我國農墾農地制度的變遷與創新
——以海南農墾為例

□唐俐

（海南大學，海南 海口 570228）

我國農墾農地制度的變遷與創新
——以海南農墾為例

□唐俐

（海南大學，海南 海口 570228）

包括海南農墾在內的全國農墾經歷了豐富的制度變遷過程，其農地制度也經歷了從高度集中統一的公有公用到職工家庭承包經營、租賃經營等變化。目前我國農墾農地制度在農地國有資產營運、監管、土地承包經營等方面還存在諸多問題，應采取明確農地國有資產行使、監管主體、建立國有農地承包經營制度等措施并加以完善。

農地制度；海南農墾；變遷；國有農地承包經營

農墾是在解放初期建立起來的具有明顯企業特征同時又承擔著社會和民生職責，還帶有半軍事化痕跡、亦城亦鄉，亦農亦工、亦政亦企的特殊經濟體。在幾十的發展過程中，與農村改革一樣，全國農墾也經歷了從高度集中的計劃生產到逐步市場化的變化過程，農墾的功能逐步簡化，其農地制度也經歷了從高度集中統一的公有公用到職工家庭承包經營、租賃經營等變化。海南農墾是全國農墾的一部分，本文從海南農墾土地制度的發展歷程出發結合全國農墾的相關情況對農墾農地制度的變遷和創新作一探討，以期拋磚引玉。

一、我國農墾及其農地制度變遷簡況

與全國農業、農村改革一道，改革以來農墾也經歷了豐富的制度變遷，特別是其土地使用制度發生了深刻變化。回顧農墾的發展、改革歷程，能預測其發展的方向。

（一）全國農墾的產生和發展

1949年新中國成立伊始，面對帝國主義的戰爭威脅和很多地方還不穩定、邊疆地區有待開發、農產品短缺、部隊轉制等問題，我國在黑龍江、內蒙古、新疆、西藏、云南、廣西、廣東、海南等邊疆省區建立了大批國有農場和由其所屬的工交建商企業，在此基礎上還創辦了配套的教科文衛等社會事業，邊疆農墾由此誕生。60多年來，我國農墾的發展歷程大體經歷了三個階段。一是1949年——1966年的開拓創業階段。這一階段，農墾國營農場由58個增加到1958個，耕地面積由3.4萬公頃擴大到345.5萬公頃， 糧豆產量由1.5萬噸增加到427.9萬噸，奠定了新中國農墾事業發展的基礎。二是1967年——1978年的曲折發展階段。“文革”期間，大批國營農場下放，企業吃國家大鍋飯，職工吃企業大鍋飯現象嚴重，平均主義盛行，生產效率大幅度下降。這一階段，全系統連續12年虧損，累計虧損37.2億元。三是1979年以來的改革開放階段。黨的十一屆三中全會以來，農墾適應新形勢要求，不斷推進改革開放，農墾發展進入了一個新的歷史時期。［1］

（二）全國農墾的改革進程

十一屆三中全會以后，全國農墾開始了市場化改革，以管理體制、經營體制為重點進行了深入的改革，使農墾發生了根本性的變化。

⒈管理體制改革。1978年開始，國務院決定在農墾系統試辦農工商聯合企業。先后有25個省（自治區、直轄市）級農墾局實施，通過將其所屬農場和工商企業聯合組成農工商聯合企業，改變了過去單一行政指揮的管理體制，逐步朝著符合市場經濟的管理體制發展。試辦農工商聯合企業在改革開放初期不失為管理體制改革的一種大膽試驗，但農工商綜合經營帶有濃厚的行政色彩，且基本未觸及企業產權、法人治理、政企分開等深層次問題。為解決這些問題，1995年農業部全國農墾經濟體制改革工作會議后，墾區管理體制改革全面啟動，各地根據自身條件，按照不同模式開始全面推進墾區管理體制改革。目前，全國各墾區管理體制主要有三種類型：一是集團化體制。即墾區從行政管理體制或行政性公司體制，成建制轉為企業集團。按照這個方向進行改革的有北京、天津、黑龍江、上海、江蘇、安徽、廣東、廣西、海南、重慶、云南、陜西、寧夏、甘肅、南京、昆明、廣州等17個墾區。二是行政管理體制。沒有直屬農場的墾區，由于領導體制已經分散到市縣，省農墾主管部門只承擔業務指導和宏觀協調職能，不具備整體轉為集團的條件，其管理體制改革的主要任務是從行政管理、社區服務、宏觀指導、跨區聯合等多方面入手，進一步加強管理、監督、協調和服務等職能。三是兵團體制。新疆生產建設兵團由于承擔著屯墾戍邊的特殊任務，中央決定其繼續保持黨政軍企合一的管理體制。但要以經濟建設為中心，改革的主要任務是完善機構設置和改革管理方式，并按照市場取向推進工商企業和農牧團場的各項改革。［2］（p35－38）

