的時候，只有那些提供了最優非市場供給產品和服務的學校才能吸引學生和資源。學校為了滿足這些需求，既要進行內部管理體制改革，構建結構優良、人員優秀、產出優效的組織團隊，又要與教育行政部門爭取財政轉移支付、財權的分割以及政治權利的配置等交易。對學校來說，一方面，學生是其賴以存在的基礎，“生源即效益”是學校的信條，在校長眼里邊，學生規模即規模經濟、規模效益；另一方面，學校吸引的資源越多，競爭優勢就越明顯，控制的競爭話語霸權就越強硬，相應的社會影響力就越大。因此，學校行為和學生的意愿在這種條件下達成一致：學校通過優質管理吸引各種要素來創制學校的競爭優勢。競爭的結果是學校獲得所追求的利益，學生獲得學校所提供的非市場供給產品和服務。

三、校際競爭的性質及其對教育秩序的影響

校際競爭肇始于中國旨在分權的教育改革。分權之后學校的行為特征日益彰顯，共同的行為特征：第一，分權之后，中央教育行政部門、地方教育行政部門與學校之間的關系結構是一種M型體制結構，M型體制結構使得學校較之以前具有更大的獨立決策權，更大的事權與財權，可控制的資源規模較大，每個學校實際上就像市場當中的一個個子公司那樣實施自己的行為。第二，教育行政部門一方面通過財政轉移支付和相關資源來調控學校的行為，另一方面則通過一整套政府績效考評制度來約束校長及其學校。學校是一個教書育人的公共組織，地方教育行政部門以及普通百姓評價學校工作績效的唯一標準是考試后的排名和升學率。為了達到任務目標，學校一方面和地方教育行政部門博弈，爭取并不太大的教育政策空間以獲得更多的利益；另一方面，學校積極進行以提高師資質量為主要內容的內部管理改革來吸引學生。學校的壓力不僅來自上級的考評，而且也來自學生和家長的評價，學校要獲得更大的發展空間，在資源有限的情況下，就會迫使校際之間圍繞資源展開競爭。

由于校際競爭現象的普遍存在，而各個學校的具體狀況不一樣，反映在競爭秩序當中的具體情形就會有差別，這種差別體現在以下三個重要方面：

首先，既允許生源流動又限制生源流動。對于前者，20世紀80年代左右建立起來的市重點中學和縣中，可以在全市和全縣招生，學生可以在這兩種區域內流動。流動性與競爭性是緊密聯系在一起的，流動性越大，競爭性就越大；反之亦然。對于后者，縣級教育行政部門往往在一定程度上限制本縣有太多的優秀學生流向市重點中學，以此來保證本縣重點高中獲得相當數量的優秀學生。因為優秀學生等于高升學率。不管本縣(區)、本鄉鎮學校的競爭優勢如何，學校都會從自身利益出發，一方面迫于家長的壓力選送一部分優秀學生到市重點中學，另一方面迫于學校自身生存的壓力留下一部分優秀學生在本校繼續就讀，兩者的目的都是保證本校高升學率的社會美譽。因此，學校的行為很可能致使地方保護主義成為校際競爭秩序特別是招生競爭秩序的主流。

其次，對學校的激勵和約束更多的是來自上級教育行政部門，而不是學生以及當地社區。盡管學生以及當地社區在一定程度上可以影響學校，但在實際運行當中，上級教育行政部門的考核更直接地影響學校的行為。相對于上級教育行政部門，學校具有私人信息的優勢，從而出現隱瞞甚至欺騙等現象，給教育行政部門的考核帶來困難。在這種情況下，上級教育行政部門就需要規定具體的升學率目標來有效約束學校行為。學校為了達到特定目標，要么通過和上級討價還價獲得更多的資源和政策，要么通過各種手段和其他學校競爭，以獲取更多的資源流入。如果一些學校面對市場的能力有限，同時上級給該校的資源也很有限，很可能采取非市場的競爭手段，甚至可能采取違法違規的手段，擾亂整個校際競爭秩序。

最后，學校財權增大，可用于靈活使用的資源增多，給學校參與競爭活動提供了資源支持。因此，有些學校就有可能把部分資源用于進行非正當競爭，或者通過與上級部門進行交易，迫使上級部門通過行政手段直接限制或打擊競爭對手。這時，交易成本可能逐漸加大，與競爭是為了使交易成本最小化相悖了。

一般來說，中小學校的霸主地位一旦確立，是很難撼動的。如果按照改革開放之初由政府精心打造的重點學校計算，至今已有三十多年了，其地位依然不變。教育行政部門對重點學校采取的是保護主義政策，這種保護其實就是借保護重點學校之名來達到保護自己之實。而對薄弱學校，則是借頻繁更換校長之實來達到保護自己行政作為之名。保護主義反映了校際之間的一種典型的競爭行為特征，它構成了校際競爭秩序的一個重要組成部分。我們對保護主義的基本認識就是它最有可能導致一個壞的競爭秩序。如果要獲得良性的校際競爭秩序，規范學校競爭行為的制度建設就非常重要。

