電子政務與干部評價體系的優化
——以山東省青島市為視角

□ 李挽霞

（復旦大學，上海 200433）

電子政務與干部評價體系的優化
——以山東省青島市為視角

□ 李挽霞

（復旦大學，上海 200433）

本文分析了目前我國干部評價體系中存在的主要問題，認為電子政務的發展為干部評價體系的優化提供了契機。但電子政務只是一種輔助性的技術手段，干部評價體系的優化最終應取決于執政理念的更新。

電子政務；科學發展觀；干部評價體系；多樣化民考官機制

傳統政治智慧告訴我們：為政在人。而現代政治思維昭示我們：制度是關鍵。其實二者并不矛盾，從根本上講，制度的作用不外乎兩點：一是有效保障選賢用能，二是防止掌權者的腐化蛻變。民主之優于專制、法治之勝于人治，不在于人的因素孰多孰少，而在于前者既為人的作用提供了保障，也為人的權力設定了限度。干部評價機制恰好是“人”與“制度”的交匯點，是用人、用好人、用能人的制度性前提。無庸諱言，干部評價機制是加強我國干部隊伍建設的重要環節，也是提高黨的執政能力、鞏固黨的執政基礎的關鍵所在。

然而，長期以來我國的干部評價體系存在著諸多不足，影響到干部評價工作的效果，進而又影響到干部的任用和政策的執行。有鑒于此，胡錦濤同志強調，激勵干部做到求真務實，必須建立健全一整套科學合理的制度、標準和方法，形成科學評價體系，全面準確地評價干部的工作成績，為正確識別和使用干部提供科學依據。［1］隨著信息技術在世界范圍內的飛速發展，電子政務已是大勢所趨，這一方面是對政府管理能力的一種挑戰，另一方面也為干部評價體系的優化提供了新的機遇。

一、傳統的干部評價體系中技術性缺陷分析

⒈定量考核與定性考核相脫節。領導工作是一種以復雜勞動為主要特征的腦力勞動，需要綜合多方面的因素，對干部的評價也需要考慮到定量與定性兩種方式，只有將定量考核與定性考核結合起來，既定量考評干部工作業績的各項指標，又定性考評其工作能力的大小、工作作風的好壞、工作質量的高低、工作難度的大小，并通過一定的途徑實現定性指標與定量指標之間的轉換，才能較為全面地衡量干部的工作。然而，傳統的干部評價體系存在的一個嚴重缺陷就是定量考核與定性考核相脫節，定性多，定量少。因此，在實踐中既難于拿出令人信服的結論，更難于說服別人，有時甚至也難以說服自己。［2］此外，傳統干部評價體系中的定量考核與定性考核各有偏頗。定量考核注重的是干部的工作績效，在工作績效不易量化的情況下，經濟指標往往成為考核干部的中心指標，而定性考核則存在著內容較為空泛，憑印象打分的情況。

⒉內部評價與外部評價相分離。干部評價體系中的內部評價是指黨政系統內部對干部的評價，是以組織人事部門對干部的評價為主，也包括干部的自我評價，同級干部之間與上下級干部之間的相互評價以及諸如紀檢、監察、審計等專門系統對干部的評價。外部評價是指人民群眾對領導干部的評價。傳統的干部評價體系注重的是干部的內部評價，而忽視干部的外部評價，而干部的內部評價又以上級的評價為中心。這種評價方式造成了一部分干部的工作將對上級負責與對人民群眾負責割裂開來，以上級為中心，只對上級負責，不對人民群眾負責，片面追求個人政績的嚴重后果。

⒊難以開展大規模有效測評。傳統的干部評價體系以逐個考評與手工操作為主要特征，且不同部門、不同類別之間干部考核標準的設置往往各不相同，相互之間不具備可比性。這就使得不同部門與系統按照各自的評價標準與評價方式對所屬的干部進行評價與考核，而不是對干部系統進行統一的一體化測評。其結果是一個部門與系統的干部評價標準不一定適應其他部門或系統的干部，也給干部在不同部門與系統之間的流動帶來了現實的困難。

⒋考核過程缺乏透明度。干部評價過程的公開透明是提高評價質量，增強評價權威性的保障，而傳統的干部評價過程偏重上級的意見，普通群眾在干部評價過程中所起的作用較小。本來，普通群眾是干部工作與行為的直接作用對象，對于干部的工作作風、能力與績效有著切身的體會，對干部評價也最有發言權。然而，傳統的干部評價體系既造成了普通群眾的意見難以進入干部評價系統，也造成了普通群眾缺乏對干部評價的知情權，使評價過程缺乏透明度。

