論土地征收過程中失地農民權益保護問題

□王娟

（河南科技學院，河南 新鄉 453003）

論土地征收過程中失地農民權益保護問題

□王娟

（河南科技學院，河南 新鄉 453003）

在我國，隨著城市化和工業化進程的加快，農民的土地大量被征收作為建設用地，失地農民越來越多。在土地征收過程中，失地農民權益受侵害的現象比較突出，失地農民群體上訪或聚眾鬧事時有發生，嚴重影響了社會穩定。因此，探討和解決失地農民的權益保護問題，對于農村社會的穩定、農民權益的保護、農業的發展具有重要的意義。

土地征收；失地農民；權益

隨著城市化和工業化進程的加快，農民集體所有的土地大量被征收作為建設用地，隨之而來的是失地農民越來越多。一般來說，每征收1畝耕地，就伴隨著1.5個農民失業。1987－2001年，全國非農建設占用的耕地為3394.6萬畝，這就意味著有5091.9萬農民因為失地而失業；按現在的經濟發展速度推算，2000－2030年的30年間占用耕地將會達到5450萬畝，屆時將會有8175萬農民面臨失業的危險。而在土地征收中農民權益受侵害的現象時有發生，為了維護自身權益，有的農民群體上訪或聚眾鬧事，嚴重影響了社會穩定。據統計，目前全國1/3以上的群眾上訪是因為土地問題，而土地問題中60%左右是直接由征地引起的。因此，探討和解決在征地過程中出現的農民權益問題，對于農村社會的穩定、農民權益的保護、農業的發展具有重要的意義。

一、失地農民權益受到侵害的表現

（一）土地征收任意性強

為了保護耕地，控制建設用地的規模，我國《土地管理法》規定了嚴格的土地征收條件以及審批和供地程序，但在現實中，地方政府濫占、濫用土地的情況十分嚴重，地方政府大量的征地行為不符合法定條件和程序，如有的地方政府未辦理合法的手續就擅自征收集體土地，還有的地方政府少批多征、層層加碼。據國土資源部調查統計顯示，目前，我國共有各級各類經濟開發區6051個，規劃土地面積3.5萬多平方公里，總面積超過我國臺灣省，其中只有1800個經過有權部門審批，70%以上用地存在違法行為。［1］（p1）據2008年國土資源部對2007年9月15日到2008年1月15日開展全國土地執法百日行動召開的新聞發布會上提供的統計數據顯示，全國土地執法百日行動共清查3類土地違法案件3.17萬件，涉及土地面積336.4萬畝。其中，“以租代征”1.87萬件，涉及土地面積32.1萬畝；圈占土地0.15萬件，涉及土地面積107.3萬畝；“未批先用”1.15萬件，涉及土地面積197萬畝。通過查處，共收繳罰沒款40億元，沒收和拆除非法建筑物面積2627.9萬平方米；移送紀檢監察機關3857人，已追究黨紀政紀責任2864人；移送司法機關2797人，已追究刑事責任535人。［2］

國家征收的集體土地主要是耕地，農地征收幾乎成了城市新增建設用地的唯一來源，無論是城市基礎設施建設，還是商品房建設，只要是需要增量建設用地，幾乎都是通過土地征收來實現的。隨著大量耕地被征收用于非農建設，致使人地矛盾日漸突出。據統計，我國現有耕地面積18.51億畝，人均耕地1.41畝，只是世界平均水平的1/4，而每年因經濟建設減少耕地200多萬畝，人口每年則以1100萬的速度在增加，預計到2030年全國人口將達到16億，到那時人均耕地將會更少。因此，節約土地、保護耕地的形勢十分嚴峻。

（二）土地征收中農民的發言權被剝奪

我國 《土地管理法》規定土地征收方案依法批準后，由市、縣人民政府予以公告并組織實施，被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。而在現實中，土地征收決定的過程存在著不民主、不透明，忽視農民權利的現象。具體表現為：某些部門或村委會在征收農村集體土地前宣傳力度不夠，很少有征地公告，當然也就沒有真正向農民征求意見的過程；有的地方即使有征地公告，也是事后公告，即通知失地農民到指定機構辦理補償登記手續，農民只能被動接受；有些地方甚至把《土地管理法》規定的公告理解成強制性的通告，對于不執行公告的失地農民，有的領導干部甚至坐鎮指揮，公安、武警、防暴隊伍一齊上陣，從而引發了眾多影響較大的土地沖突事件。這樣，在整個征地過程中，農民完全處于被動地位，都是政府和有關部門說了算，農民的發言權幾乎被剝奪，無法以獨立權利主體的地位參與到征收協商談判中。

