“省管縣”體制改革中的法律沖突研究

□ 周功滿

（浙江師范大學，浙江 金華 321004）

“省管縣”體制改革中的法律沖突研究

□ 周功滿

（浙江師范大學，浙江 金華 321004）

在憲法層面， “省管縣”體制改革雖然具有合憲性基礎，但其在各層級行政機關行政權限配置上缺乏明確規定，產生了一定的法律沖突，即：在法律上，立法的缺失、法律規范的缺位、政策先行的困境等給 “省管縣”體制改革帶來的法律沖突。為此，制定或修改法律以及選擇性執法將成為 “省管縣”體制改革法律沖突解決路徑在不同情境和不同階段的理想選擇。

省管縣；行政體制改革；法律沖突

近年來，“省管縣”體制改革在國內大范圍展開，并且取得了一定的成效。然而，這些借助于自上而下的政策推行方式所開展的改革卻由于在改革進程中對合法性問題的忽視，產生了法律上的沖突，使得改革深陷法律困境。本文將借助文本分析和規范分析的方式，研究憲法和法律層面上的“省管縣”體制改革所面臨的法律沖突，并為之尋求解決之道。

一、“省管縣”體制改革的憲法沖突

關于中國地方行政機關的層級問題，根據《憲法》第30條規定，我國的地方政府層級包括：省（自治區、直轄市）、縣及市（自治州、自治縣）、鄉及鎮（自治鄉）。另外，根據本法第30條第2款規定，直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。本法第95條規定：省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。從對法律文本所作的法律語言學分析可以發現，《憲法》第30條的表述方式是省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市，進一步根據本法第95條的表述順序可知，《憲法》所規定的中國地方行政機關層級上縣與市屬于并列一級，并沒有上下層級關系，理應屬于三級建制，即省級（包括自治區和直轄市）、縣級（包括市、自治州、自治縣）和鄉級（包括鎮、自治鄉以及民族鄉）。而由于《憲法》第30條第2款規定了直轄市和較大的市分為區、縣。全國目前的4個直轄市以及由國務院根據憲法精神先后4次批準列為“較大的市”的18個城市（國務院先后批準列為較大的市為19個，但其中重慶市于1997年3月升格為直轄市），并將27個省會城市列入“較大的市”范圍，因此，事實上，全國目前應被列入四級建制的只有這49個城市所在的省（直轄市）。

就此而言，浙江、湖北、山東、黑龍江、河南、江西、福建、安徽、廣西、遼寧以及廣東等省（自治區）自1992年以來逐步推行的“省管縣”體制改革是一種憲法實施意義上的改革，這些改革解決了“市管縣”體制缺乏憲法和法律依據的問題。而事實上，有學者認為，除前述49個由憲法和法律確立的四級建制的 “較大的市”之外，市直管縣的唯一法律根據是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第68條規定的“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關”。［1］但很顯然，將“市”這樣級別的行政層級建立于“派出機關”的特定屬性下，已不符合當前中國行政管理體制的現狀，也存在著法律依據不足的嫌疑。因此，筆者認為，“省管縣”改革在憲法層面上是具有合法性的。

進一步分析憲法文本可以發現，《憲法》雖然在行政層級建制上與“省管縣”行政體制有著某種程度的契合，從而使得“省管縣”體制改革獲得了合憲性基礎；然而，它在各層級行政機關行政權限配置上的含糊卻使得省、縣政府部門在地方自治權上缺乏足夠的憲法根據。《憲法》關于地方各級行政機關的行政權限規定主要表現在本法第107條：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員”。該規定并沒有涉及縣級以上行政機構間的縱向權限劃分問題。而一個很明顯的發現是：“縣級以上地方各級人民政府”的稱謂使得縣以上各級行政機關之間縱向法律權限的劃分被完全忽略。

二、“省管縣”體制改革的法律沖突

“省管縣”在其合憲性得到論證的同時，卻帶來了諸多法律層面的沖突。

首先，“省管縣”存在著立法的缺失。憲法與法律在各級行政機關間行政權配置方面的規范缺失，使得“省管縣”體制改革缺少了堅強的法律后盾。“省管縣”體制改革的核心是國家行政權的配置問題。關于行政權配置，《憲法》僅如前文所述的第107條的規定，而《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》關于行政權的配置問題則是該法第59條規定的 “執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”，該條同樣未對行政機構間的縱向權限劃分作出規定。而到目前為止，在憲法和法律層面涉及到行政權配置問題的法律規范僅限于以上規定，因此而導致了我國目前進行“省管縣”行政管理體制缺乏明確的法律依據。