⒌德才考核與績效考核分離。對干部的評價應當是對干部的德、能、勤、績諸要素的綜合考慮與反映，應當把德才考核與績效考核結合起來，注重工作實績與群眾的公認程度。然而，傳統的干部評價體系在實際操作過程中常常把注重實績理解為以工作績效為中心，忽視了群眾公認程度的指標度量，且簡單地把干部的工作績效等同于干部的德才素質，就工作績效論工作績效，以經濟指標論成敗，以一個亮點掩蓋一堆問題，或者是只看到表面直接反映出來的政績，而看不到有些政績深遠的社會影響及發展的巨大潛力。

⒍操作性弱，效率低下，評價成本過高。干部評價工作作為政府工作的一個重要組成部分，也要講求效益，即以最低的成本取得最高的評價收益。然而，傳統的干部評價體系由于各個部門與系統的干部評價工作往往各自為政，評價標準、評價方式互不相通，難以大規模、一體化的操作，其結果是投入了大量的人力、物力、精力，年年評價、月月評價、時時評價，而評價的質量并沒有得到相應的提高。也可以說，傳統的干部評價在很大程度上還是一種粗放式的評價，消耗掉了大量的行政資源，付出了高昂的評價成本，卻帶來了干部評價的低效率。

二、電子政務的發展為優化干部評價體系提供了契機

電子政務是基于互聯網絡的政府信息服務和處理系統。隨著信息技術與互聯網的迅猛發展，電子政務日益成為信息化最重要的領域之一。政府機構通過運用現代計算機和網絡技術，把管理和服務職能轉移到網絡上去完成，實現了政府組織結構和工作流程的重組優化，超越了時間、空間和部門分隔的制約，向全社會提供了高效優質、規范透明和全方位的管理與服務。［3］電子政務的發展不僅有助于降低政府的行政成本，提高行政效率，促進政府決策的公民參與，而且為建立科學的干部評價體系提供了有利的條件與機會。

⒈信息化為干部評價提供了有效工具，提高了工作效率和質量。傳統的干部評價工作主要建立在逐個評價與手工操作的基礎上，不僅評價效率低，評價質量也沒有保證。隨著信息技術的廣泛應用以及電子政務的飛速發展，一種新的、數字化的干部評價體系正在出現。數字化的干部評價體系擯棄了傳統評價體系逐個進行與手工操作的不足，是建立在計算機網絡技術平臺之上的，大規模、一體化操作的即時評價體系。在輸入不同評價對象的相關信息之后，能夠對大量的評價對象同時進行信息分析與處理，同時得出大量評價對象的評價結果。這種評價體系，通過將評價對象的相關信息與評價標準進行對照以及對相近結果的比較、修正與調整，能夠得出具有可比性的評價結果，不僅提高了干部評價的效率，而且改善了干部評價的效果。

⒉網絡信息技術為群眾參與評價創造了平臺。各級干部工作的根本出發點和歸宿都是為了造福于民，即“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。對任何干部的評價，都應把群眾滿意不滿意、高興不高興、擁護不擁護、答應不答應，作為重要的衡量標準。這里的群眾，是以普通百姓為主的，各層面參加的群體。上述衡量標準的確立需要擴大普通群眾對干部評價工作的參與度，充分發表其對干部評價的具體意見。現代網絡信息技術則為普通群眾參與干部評價工作搭建了一個技術上的平臺。隨著電子政務的發展，電子政務信息公開機制與網上互動機制的建立，普通群眾可以通過電子計算機與互聯網的在線投票、民意調查、意見舉報等方式參與干部的評價過程，并影響具體的評價結果。

⒊專業軟件是強有力的技術支撐。如果說電子計算機與網絡技術為優化干部評價體系提供了有效的工具及方便的平臺，那么專業軟件則為優化干部評價體系提供了技術處理上的保障。電子計算機與網絡技術猶如信息的發送、傳遞、收集與儲存器，而專業軟件則對這些信息根據一定的標準進行分析與處理，并得出相應的結果。