四、校際競爭秩序制度建構應注意的問題

無論是公立學校還是私立學校，都是“理性經濟人”，都在追求自身利益最大化。所以，任何意義上的制度預設，都離不開具體人的具體行為，“制度的格局比人們認為的要更柔弱和可塑”。校際競爭要達到人們預期的“公序良俗”，就需要建構制度。

（一）必須深刻認識校際競爭秩序制度的價值

助長競爭失序的真實動力是各個學校本位利益的驅動。社會上對失序現象大多局限于簡單化的道德批判，沒有真正上升到制度層面把握問題的實質。制度是什么?新制度經濟學代表人物諾斯是這樣定義的：“制度是調節人與人之間、人與組織之間及組織與組織之間互動的規則”。[4]老制度經濟學的代表人物康芒斯也認為“制度是限制、解放和擴展個人行動的集體行動”。[5]我們必須形成多重的制度規范，對所有學校的自利行為施加著嚴密和系統的約束，將眾多不同學校的自利行為納入符合社會整體利益的方向，并由此實現不同學校之間的利益協調。有效的制度規范使各類經濟主體追求自身利益最大化的行為與社會謀求整體利益最大化的需要實現了“激勵兼容”，它使得經濟主體追求自身利益最大化的過程同時也是其增進社會利益和他人利益的過程。

教育分權化改革只注重“放權”和“松綁”，很少考慮不同學校之間的激勵兼容問題。這種改革思維實質上隱含著一種假設：只要放松了傳統的行政集權型體制，允許學校追求本位利益，就能自然而然地促進學校的發展，提高學校效能。但分權化改革的現實顯然沒能證實這一假設。現實情況是，管理的重心下移了，決策權力下放和分散了，社會的利益結構也隨之多元化了，學校的辦學自主性也確實得到提高了，但整合和協調多元利益的社會治理機制卻沒建立起來。我們似乎把教育現實問題平面化和直線化，似乎我們所面對的問題，僅僅是集權和分權之間的沖突問題。

（二）校際競爭既有正面效應，又有負面效應

這要求我們既要允許校際競爭存在，又要建立一種校際競爭秩序制度。這種制度不能只依靠在發現問題之后由上級政府對其做法要求改正的通常方法來解決，而是把制度貫穿于競爭秩序的始終。地方政府既要正視其正面效應，也要重視其負面效應。作為公共組織的學校其效率具有“不可公度”性，校際競爭的負面效應更應該關注這一問題。

（三）薄弱學校與重點學校參與競爭應區別對待

如果硬是要求他們站在同一起跑線上，并且按照已經制定了一組統一的公開的參數參與競爭，這時，上級部門就應該向薄弱學校提供一些財政轉移支付、給予某些方面的政策支持或者是一些配套措施，以彌補薄弱學校在參與競爭中所遭受的損失。

（四）給學校科學定位

所謂給學校定位，就是從學校的實際情況出發，把學校置于教育發展的一般圖景和基本格局之中去觀察，看它處在什么樣的時空位置上。教育行政部門要給學校定位，學校更需明確自己的定位。現在有的學校盲目給自己定位，沒有給自己的學校定切合實際情況的位，定了一些“霧中花，水中月”的目標，不切實際，因而在校際競爭中花費巨額交易成本，得不償失。教育行政部門一定要和學校領導磋商，為學校定下切實可行的目標，一年一小步，兩年一大步，四到五年一個大的飛躍，切忌浮躁，或者抱著胳膊可以擰過大腿的僥幸心理，急功近利。現在薄弱學校多年翻不了身都與缺乏正確的定位有關，與浮躁心理有關。

（五）把校際競爭秩序的制度與學校發展結合起來

校際競爭的客觀存在性要求制度建設必須跟上。制度是一種非人格化的社會機制，它要求人平等地無差別地服從。人的任何行為和舉動，都必須在非人格化的制度中獲得意義。制度使校際競爭在公開、公正、透明的架構之中合法化、合理化。現在的問題是，教育行政部門只是強調校際競爭秩序制度建設，而沒有把這種制度建設與學校發展結合起來。應當以制度建設作為突破口，為學校的發展和提升營造盡可能巨大的空間和條件。幫助學校解決一些具體難題，比如重點學校與薄弱學校共建，進行警民共建，農村學校修建水沖式廁所，等等，并且把這些制度化。

[1]鄧正來.規則·秩序·無知：關于哈耶克自由主義的研究[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，2004.78.

[2]鄒吉忠．自由與秩序[M].北京：北京師范大學出版社，2003.197．

[3]國際21世紀教育委員會報告.教育——財富蘊藏其中[M].聯合國教科文組織總部中文科譯．北京：教育科學出版社，1996.139．

[4][5]汪丁丁，韋森，姚洋．制度經濟學三人談[M]．北京：北京大學出版社，2005.17．19．

盧寶祥/廣西師范大學教育科學學院副教授，教育學博士

*本文系廣西“人文強桂”教育專項資助項目“我國基礎教育競爭秩序建構研究”的成果之一。

（責任編輯：曾慶偉）