其次，有關行政區劃管理的法律規范缺位，致使“省管縣”體制改革直接面臨法律斷層。我國目前還沒有有關行政區劃管理的法律，僅有的一部規范是國務院發布的《國務院關于行政區劃管理的規定》，該規定共有10條，全文千余字，僅涉及國務院的區劃管理權限及其內容以及管理程序等方面，對行政區劃設置標準等有關行政區劃管理的重要內容均沒作任何規定。在規章層面，目前，國務院及全國各地也都沒有發布直接規范行政區劃管理問題的相關規章。因此，全國各地廣泛推行的“省管縣”體制改革面臨的問題是“省管縣”體制在合憲性的前提下卻不具備合法性的要求。

另外，依靠政策性文件推行“省管縣”體制改革，使得改革面臨合法性困境。實施“省管縣”最早的相關文件依據是1992年浙江省人民政府發布的 《關于擴大十三個縣市部分經濟管理權限的通知》，通知擴大了蕭山等13個縣或縣級市在基本建設和技術改造項目審批權、外商投資項目審批權等方面的行政權限，并在一些相關行政審批手續方面明確給予簡化。2002年，浙江省委辦公廳下發了《關于擴大部分縣（市）經濟管理權限的通知》，通知明確規定將強縣擴權，將313項審批權下放給紹興、溫嶺等20個縣（縣級市及區）。事實上，浙江省是把地區一級的經濟管理權限直接下放給包括紹興縣在內的20個縣（縣級市及區），涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面，因此，在經濟上近似完全的“省管縣”。此后，全國許多省市均以省委辦公廳或省人民政府的名義發布文件，不同程度地推進“省管縣”行政體制。而迄今為止，全國各地關于省管縣的全部依據均表現為以上兩類文件。因此，“省管縣”體制的合憲性不能掩蓋“省管縣”改革過程中法律的缺位。

三、“省管縣”體制改革中法律沖突的調整

行政管理體制改革必然謀求以政治權力的合法性為基礎。而“省管縣”體制改革中的諸多法律困境也必然預示著地方府際法律關系沖突的解決方向只有一個：通過法的完善來解決制度創新所帶來的缺陷。

（一）“省管縣”體制改革中法律沖突的解決路徑

⒈制定或修改法律。面對“省管縣”體制改革的法律困惑，法律自身的完善無疑是最直接的解決路徑。⑴修改憲法。在涉及府際法律關系問題上，修改憲法最主要的目標是確立省、縣兩級地方行政管理體制的“地方自治權”。以地方政府權力自治為向度的行政權限縱向配置體系將為建構起完善的府際法律關系起到關鍵作用。周剛志博士認為，如果要真正確立一種法治化的府際關系……，以地方自治為制度形式推進憲法制度改革才是解決問題的根本之道。［2］⑵修改或制定法律。由于目前我國涉及地方府際法律關系的法律僅有 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》一部，因此，可以制定《政府間關系法》或《中央與地方關系法》，以便重新進行中國行政區劃的科學劃分。⑶制定規章。根據《立法法》第73條關于地方政府規章的原則性規定，地方政府制定規章是以執行法律、行政法規和地方性法規為前提的。換言之，地方政府制定規章必須在法律、行政法規和地方性法規已有的規范內容內制作具體的執行性配套措施和具體規定。⑷制定行政法規或地方性法規。根據《立法法》第56條和《憲法》第89條的規定，國務院有權就關于“批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建制和區域劃分”的問題制定行政法規。