⒉經營體制改革。經營體制改革是農墾改革的重點。農墾在改革初期推行以“定、包、獎”為主要內容的生產責任制。從1983年起，在農墾系統大力興辦以職工家庭農場為主，聯戶承包、機組承包、租賃制和股份合作制等多種形式的小農場，逐步建立和完善了各種社會化服務體系，形成了大農場套小農場統分結合的雙層經營體制。［3］統分結合的雙層經營體制主要是通過賦予職工家庭農場穩定的土地承包經營權，使其成為農墾農業生產的基礎。90年代以來，農墾又開始實行“兩費自理”（生產費用和生活費用自理）改革，這使家庭農場成為相對獨立經營的市場主體，既調動了家庭農場主發展生產的積極性，同時也扭轉了因家庭農場經營不善而導致國有農場虧損的現象。此后，股份合作經濟和現代企業等經濟形式相繼出現。通過以上改革，結束了農業生產上長期高度集中、吃大鍋飯的體制，職工獲得了一定的生產經營自主權，實現了勞動者與生產資料的結合，職工收人和最終經營成果掛鉤，極大地調動了職工的生產經營積極性。同時，國有農場的統一經營和完善的社會化服務，又使國有農場的整體優勢得以發揮，從而大大解放了農業生產力，促進了農業的快速發展。

（三）我國農墾農地制度的變遷

我國農墾是解放初期按屯田思想設立的，其主要目的在于墾荒、戍邊、發展邊遠地方社會、經濟和供應糧食、橡膠等戰略性農產品。因此農墾生產所需要的土地，主要由政府根據政策劃撥荒山荒地，公有公用。以海南省為例，作為全國第三大農墾的海南農墾始創于1952年1月，1952年至1960年是海南農墾建場最多的時期，共劃撥土地960余萬畝，此后又多次劃入、并入其他土地（期間也有劃出土地），至2006年，農墾保持有土地1281.873萬畝。［4］（p110）

農業是農墾的主業，土地制度安排是農墾經營制度的核心。幾十年來，雖然農墾土地的國有性質沒有變化，但農墾的土地使用制度卻發生了重大變化。隨著農墾經營自主權的加強、農墾市場化改革步伐的加快，農墾突破了生產資料單一公有制的局限，發展出職工家庭承包經營、職工自營經濟、股份合作經濟和現代企業等經濟形式。一方面，這些經濟主體根據市場需求靈活調整其生產計劃和產品結構 （甚至已經推行農工商一體化經營），使農墾土地利用多樣化；另一方面，通過家庭承包經營、租賃經營、股份合作經營和建立現代企業制度等，突破了國有農場公有公用的單一土地利用使用行使，土地由集中使用過渡到分散經營，使各種經濟主體獲得了國有土地承包經營權、債權性質的國有土地使用權和作為出資而投入到股份合作企業和公司中的國有土地使用權等，衍生出多種土地權利，從而優化了農墾國有農場土地資源配置，促進了農墾國有農場其他資產和土地資源的有效利用。特別是職工家庭農場通過土地承包的方式取得了較為穩定的土地承包經營權，從而促使職工家庭農場成為農業經營的主體，適應了農業生產的要求，促使農墾土地制度發生了深刻的變化。

二、當前農墾農地制度存在的主要問題

雖然農墾管理、經營體制改革取得了很大進展，但總體而言，很多地方農墾的政企分離、社企分開還不徹底，統分結合、雙層經營的體制還沒有效確立，特別是在改革最關鍵的問題——職工家庭承包經營方面，國家土地資產行使與監管問題沒解決，職工家庭農場的土地承包經營權還不夠明確、穩定，致使職工家庭農場的生產主體地位還沒有效建立，還存在諸多問題。