⒋電子政務是科學評價干部的信息保證。對干部的評價，實質是對所獲得的有關干部在德、能、勤、績等方面的信息進行收集與處理的過程。因此，獲得真實、準確的相關評價信息是科學評價干部的客觀前提。傳統的干部評價體系的一個主要弊端就是干部評價信息的不對稱，導致一些虛假的、片面的政績信息、能力信息、工作作風信息未經過仔細與有效的甄別就進入評價過程，從而造成了“數字出官、官出數字”以及“評價出官、官出評價”等不正常的現象。而電子政務的發展與運用則方便了政府內外的信息交流與互動，干部評價過程中至關重要的信息可以通過各種網絡渠道獲得，并且經過不同信息的對比分析與調查研究實現對信息的甄別，群眾的參與則為評價信息提供了最主要與最可靠的來源。

⒌電子政務為“發展型”干部評價體系的建立創造了條件。現代干部評價的趨勢是建立一種“發展型”的評價體系，即評價本身并不是目標，而是通過對干部的評價來提高干部的工作績效，著眼于政府部門與干部之間的戰略伙伴關系，從而在干部個人發展目標與政府組織發展目標的互動中實現二者的共同發展。而電子政務則為這種科學的“發展型”評價體系提供了有利的創建環境。

三、干部評價體系優化的技術途徑

電子政務的發展為干部評價體系的優化提供了政治空間和技術手段，其優化途徑也變得更加多樣化：

⒈建立德、才、績三維評價體系。傳統的干部評價體系雖然也強調對干部的德、能、勤、績各方面進行測評，但在具體評價過程中則由于指標難于量化、評價信息不對稱、定性指標抽象籠統而不易操作。隨著電子政務的推行，干部評價的相關信息更加容易獲取，信息分析與處理有了技術上的保證，因此，建立德、才、績三維的干部評價體系正適其時。首先，要注重對干部“德”的評價。德是評價干部的首要標準，一個干部如果思想道德品質低劣，則其才能越高，對人們群眾利益造成的危害就越大。對干部“德”的評價主要是對其政治思想、學風、工作作風和遵紀守法、勤政廉政等方面的評價。其次，要注重對干部“才”的評價。僅僅符合思想道德上的標準還不夠，干部只有具備一定的才能上的要求，才會適應工作上的需要，取得較高的績效。對干部“才”的評價主要是對干部工作才干、政策水平、決策能力、管理能力、創新能力等方面的考察。第三，對干部“績”的評價。對干部“德”與“才”方面要求的最終目的是為了取得群眾所滿意的、上級所認可的績效。對干部“績”的評價既要看到其完成工作目標的情況，又要看到客觀條件的限制情況；既要看到表面上的成績，又要看到發展的潛力；既要看到經濟績效，又要看到社會效益與生態效益；既要看到工作的成績，又要看到工作的成本。總之，建立德、才、績三維評價體系的目的是要全方位衡量干部，做到注重實績，德才兼備，特別是加大群眾滿意度的權重。

⒉充分利用網絡信息技術突破評價技術瓶頸。首先，針對不同的用戶設置相應的網絡使用權限。例如，評價對象可以通過網絡發布自己的基本情況介紹與自評意見，政府系統之外的普通群眾可以瀏覽到評價對象的介紹信息并提出其評價意見；評價對象的上級根據評價的規則也可以運用相應的權限。其次，針對評價信息實施加密技術。為了讓評價主體 （主要是普通群眾）能夠放心地提供真實的評價意見，防止信息泄露或被黑客攻擊，需要對評價信息實施網絡信息加密技術，只有具備一定權限的用戶才能瀏覽到相應的評價信息。另外，針對評價主體運用網絡催交提醒技術。干部評價只是干部管理中的一個具體環節，需要在一定的時限內完成，否則就可能影響到評價的效果與價值。因此，對于未按時提交評價信息的人員，應當通過網絡發出催交提醒。最后，針對評價信息運用定性定量轉化技術。各種評價主體提供的評價意見，有些是定性的描述性信息，有些是定量的分析性信息。在進行評價信息的分析、處理時則可能要把某種定性信息轉換成定量的數據、圖表形式或者把定量信息歸納為定性的描述，因此，針對此類信息的轉換技術是必須的。

⒊借助高質量的評估軟件提高評估質量。評估軟件是優化干部評價體系的技術保障，高質量的評估軟件對于科學的干部評價體系是不可或缺的。因此，應當大力開發高質量的、適應不同運行環境和評價目標的干部評價軟件。