⒉選擇性執法。選擇性執法是指“根據情勢需要什么時候嚴格執行法律，采取什么執法手段，什么時候放松哪部法律的執行，什么時候嚴格執行哪個法律案件，采取什么手段，什么時候對哪個案件執行特別對待的視具體情況而定的執法方式”。［3］“省管縣”體制改革從法律視角看無疑是一個特殊情勢下的執法問題，因此，其是否適用選擇性執法將影響到對其當前法律缺失狀態的制度價值評判。換言之，當選擇性執法成為“省管縣”體制改革中法律缺失問題的解釋路徑乃至解決路徑的時候，“省管縣”制度也就至少暫時地獲得了存在的合理性根據。現在問題的關鍵是：選擇性執法是否能夠成為“省管縣”體制改革的解釋路徑以及解決路徑。

Gary S.Becker認為，人們對執法成本的經濟學考察，將使人們在執法領域對執法效果的追求不再呈現百分之百的狀態，而尋找經濟學上最優的執法效益。［4］奧斯特羅姆則認為，在一般的意義上，所有的制度安排都可以被認為是廣義的博弈，作為博弈，有多種特定的選擇，這些選擇的順序排列所提供的信息以及對不同選擇順序所給予的相對獎勵和懲罰，都能改變結局的定式。［5］而在我國成文法還不完善，某些特定領域還處于無法可依的狀態下，考慮到社會轉型期的“制度創新往往是從違法開始”［6］（p43）的這一特定社會現象的特定合理性，結合經濟學上的最優執法觀和博弈觀，我們可以發現，現行“省管縣”體制存在著除憲法依據外缺乏其他各法律層面依據的法律缺位問題，但以符合社會最大化效益為前提的該體制改革無疑是一種制度博弈后產生的成果獎勵。尤其是比較到該創新制度與原有制度的優劣，考慮到作為同樣具有違法性質的 “市管縣”體制已逐漸趨向于不符合制度存在的時代背景要求，推行“省管縣”體制所帶來的執法困境也就處在可以被忽略的狀況了。并且選擇性執法所提供的一條基本思路理應是：在法無規制之前，將法律視為一種支撐信念，進而在契約式政府間尋找利益最大化之政府管理模式。在該種思路下，“省管縣”體制在功能和操作方式上相比于“市管縣”的優勢使其成為政府管理體制改革的必然選擇，而這也在實踐操作中與先 “財政省管縣”、后“事權省管縣”的“省管縣”體制構建思路相互印證。

（二）“省管縣”體制改革法律沖突解決路徑的選擇

當為以“省管縣”體制改革出發點的地方府際法律關系沖突尋找到立法層面和執法層面的兩條解決路徑之后，當我們確定地知道諸多的解決路徑不可能被全盤適用的時候，關于各種解決路徑或其組合方式間的孰優孰劣分析將決定我們最終的判斷和選擇。

從立法層面看，修改憲法是一個源頭性的解決辦法，以修憲為基礎來構建一個全新而完善的公法框架必然成為解決府際關系法律沖突的理想方案。修改憲法解決沖突方案的唯一問題是修憲的繁瑣性和嚴肅性。尤其在當前關于“省管縣”與“市管縣”體制孰優孰劣仍未成定論，“市管縣”體制至少在一定程度上和一定范圍內將與“省管縣”體制并存的情形下，直接修改憲法將造成對“市管縣”的直接排斥，從而不利于行政管理體制的良性漸進發展。

關于通過直接修改法律的方式來解決沖突，一方面，當前我國行政管理體制改革的復雜化現象也未必是一兩部法律可能給予解決的，尤其是考慮到現有涉及行政機關設置以及行政權限配置的法律顯得過于單薄，直接修改法律并不能涵蓋全部需要解決的問題；另一方面，以不修改憲法為前提而直接進行《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的修改必然會帶來憲法與法律銜接上的矛盾，而為了回避該矛盾，所導致的必然結果是 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的修改依然不能解決全部問題。

制定法律的解決路徑無疑會是一個非常全面的、可以兼顧長短期利益的解決方案。要完善我國的行政管理體制，合理配置政府間復雜的權力關系網絡，制定一部獨立而完善的《政府間關系法》將是一個必然的選擇。然而，不可否認的一個事實是：“這種方案對于我國現行行政體制的沖擊太大，必然涉及多層利益的沖突”，［7］因此，該方案是一個短時間內無法實現的方案。