（三）補償費偏低

長期以來，我國土地征收實行的是按照土地的原有用途給予補償的原則。根據《土地管理法》的規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。地上附著物和青苗補償費按照具體情況進行補償，土地補償費和安置補助費是按照土地被征收前3年平均年產值的一定倍數計算，總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍，征收其他土地的補償標準參照征收耕地的補償標準。按照這種補償標準，即使在經濟相對發達的地區，征收1畝耕地的補償費最高大約3－4萬元，僅相當于當地農民5－6年的人均收入。同時，《土地管理法》又規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。即農民個人只能得到地上附著物和青苗的補償費以及不需要統一安置時的安置補助費。土地征收實際上是國家以低價形式對集體土地資源的占用，據國務院發展研究中心陳錫文估算，改革開放以來通過低價征收農民的土地，最少使農民蒙受了2萬億元的損失。［3］

（四）補償款被截留

在土地征收中，不但補償費偏低，而且補償費也不能真正落實到失地農民手中。由于土地征收的對象是農民集體土地，而農民集體的概念不確定，在實踐中，往往是鄉村干部成為農民集體的代表，征收補償款被層層剝皮，因此，真正到農民手中時也就所剩無幾了。據國家有關統計資料顯示，在征地收益分配中，政府及相關部門得到60%－70%，村一級得到25%－30%，農民只得到5%－10%。

（五）安置問題解決不到位

在土地征收過程中，往往對失地農民的安置問題解決不到位。在市場經濟條件下，由農村集體經濟組織或用地單位對失地農民進行安置已力不從心，往往是由失地農民自謀出路，而這些農民離開長期勞作的土地，除了農業技能外，幾乎沒有其他技能，再加上年齡偏大、文化程度低等因素，很難通過市場找到合適的工作，導致農民失地又失業。2003年，國家統計局在全國開展了對失地農民的調查，調查以人均耕地面積0.3畝以下的農戶為主要對象，共調查了2942戶。對全國2942個失地農戶的調查表明，這些失地農戶共有7187名勞動力，其中，征地時安置就業197人，約占勞動力總數2.7%；外出務工1784人，約占24.8%；經營二三產業1965人，約占27.3%；從事農業1807人，約占25.2%；賦閑在家1434人，約占20%。［4］

二、失地農民權益受到侵害的原因

（一）法律制度方面

法律不完善是導致失地農民權益受侵害的根本原因。我國土地征收制度建立的基礎是農民集體所有的土地是不能直接進入市場流轉的，只能通過土地征收，將農民集體所有的土地變為國有土地，然后通過土地使用權出讓建立可流轉的土地使用權。在這樣的背景下，我國土地征收方面的法律沒有充分體現對被征地農民權益的保護。

⒈征收不都是為了公共利益。雖然我國《憲法》和《土地管理法》中都規定土地征收必須是“國家為了公共利益的需要”，但是公共利益是很抽象的概念，按照亞當·斯密的觀念，任何經濟活動都有一定的公益性，市場這只看不見的手將許多人的自利行為合成為促進繁榮的公益行為。［5］（p98）何為“公共利益”，其內涵和外延如何確定在相關法律中都沒有規定，這就給某些部門創造了權力“尋租”的機會，這些部門把公共利益的外延擴展到所有經濟建設領域，將所有建設都視為公共利益的需要，從而頻繁地進行土地征收。

⒉征收補償存在問題。現行土地征收的補償范圍和標準是以20世紀50年代的《國家建設征用土地辦法》為基礎的，雖然《土地管理法》在1998修改后進行了較大的調整，提高了補償費，但目前我國的社會經濟生活已經發生了翻天覆地的變化，仍然以土地原有用途進行補償，沒有考慮到土地被征收后的增值利益。而農民集體土地被征收變為國有土地在進行土地使用權出讓時，其價格卻是按照市場價格確定的，每畝土地的價格在幾百萬元左右，這與征地時付給農民的補償費相比形成天壤之別。在征地與供地之間形成了巨大的利益空間，使得土地征收越多，政府與相關部門利益越大。

⒊土地征收司法救濟途徑缺失。當對土地征收補償有爭議時，《土地管理法實施條例》規定：對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。《征用土地公告辦法》規定，因未按照依法批準的征收土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發爭議的，由市、縣政府協調；協調不成的，由上一級地方政府裁決。即根據目前的法律規定，對征收過程最為關鍵的補償存在異議只能用行政方式解決，而不能求助于司法程序。根據法律的規定，不管補償公平與否，法院均無權受理。