（一）農地國有資產行使、監管問題還沒有有效解決

農墾土地與農村土地最大的區別就在于所有權的不同。作為國有土地，農墾土地制度首先要解決土地資產的管理問題。以海南為例，目前基本上延續了將國有土地劃撥給海南農墾使用的做法，而對海南農墾系統企業的國有資產應由誰來行使監管的問題，在《關于海南農墾管理體制改革的實施意見》中規定：“原由農墾總局管理的海南農墾國有資產，現由海南省全面管理。行政性資產由海南省政府授權海南省農墾總局管理，經營性資產由海南省政府授權海南省農墾總公司管理。海南省農墾總局和海南省農墾總公司要努力保證國有資產保值增值。”這種做法明顯不妥當。首先，經營性資產由海南省政府授權海南省農墾總公司管理的規定是欠妥當的。經營性資產由海南省農墾總公司作為管理人和出資人，既不符合《中華人民共和國公司法》的第65條、第66條的規定，也不符合《中華人民共和國企業國有資產法》（以下簡稱《企業國有資產法》）第11條的規定。《企業國有資產法》第11條第1款明確規定：“國務院國有資產監管機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監管機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。”雖然第11條第2款也規定：“國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。”但是，是否授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責，必須是出于客觀需要，即當地尚未設立國有資產監管機構，或者國有資產監管機構不便進行監管。然而，海南客觀上不存在這種需要。因此，設立海南農墾總公司作為國有資產的出資人是沒有必要的，這也意味著作為國有資產的監管機構的國資委不能管墾區的國有資產，限制了國資委依法行使權力，于法于理都講不通。其次，既然依法應由作為國有資產監管機構的國資委作為出資人，省人民政府不授權國資委作為出資人而要直接作為出資人，于法于理也講不通。第三，既然省人民政府直接作為出資人是沒有必要的，就不存在以海南農墾總公司作為省人民政府履行出資人職責的企業的前提。［5］因此，以海南農墾總公司作為省人民政府履行出資人職責的企業的提法是不妥的，海南農墾土地國有資產行使、監管問題還沒有有效解決。全國其他多數墾區也存在著相同的問題。

（二）農地使用制度還存在諸多問題

首先，國有農地承包經營權的設立、性質等不明確。總體而言，全國國有農場土地與農村集體土地有很大不同，使用的是通過劃撥方式得來的國有土地；在此基礎上，職工家庭土地承包權的設立、權利的性質、內容、保護等還缺乏明確的法律依據，農墾土地承包與農地制度、物權制度的銜接等還存在諸多問題。其次，就農墾土地承包而言，土地承包經營權還不穩定。雖然近年來，全國多數農墾普遍推行實施大包干、剩余產量歸己、家庭自營等改革，但對于土地承包經營權的具體內容與農村土地承包經營權相比還存在一定的差距，特別是有著橡膠產業的海南農墾差距更大。海南農墾農業生產特別是作為主要產業的橡膠產業主要實行 “不定產（實產）計酬”的生產經營管理辦法；2003年實行的橡膠家庭承包，其實質也只是套上了長期承包的外殼，仍然是“不定產計酬”，2008年以來，海南農墾橡膠產業集團開始推行“實產計酬”，但總體上來看職工家庭農場的經營自主權還很有限，職工家庭農場的主體地位還沒有有效建立，與完整的土地承包經營權相比，還存在很大差距。

三、我國農墾農地制度的創新

（一）農墾農地制度改革的目標

雖然農墾一直沿著市場化的路徑在進行改革，但目前農墾還殘留有很多計劃經濟的痕跡，市場化進程遠未完成。今后農墾改革可以分階段進行。現階段農墾改革的目標是：總體上適應市場化的要求，將農墾的管理職能、社會職能與經濟職能徹底分離，特別是實行集團化體制改革的各地農墾，應將農墾農場變成純生產企業，與其他市場主體享有平等地位；理順國家與農墾企業的關系，國家退回出資人的地位，而農墾企業成為獨立自主的市場主體，獨立、平等參與市場競爭；理順農墾企業內部經營體制，處理好統分結合的雙層經營體制。就農墾農地制度改革而言，在理順農墾企業內部經營體制的基礎上，通過賦予職工家庭農場長期、穩定的土地承包經營權以確立其獨立農業生產主體的地位，完善統分結合的雙層經營體制；同時處理好農墾歷史遺留問題，加強對農墾職工合法權益的保護，特別是通過加強對職工家庭農場土地承包經營權的保護來保障農墾職工的利益。