制定規章的解決方式至少存在兩方面的缺陷：由于規章的屬性是對法律、行政法規、地方性法規的具體化，因此，直接制定規章來解決府際法律關系沖突將面臨上位法缺位所帶來的規章法律效力的存疑；而由于規章的層級較低，其執行效力上依然不能解決地方府際法律關系中的法律缺位問題，從而將回到現行狀況的老路上。

相比較而言，制定法規的解決方案具有著其他法律解決路徑無可比擬的優勢。首先，如前文所述，由于行政法規和地方性法規分別具有來自《憲法》和《立法法》的法律根據，制定法規解決“省管縣”體制改革的法律問題不會帶來下位法對上位法相違背的問題；其次，地方性法規的區域性特征和行政法規的單方面性特征使得解決問題相對容易，因此，它相比于制定法律的方式對社會現存利益的沖擊不至于太大，也相對容易獲得社會的認同；再次，循序漸進式的法律變革可以為從“市管縣”體制向“省管縣”體制過渡提供緩沖，從而避免直接進行 “省管縣”所帶來的對市級政府的過度沖擊。

綜合審視立法和執法層面的解決過程我們可以發現，制定和修改法律均不是一朝一夕之功，因此，選擇性執法方式的解決路徑無疑將在短時間內占據一席之地。選擇性執法方式適用的原因在于：其不以法律變革為前提，而是直接在現有的法律框架下，借助經濟學方法的分析邏輯，確立現有法律的優劣，從而進行選擇適用。而該種解決方式無疑將給價值目標明確的 “省管縣”體制改革的法律沖突提供最直接的解決方案，進而借助立法渠道解決問題。制定地方性行政法規，進而由國務院統一立法 ，再確立法律，最后修改憲法，這將是為“省管縣”體制改革確立法律依據的合理發展路徑。但就目前階段而言，考慮到為“省管縣”體制改革尋找法律根據的迫切性，盡快進行地方性行政法規的制定是務實之策略。

2008年10月12日，十七屆三中全會上通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確提出：有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。“省管縣”體制改革作為一項優化行政管理體制的重要改革，是一項關乎行政機關基本權力和公民基本權利的重大制度變革，在注重法治行政的今天，法的跟進是一種必然。富勒認為，法治的實質必定是：在對公民發生作用時，政府應忠實地運用預先宣布的應由公民遵守并決定其權利和義務的規則，如果法治不是指這個意思，那它就毫無意義了。［8］（p209）因此，我們可以期待著“省管縣”體制改革在法治的道路上一步步推進。

［1］龐明禮.省管縣：我國地方行政體制改革的趨勢［J］.中國行政管理，2007，（06）：21－25.

［2］［7］周剛志.論我國府際關系的法治化［J］.法商研究，2008，（02）：54－61.

［3］戴志勇，楊曉維.間接執法成本、間接損害與選擇性執法［J］.經濟研究，2006，（09）：94－102.

［4］［5］Gary S.Becker.Crime and Punishment：An Economic Approach［J］.Journal of Political Economy，1968，vol.76，no.2.

［6］（美）埃利諾·奧斯特羅姆則，余遜達、陳旭東譯.公共事物的治理之道［M］.上海三聯出版社，2000.

［8］L·L·fuller.The Morality of Law［M］.Yale University Press，1969.

（責任編輯：高 靜）

On the Conflict of Laws in the Process of the Reform about “Counties Managed by Province Directly”

Zhou Gongman

At the constitutional level，although the reform about “counties managed by province directly has the basis of a constitutional nature，but its administrative organs at all levels of administrative privileges on the lack of clearly defined configuration，resulting in a certain conflicts of laws.That is，in law，the lack of legislation， the absence of legal norms， policies，which have made legal－conflicts with of the reform about＂counties managed by province directly”.To this end，develop or modify laws and selective enforcement will be the “County” Reform Law Conflicts in different situations and different stages of ideal.

counties managed by province directly；administrative reform；conflicts of laws

D630.1

A

1007－8207（2010）04－0006－03

2010－01－10

周功滿 （1977—），男，浙江長興人，浙江師范大學法政與公管學院講師，浙江大學公共管理學院博士研究生，研究方向為政府法治理論。

本文系浙江省哲社規劃課題“省管縣體制改革的合法化路徑探討”的階段性成果，項目編號：09CGZZ004YBQ。