（二）政府方面

⒈政府角色錯位。在土地征收過程中，政府可謂是身兼數職，先由政府把土地從農民手中征過來，然后作為土地的出賣方，賣給下一個使用者。在這個過程中，政府既是土地所有者，又是征地申請者，同時還是土地交易者，在發生土地征收補償爭議時又是裁決者，這種集“運動員”、“裁判員”和“球隊俱樂部老板”于一身的模式，導致政府社會管理角色的錯位而成為利益的爭奪者，從而難以保證土地征收的合法性和公平性，忽略了保障失地農民權益的職責，不利于失地農民權益的維護。

⒉政府行為的功利性。農用地和商用地極大的價格差、欠公正的土地征收，在一定程度上使政府獲得了極大的利益，也刺激了政府的短期行為，造成了土地掠奪性經營及其資源的浪費、衰退甚至破壞，限制了土地資源正常合理的流轉和高效利用，而農民因土地征收所得的利益卻微乎其微。

⒊政府不依法執法。在土地征收過程中，導致農民權益受到侵害的另一重要原因是相關政府部門及工作人員有法不依、違法操作。據國土資源部發布的全國土地違法案件查處情況通報顯示：2006年，全國查處結案9萬多件，90%以上土地違法案件與地方政府相關，而被處理的相關責任人近3600人。［6］

三、保護失地農民權益的對策

（一）完善土地征收法律的有關規定

⒈嚴格界定公共利益。公共利益是進行土地征收的前提條件，這一條件必須明確而具體。為防止政府濫用征地權，切實保護農民的權益，根據我國的具體情形并參照國外有關國家的立法，筆者認為，應采用列舉加概括的方式在法律中規定公共利益。公共利益應限定為以下情形：國家機關用地和軍事用地；城市基礎設施用地和公益事業用地；國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；其他根據法律規定用于公共利益的土地。其他的非公益性用地不能依靠征收農民集體土地，而應當依靠盤活城市存量建設土地市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。

⒉確立合理的補償機制。我國《憲法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但《憲法》未就土地征收補償原則做出明確的規定。《土地管理法》和《物權法》等相關法律均采用了相同的立法技巧，回避了土地征收補償原則的確定。從相關法律規定和實踐操作來看，我國采用的是不完全補償原則，對此，應立足于我國國情，借鑒國際經驗，逐步構建具有中國特色的土地征收公平補償制度。［7］

⑴適當擴大我國土地征收的補償范圍。目前，我國土地征收補償范圍限于土地補償費、地上附著物和青苗補償費及安置補助費，不能滿足農民的實際需要。建議將因征地所導致的可確定、可量化的直接損失和一些可預見的必要的間接損失列入補償范圍。前者包括土地改良物損失、集體經濟組織土地所有權損失、農民土地承包經營權損失和失地農民重新安置費用；后者包括殘余地損失和相鄰地價值的減少等。

⑵適當提高補償標準。我國現行“產值倍數法”的補償標準無法反映市場價值規律，也不能保證失地農民的生活水平恢復到征地前的水平。針對目前土地征收補償中存在補償標準非市場化及補償標準過低、損害失地農民權益的情形，我們應摒棄“產值倍數法”，建立與市場相聯系的土地征收補償機制，確保農民分享土地增值收益。但由于經濟實力有限，短期內不可能過多提高，而應逐步、漸進地提高補償標準。可以采取“征地綜合區片價”的補償辦法。即在考慮農村集體土地存在農業生產資料和農民社會保障兩種功能的基礎上，在征地補償時土地價格由土地原有用途價格和社會保障費用兩部分組成。其中，土地的原有用途價格要在充分考慮土地的承包經營權、土地產值、土地區位、當地經濟發展水平等因素的基礎上，通過土地評估確定；社會保障費用應根據當地群眾生活水平和社會保障實際需要確定，要為失地農民提供社會保障。這樣確定的補償標準就能夠較充分地考慮市場因素了。

⑶豐富補償方式。雖然我國短期內不可能過多提高土地征收補償標準，但可以根據農民的現實需要以及各地的具體情況，除現金補償外，考慮采用土地債券或股權補償和替代地補償。對于綜合效益周期長、收益穩定的重點能源、交通、水利等基礎建設征地補償，可以發放一定數量的土地債券作為補償，或者以土地補償費入股參與經營，以保護失地農民的權益；在土地資源較豐富的地區，可以賦予被征地農民請求替代地作為補償，這樣，既可以促進土地資源的利用，又可以使被征收人維持其原有的生活水平。