而從長遠來看，國家投資應逐步退出農業競爭性經營領域，國有農業企業應逐步退出競爭性農業生產領域。農業生產應以家庭經營為主以節省監督成本、管理成本，提高農業生產效率。國家投資應轉向農業基礎設施建設、農業技術推廣、農機普及化、農業勞動力培訓、農業信息幫助、農業合作和產業化推廣、農業保險的推行等農業公共服務、農業保護方面，以加強農業的競爭能力，促進農業的市場化、現代化。相應地，在國家投資退出農業競爭性經營領域后，農墾農業生產要完全融入市場，與整個農業生產融為一體。與其他農業生產一致，通過將土地交給職工家庭經營、確立職工家庭農場的基礎地位，農墾企業逐漸退出具體的農業生產過程，①當然，出于國家經濟安全等考慮和某些大規模生產能帶來顯著規模收益的農業產業領域（比如工廠式養殖業、橡膠產業等），海南農墾企業可以繼續經營，采取企業經營方式，但這畢竟是個別現象。農墾農業生產主體將過渡到以家庭為主；總體而言，國有農墾企業將逐步退出農業生產領域，可以向服務性、中介性組織過渡，向家庭農場提供技術、信息、銷售等服務，也可以通過轉讓等方式實現農墾農業經營民營化。國家要平等保護各種農業經營主體，為農業生產提供公平的競爭環境，特別是要切實保護好職工家庭農場的土地承包經營權，使農墾職工憑借土地權利合理分享工業化、城市化帶來的好處，以促進農業、農村、農業勞動者的現代化。

（二）我國農墾土地制度創新的具體對策

⒈完善農墾農地國有資產管理制度。針對農墾農地國有資產行使與監管存在的問題，應該將農墾農地國有資產的占有使用主體和監管主體分開：農墾企業實際占有使用農墾農地國有資產；而在國有資產管理方面，與全國企業國有資產管理一致，應將農墾農地國有資產交由國有資產管理委員會統一進行管理，確保國有農地國有資產的保值增值。

⒉建立國有農地承包經營制度。農墾土地為國有土地，長期以來通過劃撥方式給農墾使用。在目前農墾企業普遍存在的情況下，與集體土地承包經營有所不同，農墾土地承包不是由國家直接發包給職工家庭，而是在國有資產管理部門將國有農地授權給農墾企業經營之后，再由農墾企業發給職工家庭經營，因此發包方為農墾企業，承包方為職工家庭。但是，隨著市場化改革進程的推進，國有資本由于管理成本、監督成本過高，②國家作為國有資產的所有者，授權政府代表行使所有權，政府又指定國有資產管理部門行使資產所有權、管理權，國有資產管理部門將國有資產通過出資給農墾企業經營，代理鏈過長，管理、監督成本與私人資產相比過高，因而缺乏競爭力。遲早會退出競爭性農業生產領域，國有農業企業會越來越少。在這種情況下，由國家將國有農地直接發包給農業勞動者經營更能節省代理、監督成本，更符合農業生產的要求，發包方由農墾企業變成國有土地所有權代表主體。

筆者建議，建立國有農地承包經營制度，由國家直接將包括農墾土地等在內的國有農地直接發包給農業生產主體以節約委托——代理成本。在具體做法上，可以借鑒國有建設用地的做法：發包方由國有土地所有權代表主體——政府 （實際上由土地管理部門）來擔任，承包方則包括家庭農場和農業企業；承包方式為有償、公開承包，以促進土地資源的合理利用，其承包費可以專項用于農業扶持；承包期限可以借鑒《農村土地承包法》的規定，按耕地、草地、林地等的不同分為30年到70年；同時，確定農地國有資產的監管機構為國有資產監管機構（國資委），促使農地國有資產的保值增值。

⒊將農墾國有土地使用納入全國農地使用制度當中。農墾國有農場用地主要為農業用地，與集體農業用地在性質上并無不同，在使用方式、權利的設定、行使、保護等方面也應該是一致的。但改革開放以來，包括海南農墾在內的我國農墾改革一直自成系統，游離于全國農業改革、農村改革范圍之外，農墾土地使用制度也與我國農村集體土地不一致，甚至在 《農村土地承包法》、《物權法》出臺之后，農墾土地使用制度依然游離在外。因此，在建立國家農地承包經營制度以后，應將全國農墾土地使用納入《農村土地承包法》、《物權法》、《合同法》《城鄉規劃法》等法律規范的范圍，使農墾農業用地在用地性質、使用條件、使用方式、權利的設定、行使、保護等方面與集體農地使用制度融合，消除國有農地和集體農地之間的隔閡，從而有利于農地資源的統一配置，也有利于實現國有土地和集體土地的平等。