⒋通過電子政務搭建內外共同參與的干部評價體系平臺。干部內部評價具有專業性的優點，對實際效能則可能考慮不周；外部評價有效性比較高，對專業性的知識與相關條件則可能認識不足。當前，應當通過電子政務的廣泛運用，充分發揮內部評價與外部評價的優點而舍棄兩者的不足。要達到這一目標，在目前內部評價較受重視的情況下，主要應當通過電子政務的推行來實現政府信息公開，使政府外部的群眾獲得干部行政的相關信息，并與其自身的切身體會相結合，從而使其在干部評價過程中發揮更為積極的作用。

⒌充分運用電子政務技術實現干部管理與評價工作規范化。不同系統、部門的干部承擔著不同的任務與責任，對其進行管理與評價時需要考慮具體情況。但是，作為干部，其根本目標都是一致的，不同部門與系統的干部在管理與評價方面具有的共性遠大于他們之間的差異。當前，政府管理體制的改革以及不同部門、系統之間干部交流力度的加大也要求實現干部管理與評價工作的規范化。因此，實現干部管理與評價工作的規范化不僅是可能的，也是必要的。今后，應當充分利用電子政務發展的有利形勢，運用各種先進的干部評價專用軟件，對干部進行大規模、一體化的有效測評，為干部之間的任用、交流、獎懲以及干部管理的規范化提供有利條件。

四、電子政務的局限性與執政理念的重要性

如上所述，電子政務對于優化我國的干部評價體系具有非常突出的優勢和作用。但是，我們也必須認識到，電子政務終究是一種技術手段和技術支持平臺，這個手段運用得如何，最終還取決于具體的操作者，也就是各級黨委和政府。如果僅僅只是有電子政務的技術支持，而我們的執政黨和政府的用人思路、執政理念沒有改變，干部評價體系還是難以有突破性的進展。從這個意義上講，執政理念的更新就顯得至關重要。

在執政理念與電子政務的結合方面，青島市的“多樣化民考官機制”為我們提供了一個值得借鑒的典范。為了更好地貫徹落實科學發展觀，提高績效考核的導向性、真實性和權威性，豐富民主形式、拓展民主渠道，青島市考核辦從2006年開始，探索實施多樣化 “民考官”方式，以人民群眾滿意度考核評價市、區兩級黨委政府的工作績效。

青島市考核辦堅持把人民滿意作為第一追求和第一標準，不斷改進、完善黨政機關績效管理新模式，加大開放考核力度，加快考核方式的轉變，積極探索以群眾滿意度為標準、多種方式互補的“民考官”新路子。一是實施電話民意調查，以真實有效的“民意排行榜”考核工作績效。自2006年起，在國內首創性地采用“電話民考官”。運用計算機輔助調查（CATI）技術，通過隨機電話訪問的形式，針對普通市民和學生家長、低保人員、失業人員以及中小企業經營管理者等特定群體，以解決老百姓最關心、關注的問題為重點，圍繞社會保障、勞動就業、教育醫療、環境保護、社會治安等內容，調查市民對市、區兩級黨委政府促進經濟社會又好又快發展、解決民生民計問題的真實評價，并將滿意度納入市、區兩級黨委政府目標績效考核成績之中。在調查結果使用上，確保民意調查作為績效考核和干部選拔任用的“第一指標”。同時，市考核辦跟蹤督辦老百姓反映強烈的問題和工作中存在的薄弱環節，要求責任單位限時整改，及時反饋、答復辦理情況，促進熱點及難點問題的解決。二是引入獨立第三方，以“外考內”形式促進黨政機關提高績效轉變作風。突破傳統績效考核“內考內”的封閉模式，強化外部主體的參與。2008年采取公開招標的形式，委托國內知名專業機構零點調查公司實施第三方評價，獨立評價市直公共服務和社會管理部門的履職績效情況，提高了績效評價的獨立性和專業性。評價主體涵蓋了市民、企事業單位、外來務工人員等各類知情者群體，實現了真正意義上的“外考內”，促使黨政機關自覺接受外部監督，進一步轉變工作理念和工作作風。三是聘請代表委員和專家學者，以“特邀考官”推進考核主體多元化。建立“特邀考官”制度，連續三年聘請“兩代表一委員”（即人大代表、黨代表、政協委員）和專家學者擔任“特邀考官”，構建了一支專業化考官隊伍。充分發揮考官貼近群眾、知識豐富、了解情況的優勢，請他們全程參與決策目標、執行監控、考核評議等各個環節，根據效益性、創新性、重要性和工作難度四個維度，對市直單位實施“四維評審”，確保監督評價實效。［4］

