“宅基地換房”
——天津戶籍制度改革的有益嘗試

□白瑩

（天津市委黨校，天津 300191）

“宅基地換房”
——天津戶籍制度改革的有益嘗試

□白瑩

（天津市委黨校，天津 300191）

隨著改革開放的深入和經濟社會的發展，農村的城鎮化已成為不可逆轉之勢。全國各地農村在推進小城鎮建設中模式各異，天津市正在探索一條以宅基地換房建設示范小城鎮的新路子，而戶籍制度作為城鄉二元結構的突出表現形式已面臨著全面改革的階段。本文綜合考察了天津市各示范鎮認為，以 “宅基地換房”的辦法是天津戶籍制度改革的有益嘗試。

宅基地換房；戶籍制度；戶籍改革

從2005年下半年開始，天津市圍繞破解土地和資金雙重約束的難題，在廣泛征求農民意愿和大量調研的基礎上，推出以“宅基地換房”加快小城鎮建設的辦法，并在“二十三鎮六村”開展試點，目前已開工800萬平方米，竣工500萬平方米，涉及268個行政村、16萬戶、44萬人，概算總投資850億元。［1］所謂宅基地換房，即農民以其宅基地按照規定的置換標準換取小城鎮內的一套住宅，遷入小城鎮居住。原村莊建設用地進行復耕，而節約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，用土地收益彌補小城鎮建設缺口。［2］宅基地換房給農民生產方式、生活方式都帶來了巨大的改善，成為推動天津農民經濟、政治、文化特別是城鄉建設發展的一股強大動力。本文對天津市相關試點村鎮進行了調研，如果從戶籍制度角度進行考量，這也是天津戶籍制度改革的一次有益嘗試。

一、“宅基地換房”是實現城鄉一體化的有益探索

胡錦濤同志曾經強調：“堅持城鄉統籌發展，在經濟社會發展的基礎上不斷推進城鎮化，可以加強城鄉聯系，在更大范圍內實現土地、勞動力、資金等生產要素的優化配置，有序轉移農村富余勞動力，實現以工促農、以城帶鄉，最終達到城鄉共同發展繁榮?！敝袊某擎偦瘑栴}，說到底就是在人口壓力大而資源嚴重短缺的基本國情的矛盾制約下，逐步調整產業結構、就業結構和城鄉大量剩余勞動力，力爭合理地解決農業、農村、農民的三農問題。

⒈“宅基地換房”是加速城市化進程的途徑之一。城市化程度是一個國家經濟發達程度，特別是工業化水平的重要標志。國際上通常以城市化水平衡量一個國家或地區的經濟社會發展水平。在城鎮人口占總人口的比例上，美國已達到90%以上，發達國家占80%以上，全球平均為46%，而我國僅為33%，只相當于美國1880年時的水準，位居全球第94位。2000年，我國城市化程度與發達國家平均水平的差距已經擴大至14%。即使與大多數發展中國家相比，也有一定差距，這對整個國家的發展和綜合國力的增長都是嚴重障礙。城市化進程的緩慢與我國戶籍制度的羈絆有很大關系，因為中國的戶籍制度構筑了城市中國與鄉土中國的分立壁壘，割斷了城鄉經濟的應有聯系和互動，使農村陷于不能自我發展的境地，從根本上制約了中國社會的發展并最終危及整個社會的穩定?！罢負Q房”的形式使農民不花錢就可以改善居住環境，實現了農村的城市化，這是加快城市化進程的道路選擇。

⒉“宅基地換房”是解決制約小城鎮發展的土地與資金問題的一種方式。隨著社會經濟的發展，工業化與城市化進程的加快必然需要大量的建設用地，而我國的基本國情是人多地少。因此，筆者認為，我國制約小城鎮建設進程的主要因素：一是土地，二是資金。許多小城鎮都因遇到這些問題而躑躅不前。經過反復調研和思索，天津做出了新的探索——以宅基地換房。天津方面認為，解決“三農”問題關鍵在于如何做好“加減法”——即減少農民、富裕農民、增加對農村的公共服務。目前，我國廣大農村仍然保持著一戶一處宅基地的傳統居住方式，土地利用效率低，集中程度不高，土地資源大量浪費。“宅基地換房”可以提高土地的利用效率，能夠在可耕地不減少的情況下，增加土地的供應量，解決城市化進程中的土地問題。對于小城鎮建設資金短缺的問題，通過宅基地換房的形式可以提高土地利用效率，將節約出來的土地進行開發經營，同時以土地收益補償小城鎮建設所需要的基金。此次“宅基地換房”籌措資金一改過去一切由政府負擔到底的做法，改為政府主導、企業運作。我們說，讓農民住進小城鎮，享受城市化帶來的實惠，實現從傳統到現代、從分散到集中、從農村到城鎮的轉變，對于加快小城鎮建設具有一定現實意義和歷史意義。