⒋實行多樣化的農地使用方式。隨著市場經濟體制的深化、我國農業現代化進程的加快，農業用地主體和用地需求都出現了多樣化的趨勢，相應地農地使用方式也必然會多樣化。從土地使用者的角度而言，土地利用不外乎兩種形式：利用自己的土地或利用他人的土地。利用自己的土地屬于自物權（所有權）的范圍，目前，我國這種用地方式已經不多見。通過一定方式利用他人的土地，包括債權性質的土地利用權與物權性質的土地利用權，前者如土地租賃權、土地使用借貸權，后者如傳統民法上的地上權（基地使用權）、永佃權（農地使用權）等。［6］（p205）目前，在農墾農地使用中，除了農戶承包經營以外，實踐中還有農墾企業共同經營、租賃經營、作價入股等使用方式，在制度上必須做出相應安排。筆者認為，首先應將農墾土地承包經營納入《農村土地承包法》規范的范疇，③該法應作進一步修改，比如在名稱上可以考慮改為 《農地承包法》等。在發包方式、發包程序、發包期限、權利內容等方面應與農村土地承包保持一致；同時將物權性的國有農地使用制度納入《物權法》之中與整個物權制度進行整合，使國有土地承包經營權在權利設定（取得）、權利行使、權利保護等與物權制度保持一致。同時，除了物權性質的土地利用權外，通過一定方式利用他人的土地，還包括債權性質的土地利用權，其中最常見的為土地租賃權。所謂土地租賃權是指承租人以支付租金為條件，與出租人簽訂租賃契約作為法律依據而取得對出租人的土地進行占有使用的權利。［7］（p702）我國應該制定《農地租賃法》，將國有農地租賃和集體農地租賃統一納入該法的調整范圍，規定農地租賃使用的范圍、農地租賃程序、農地租賃合同、農地租賃權的保護等問題，為農地租賃提供制度支持。此外，在現代企業制度建立過程中，農墾國有農地使用權可以作為出資投入到生產中，這在《公司法》和國有資產投資等法律法規中已經有了總體的制度安排，只是應進一步細化農墾國有農地使用權作價入股的范圍、途徑、評估、收益分配等問題。

⒌明確農墾農地承包經營權的性質與權能。《農村土地承包法》將集體土地承包方式分為家庭承包和其他承包兩大類，并將家庭承包方式取得的土地承包經營權和以其他方式取得并經過登記的土地承包經營權明確為物權。《物權法》認可了該做法，并將土地承包經營權歸入用益物權范疇進行規范。遺憾的是國有土地（農地）承包經營在《農村土地承包法》和《物權法》中都沒有提及，國有土地承包經營權的性質、權能沒有明確。筆者認為，國有土地承包經營權與集體土地承包經營在性質上是一致的，并且也經歷了從短期、不穩定向長期化、穩定化發展的過程，并且其權能不斷擴展，目前已經演變為物權性質的權利。在建立國家農地承包經營制度以后，國有農地承包經營權應與農村集體土地承包經營權一樣應歸入用益物權的范疇，屬于用益物權中的農地使用權；在具體的權能方面，國有土地承包經營權的權能包括占用、使用、收益和將其權利流轉等權利，其流轉方式包括轉包、互換、轉讓、入股等，總體上與農村土地承包經營權保持一致。

通過以上幾個方面的改進，農墾農地制度特別是土地承包經營制度將得到進一步完善，能適應當前包括海南農墾在內的農墾改革的需要。

［1］百納網.農墾事業60年的發展歷程［EB/OL］.http：//www.ic98.com/info/nongye/250/2009828/53123.Html，2009－9－15.

［2］農業部農墾局.中國農墾改革發展30年［M］.農業出版社，2008.

［3］曾毓莊.農墾改革的回顧與展望［J］.中國農墾經濟，1996，（08）：3－10.

［4］羅介民.海南農墾社會研究［M］.海南出版社，2008.

［5］潘在清.海南農墾體制改革立法的若干問題 ［J］.海南人大，2009，（05）：23－25.

［6］梁亞榮.土地承包經營制度研究［M］.中國大地出版社，2006.

［7］沈守愚.土地法學通論（下）［M］.中國大地出版社，2002.

（責任編輯：張雅光）

The Change and Innovation of Agricultural Land System of State Farms——Take Hainan State Farmsfor Example

Tang Li

State Farms experienced a abundance process of institutional change and its agricultural land system has gone from a highly centralized public utility system to the workers＇household contract management system、Leasing business and so on.Currently there are still some problem in the State Farms of agricultural land system such as the exercise of the rights and supervision of state－owned assets、contractual management.To make clear the subject of the exercise and supervision of the rights of state－owned assets and establishment of the state－owned agricultural land contract management system and other measures should be taken in order to improved greatly.

agricultural land system；Hainan state farms；variance；state－owned agricultural land contractual management

F301.1

A

1007－8207（2010）04－0022－04

2010－02－20

唐俐 （1975—），女，四川蓬溪人，海南大學法學院講師，研究方向為民商法學。

本文系海南省教育廳高等學校科研項目的階段性成果，項目編號：Hjsk2010－03。