（二）健全土地征收程序

土地征收程序不合理，司法救濟途徑缺失，征收行為缺乏透明度是導致失地農民權益受侵害的重要原因。因此，健全土地征收法律程序，完善爭議解決機制，應重點從以下幾方面入手：

⒈建立協商、聽證制度，增強征收程序的民主性、公開性。在我國的征收補償實踐中，農民往往被排除在談判主體之外，而是由政府土地管理部門和村委會進行談判，以決定征收補償的有關問題，這不利于對農民利益的保護，而應該讓農民選派代表參加談判，以維護他們的自身利益。因此，在土地征收過程中，擬征地的政府部門在形成土地征收初步方案后、報批之前，應通知被征地的集體經濟組織和農民，并就征地補償、安置方案等與其協商，聽取他們的意見和建議。如果集體經濟組織和農民對補償標準和安置方案有不同意見，政府部門應告知其有要求舉行聽證的權利。

⒉設立事前補償程序，防止補償款的拖欠和截留。在這方面，北京市的做法值得借鑒：北京市國土房管局下發的《關于加強土地補償款監督管理的通知》規定，從2004年10月1日起，用地單位需要征收、征用農村集體土地的，在政府批準用地后、領取用地批復前，須將土地補償款總額按規定匯入北京市土地行政主管部門在監管銀行開立的土地補償款監管賬戶，監管銀行提供入賬回單，然后，用地單位憑銀行的入賬回單向市土地行政主管部門領取市政府用地批復。被征地集體經濟組織和農民向市土地行政主管部門提供其接受土地補償款的開戶銀行名稱、賬號，監管銀行憑土地主管行政部門出具的土地補償支付通知直接劃款。此舉有效地保證了土地補償款的及時到位。［8］

⒊建立訴訟制度。土地征收方案批準后，土地行政主管部門應及時在征地地點公告，集體經濟組織和農民如果對征收補償和安置方案持不同意見，可以向土地行政主管部門提起復議，復議后仍不能解決的，可以提起訴訟，尋求司法救濟，從而將司法程序引入土地征收補償爭議解決機制中。

（三）提高執法人員的素質

在土地征收過程中，有相當一部分侵害農民權益的案件是由于政府部門及其工作人員違法操作造成的。沈家本曾說：“法善而不循法，法亦虛器而已。”因此，在完善土地征收法律規定、健全土地征收法律程序的同時，要提高政府部門工作人員的法律素質，形成依法行政的觀念，使其明確：在土地征收過程中，政府不再是失地農民利益的爭奪者，而應成為失地農民利益的維護者。

［1］樓培敏.中國城市化：農民、土地與城市發展 ［M］.中國經濟出版社，2004.

［2］張麗華，李德重.土地執法“百日行動”成果擴大［EB/OL］.http：//app.chinamining.com.cn，2008－04－19.

［3］陳錫文.農民增收需打破制度障礙［EB/OL］.http：//www.cei.gov.cn，2004－09－02.

［4］公文庫.失地農民問題的根源是土地征用制度存在重大缺陷［EB/OL］.http：//www.gwku.net/xdth/sngz/200812/17006.html，2008－12－06.

［5］林建偉.房地產法基本問題［M］.法律出版社，2006.

［6］四月風暴“土地奪官”震動京滬地產界［EB/OL］.http：//www.sznews.com/tqbhome/content/2007－04/15/content＿1042253＿2.htm，2007－04－15.

［7］李集合，彭立峰.土地征收：公平補償離我們有多遠？［J］.河北法學，2008，（09）：117－123.

［8］吉朝瓏.農民權益保障視野下的農村土地征收制度重構［J］.河北法學，2008，（09）：124－126.

（責任編輯：高 靜）

The Study on the Protection of Lost－cropland Farmer＇s Rights and Interests

Wang Juan

With urbanization and industrialization process accelerated，many farmer＇s land have been imposed as the construction sites massively，causing the farmers who lose their land to be also getting more and more.At present，our country＇s land collection system has still many loopholes.The phenomenon，the lost－cropland farmer＇s rights and interests being violated，is becoming quite prominent.Farmers groups appeals for help or gathers in great number occur from time to time，has seriously affected social stability.To this end，researching and resolving the farmer＇s rights and interests protection question for the stable development of rural society in the land－levying process，has an important practical significance.

land－levying；lost－cropland farmer；rights and interests

F301.24

A

1007－8207（2010）04－0049－04

2009－09－05

王娟 （1978—），女，河南新鄉人，河南科技學院人文學院法律系講師，研究方向為經濟法。