⒊“宅基地換房”是解決農村剩余勞動力的戰略選擇。在城市化進程中，對于農村勞動力問題：一是要解決好已經轉移出來的勞動力，要讓轉移出來的勞動力從進入城市到真正融入城市；二是要解決好留在農村的勞動力，要在農村建立起基本的社會保障，使公共財政真正能夠覆蓋農村。天津市以宅基地換房建設示范小城鎮不僅是農村人口簡單地向城鎮遷居，而是由農業型社會向城市型社會的轉變。在天津市29個示范小城鎮的建設中，為避免出現大量的“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無”農民以及城市流民，政府正準備在落實農民最低生活保障、新型農村合作醫療、養老保障和農民就業等方面尋求突破。更重要的是充分利用公建設施發展商貿服務業，建設鄉鎮農業園區和農業科技園等增加就業崗位，鼓勵農村剩余勞動力轉移到第二第三產業中來，提高農民收入水平，讓更多農民成為擁有“薪金、租金、股金、保障金”的新型農民。目前，天津市大力發展的商貿服務、觀光農漁、休閑旅游、工業園區、科技園區等二三產業項目，已吸引了大批農民從事非農生產。因此“宅基地換房”不失為解決農村剩余勞動力的戰略選擇。

二、我國戶籍制度改革追求的基本目標

我國現行的戶籍管理制度主要包括戶口登記制度、戶口遷移制度和居民身份證制度。目前，我國的戶籍制度已經不單單是一個純粹意義上的戶籍的登記和管理制度，已逐漸演變成以戶籍身份制度和人口遷移禁錮制度為核心的，與戶籍制度、戶籍管理有關的一系列具體社會制度的總合。戶籍制度的基本功能就是證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安管理的登記注冊辦法。它只是確認個體經濟生活客觀狀況的一個標志，本身并沒有實質內容。然而在我國，戶籍的基本功能早已異化成利益分配功能。中國人從出生那天起，就因出生地不同而享受不同的待遇，將勞動用工、住房、醫療、教育、就業等公民的權益同戶籍相掛鉤，使戶籍登記異化為一種行政管理措施。

中國的戶籍制度阻斷了人口在城鄉之間、東西部之間的正常流動，使本屬于人權范圍的“遷徙自由”得不到實現。同時，為了保證城市居民的就業，大多數城市明確規定，對于城市某些行業，農民和外來人員是沒有資格進入的。某些行業和工種必須有所在城市的戶口方可錄用，從而使勞動力無法按照市場的需要合理流動和優化配置。同時它還給現在的城市化進程設置了重重障礙，延緩了城市化的推進。從另一個角度看，城市化的滯后發展和城市公共資源的有限性，也構成了戶籍制度改革的“瓶頸”。教育領域的特權是現行戶籍制度的最大弊端，這也是高考移民產生的主要原因。由于戶籍制度的滯后，5800萬以上移民二代被迫回到家鄉，成為失去父母關愛的留守兒童。移民二代在教育公平上受到的不公正待遇使其心靈上的殘缺比知識的貧乏更可怕。因此，從1984年開始，全國各城市開始進行戶籍制度的改革。

⒈改革后的戶籍制度要逐步剝離附加在戶口背后的各種利益。戶籍制度改革的根本就在于剝離附加在戶口背后的各種利益，把隱藏在戶口之后的勞動、人事、工資、物價、教育、衛生、社會福利等諸多制度與戶口脫鉤。逐步淡化城市偏向，消除城鄉之間利益分配的差距，先改內容后改形式，促進城鄉一體化的發展。先改內容就必須逐步減輕農民負擔，努力縮小城鄉差別，建立雙向選擇的勞動就業制度，完善醫療保障制度，改革現有住房制度，最終實現社會保障的平等性。同時，要加快配套制度的改革，這需要各相關職能部門如公安、財政、勞動、教育、衛生、規劃、房管等步調一致，相互配合，出臺配套政策和改革措施，共同支撐戶籍制度改革的深入進行。在出臺新的社會管理政策時，要盡量避免與戶籍制度改革的大方向相背離，避免繼續讓一些新的社會管理政策與戶籍制度相掛鉤，使附加在戶籍制度上的各種利益真正與戶口脫鉤，只有如此，才能使戶籍制度改革取得明顯效果。