青島市的這一制度創新取得了較大的成功，不僅獲得了李源潮等中央領導人的肯定，也得到了各級領導干部和人民群眾的真心擁護，提高了政府的行政效率和群眾認可度，創造了可觀的社會效益和經濟效益：三年來，青島市考核辦將群眾反映集中的問題，尤其是社會保障、醫療衛生、教育就業、環境保護等熱點難點問題，都列入督查考核工作重點，逐級分解任務、層層落實責任，采取跟蹤督查、聯合督查、專題督查等手段抓好落實，95%以上的問題得到了及時妥善的解決，群眾滿意率達99%。同時，“民考官”新機制的導向和推動作用，有力地促進了經濟社會又好又快發展。2008年，全市國內生產總值躍居全國大中城市第9名。2009年中國社科院發布的《中國城市競爭力報告》中，青島位列包括港澳臺城市在內的中國最具競爭力城市第7位，較2008年躍升了5個位次。廣大市民分享到了城市發展的成果，2008年城市居民人均可支配收入20464元，比“民考官”實施前的2005年增長了1.6倍；城市居民人均消費性支出14999元，比2005年增長了1.5倍，市民的生活質量和幸福感連年攀升，青島市被評為“中國最具幸福感城市”。“民考官”也促進了機關工作效率的提高和工作作風的轉變，為全市11萬多家企業營造了良好的政務環境和投資環境。2006年以來，涉企行政審批事項減幅達91%，非許可審批事項減幅達63%，行政審批辦理時間較法定時限平均提速58%，其中81.6%的審批件實現當場辦結，服務對象評價滿意率達98.58%。2008年的電話民意調查表明，中小企業經營管理人員對機關作風和行政效能情況評價分數為95.81，為歷年來最高。2008年，《福布斯》中文版將青島市評為“中國大陸最佳商業城市”。［5］

透過青島市的案例我們看到，在干部評價體系的優化過程中，執政理念的作用是首要的：將科學發展觀具體落實為“民考官”，解決了過去政府績效考核信息容易失真的問題，提高了考核的公信力；有效地突破了傳統績效考核“官考官”的局限，提高了考核的透明度；促進了重點民生問題的解決，提高了考核的實際效益，使干部考核轉變為現實的“生產力”。同時我們也應該看到，在這一過程中，電子政務是不可或缺的技術輔助工具。青島市在政府績效考核領域首創性運用現代科技手段，將計算機輔助電話調查技術（CATI）運用于政府績效考核領域。此外，市民對政府和公務員的考核、監督必須建立在信息公開的基礎上，這與青島市完善的政府網站建設密不可分。

本文認為，電子政務的發展為我國干部評價體系的優化提供了契機，可以在一定程度上克服傳統干部評價體系的部分缺陷，使干部評價體系更加科學、可靠、民主和規范。但是，技術不是萬能的，電子政務終究只是一種輔助性的技術手段，干部評價體系的優化最終取決于執政理念的更新。“科學發展觀”為我國干部評價體系的改革與完善提供了前進的方向。這種理念上的革新要比技術上的突破更為重要，電子政務的運用必須以“科學發展觀”為指導，才能更有效地服務于新時期的干部管理工作，推動高效政府、廉潔政府和服務型政府的建設。

［1］張鐵網.建立科學的干部評價體系［J］.求是，2004，（12）.

［2］吳曉臨.科學的發展觀與科學的干部評價體系的建立［J］.西南民族大學學報（人文社科版），2004，（08）.

［3］程信和，劉少榮.電子政務與地方政府管理創新［J］.廣東社會科學，2005，（04）.

［4］ 山東省青島市委市政府： 多樣化民考官機制［EB/OL］.http：//www.chinainnovations.org.

［5］青島推多樣化民考官機制，醞釀納入法制軌道［N］.21世紀經濟報道，2009－12－04.

（責任編輯：王秀艷）

The Optimization of E－government and Evaluation System of Cadres——On the Perspective of Qingdao of Shandong Province

Li Wanxia

This paper analyzes the current evaluation system of cadres in China the main problems that the development of e－government evaluation system for the cadres to provide the opportunity for optimization.But the e－government is only a means of supporting technology；optimization of the final evaluation system of cadres should be determined by the ruling ideology.

e－government；scientific concept of development；evaluation system of cadres；diverse mechanisms for assessing officials to the people

C931.9

A

1007－8207（2010）04－0012－04

2010－01－10

李挽霞 （1974—），女，四川人，復旦大學國際關系與公共事務學院博士研究生，研究方向為當代中國政治制度。