⒉改革后的戶籍制度縮小了城鄉差距。改革后的戶籍制度應當能確保不同環境中具有不同天賦條件的人享有平等的權利，能夠在未來的發展中保持權利和機會的均等性。使城鄉勞動者實現平等就業和公平地享受社會經濟發展的成果，讓每個人在同一制度平臺上，憑能力參與市場經濟的公平競爭。我國許多地方取消了農業戶口，城鄉居民都統一登記為“居民戶口”，但大都局限于取消形式上的歧視，而其背后的社會福利，如醫療保險、基礎教育等實質歧視還仍然存在。

有學者形象地把城鄉比作兩個相鄰的巨大水域，一種方式迅速鏟除兩大水域之間的巨壩，讓兩個水域保持相同的水位；另一種方式則是暫時保留水域之間的巨壩，通過扶持政策在逐漸提高農村人員水性的同時提升水位，最終達到水位相同。如果僅把巨壩拆除，將戶口改成一元的，其他方面還是二元的，這不是真正意義上的實質正義，實質上的正義則必須實行“反向傾斜”，通過政策大力扶持，逐步剝離戶籍背后的不公平與不正義，壯大他們的力量，增強他們的實力，最終在同一個平臺公平競爭。削除戶口歧視意味著人們身份的變化，全社會將逐步確立起更為平等的人格價值取向，使更多的人形成立足于個人能力的價值觀念，戶籍制度改革在這一層面上的意義將是更為深遠的。

⒊改革后的戶籍制度應還公民的“自由遷徙”與平等就業權。遷徙自由是公民應當享有的一項基本人權。雖然我國憲法對遷徙自由尚沒有具體的規定，但從改革開放這些年我國戶籍制度的變遷中也可以折射出政府逐漸放寬對遷徙自由限制的一種傾向，這也是我國政府“尊重和保障人權”、履行國際公約義務的重要表現。

人口能自由地流動并不等于能自由地遷徙?？梢哉f，今天中國人口的流動已經可以達到基本自由，但這并不等于自由遷徙，這種自由是以遷徙的不自由為前提的，在這種不自由的自由狀態里，人們依然被戶口制度所束縛，他們根本沒有被賦予和當地居民一樣的、公平的人身權利和社會福利，相比較固定居住的常住人口來說，流動人口總體上是一個人身相對低等的社會階層。只有這些自由流動的人口被賦予與當地居民一樣的、公平的人身權利和社會福利，才算得上是真正解決了戶籍問題。

改革后的戶籍制度要逐步打破城鄉身份限定的行政性藩籬，提供給城鄉勞動力在同等條件下平等競爭的條件，為人口廣泛流動創造更大的自由度，促進農村人口合理流動，逐步形成全國統一的勞動力市場環境，實現資源配置的高效率，提高全社會的勞動生產率，促使農村經濟發展和城市化水平的提高。

三、“宅基地換房”的基本原則與戶籍制度改革方向的一致性

盡管天津市29個以“宅基地換房”形式進行的小城鎮建設中，還沒有進行戶籍方面的全面改革，小城鎮的農民還沒有改變“農村戶口”的身份，只能叫作“準居民”。但有關部門正在著手實施統一居民戶口，完善戶籍遷入政策，因此，最終解決戶籍問題仍需3－5年的過渡期。對此，筆者認為，天津市“宅基地換房”過程中堅持的基本原則和做法，是與戶籍制度改革的最終方向相一致的。

⒈解決資金羈絆，加快城市化進程。資金問題是制約城鄉城市化進程最大的障礙，天津此次的做法正是解決了資金的羈絆。我們以天津市東麗區華明鎮為例，華明鎮現有12個村，共有宅基地12071畝，總人口4.5萬，新建小城鎮需占地8427畝，其中規劃農民安置住宅占地3476畝；宅基地復耕后不僅可以實現耕地占補平衡，還可騰出土地3644畝。其中用于農民還遷住宅和公共設施的建設資金約37億元，可出讓的商業開發用地預留了4000多畝，土地出讓收益預計達到40億元，基本實現了小城鎮建設的資金平衡。同時對小城鎮污水處理、垃圾處理、綠化、社區服務、養老、文化、體育等公益設施建設，市和區縣人民政府可以給予適當資金補貼。華明鎮在劃分居住、服務、產業設施的功能布局時，充分考慮了城鄉互補、工業反哺農業等思路。小區內已建成九年一貫制學校，規劃出中心幼兒園、中心醫院、計劃生育技術服務站、示范鎮服務中心等服務設施，并采用地熱溫泉集中供熱，使小城鎮面貌煥然一新。并因此而成為2010年上海世博會的重要創新項目，將展示為提高城市生活質量所做的公認的、創新的和有價值的實踐案例。

天津市探索的“宅基地換房”思路，充分發揮了首創精神，是依托土地創新發展的新舉措。節約、集約、高效利用土地，在不新占耕地和保障農民權益的前提下，為農村城鎮化發展騰出新的空間。隨著城鎮化進程的加快，城鄉二元結構的模式必將被打破，戶籍制度改革的成功也就水到渠成了。

⒉建立健全社會保障制度，解決農民后顧之憂。在此次“宅基地換房”的過程中，不僅要解決城鎮建設問題，也要考慮10萬農民進城后的生計問題。為此，《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法》中規定，示范小城鎮18周歲以上的居民，有土地承包經營權的，可以按照本市城鄉居民基本養老保障有關規定參加養老保險，享受相關待遇；示范小城鎮居民符合參加城鄉居民基本醫療保障條件的，可以按照本市城鄉居民基本醫療保險有關規定參加醫療保險，享受相關待遇；示范小城鎮被征地村民，可以按照本市被征地村民社會保障有關規定參保，享受相關待遇；示范小城鎮居民共同生活的家庭成員，人均生活水平低于本市居民最低生活保障標準的，可以按照本市最低生活保障有關規定，享受相關待遇。［3］這些規定，從根本上解決了農民的后顧之憂。在華明鎮，適齡人員保險參保率達到90%，兩年內實現應保盡保。同時為老年人發放養老保障補貼每月500元/人，現已有85.6%的老人按月領取養老金，2009年底達到100%。另外，醫療保險參合率已經連續兩年實現100%。2010年力爭做到村民不掏錢，實現醫療保險參合率100%。

⒊擴大非農就業，逐步實現平等勞動力市場。在此次宅基地換房的過程中還規定，鄉鎮人民政府建立農民就業保障機制。以市場為導向，建立新型農民培訓、就業服務機制。采取下列措施促進村民就業、鼓勵村民自主創業：一是建立勞動保障服務機構和城鄉統一的勞動力市場，提供免費職業指導和職業介紹服務。對實施職業技能培訓和創業培訓的，按規定給予一定的培訓費補貼。二是示范小城鎮的物業管理、清潔、綠化、公共設施管理等，同等條件下優先安排本鎮農民就業。三是鼓勵農民專業經濟組織健康發展，充分發揮農民專長，帶動農民就業。四是利用宅基地整理復墾發展設施農業，轉變農民作業方式，提高農民農業生產技能，鼓勵企業直接參與示范小城鎮農民的職業技能培訓。五是通過招商引資、產業結構調整，辦好工業園區，增加對勞動力的需求。［4］我們還以華明示范鎮為例，在空港物流加工區對面劃建設留有第二、三產業發展用地，建成后將提供28萬個就業崗位。目前已有1.6萬人次接受技能培訓，2009年在社區內已經解決就業1600余人，今后將不斷為有就業需求的農民提供更充足的就業崗位。

天津市以“宅基地換房”推進小城鎮建設的做法得到了國家相關部門的肯定和支持。它不僅是農村人口簡單地向城鎮遷居的過程，而是實現城鄉統籌發展的大規劃，符合我國保護耕地的基本國策。從某種意義上說，它推進了城鄉協調發展，促進了土地集約高效利用，同時，也是戶籍制度改革的有益嘗試。

［1］何會文.建設示范鎮 奠基新農村——關于天津市三批二十九村示范小城鎮試點的調查［N］.天津日報，2009－09－24.

［2］天津市城市總體規劃（2005年－2020年）［Z］國函［2006］62號.

［3］［4］天津市人民政府令第18號《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法》［Z］第59、58條.

（責任編輯：王秀艷）

“Exchange of house with homestead”——A useful attempt to reform the household registration system in Tianjin

Bai Ying

With the reform and opening up and economic and social development，urbanization of rural areas has become an irreversible trend.Throughout the country in promoting construction of small towns in rural areas in different modes，Tianjin is exploring building a house with exchange model new ways of small towns，and urban－rural dual structure of the household registration system as the prominent manifestation，has been faced with the overall reform stage.This comprehensive survey in the town of Tianjin，after the demonstration that the ＂exchange of house with homestead＂approach is to reform the household registration system in Tianjin useful attempt.

exchange of house with homestead；the household registration system；the reform of the household registration system

A

1007－8207（2010）04－0016－03

2010－03－10

白瑩 （1969—），女，天津人，天津市委黨校法律系副教授，研究方向為法理學。

本文系天津市哲學社會科學研究規劃資助項目 “天津戶籍制度的形成與改革趨勢研究”的階段性成果，項目編號：TJFX08—012。