論執行罰的數額及其法律規范

□ 王洪芳

（四川警察學院，四川 瀘州 646000）

論執行罰的數額及其法律規范

□ 王洪芳

（四川警察學院，四川 瀘州 646000）

以 “天價滯納金”為主要表現形式的 “天價執行罰”在行政強制法制化的進程中廣受詬病， “天價執行罰”的產生主要源于法律對執行罰的數額規范不夠明確甚至缺失。國家用規章尤其是用人大立法的形式對執行罰的數額作出明確規范具有積極意義。

執行罰、滯納金、天價執行罰、法律規范

一、由“天價滯納金”引發的問題

近些年來，在稅收征管、道路、交通等行政管理領域，行政機關針對行政相對人逾期不繳納稅款、養路費或者罰款的行為做出了征收滯納金或者加處罰款的決定，由于征收滯納金或者加處罰款的數額遠遠超出了于行政相對人應當繳納的稅款、養路費、或者罰款的數額本身，因此常被老百姓和新聞媒體稱為 “天價滯納金”。

滯納金作為一個法律術語，被我國眾多法律、法規、規章所規定。根據《行政法與行政訴訟法詞典》的解釋：滯納金是指“稅務機關對不按規定期限交納稅款的單位和個人，就其拖欠稅款，按日加征一定比例的罰金?！保?］（p587）《中華人民共和國稅收征收管理法》 第32條規定：“納稅人未按照規定期限繳納稅款的，扣繳義務人未按照規定期限解繳稅款的，稅務機關除責令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金。”其實，在行政法上，滯納金作為行政強制執行中執行罰的一種主要表現形式，并不僅僅存在于稅收征管領域，在其他行政管理領域也時有存在，例如：《公路養路費征收管理規定》第21條規定：“對拖、欠、漏、逃養路費的，除責令補繳規定費額外，每逾一日，處以應繳費額的1%的滯納金；……”。

在“滯納金”這一法律術語之前冠以“天價”二字，不僅說明了行政機關向行政相對人征收的滯納金數額之高，高到只能用“天價”來形容這一行政管理的客觀事實，同時還表達了行政相對人對“天價滯納金”本身及其背后的政府行政管理行為的諷刺和不滿，而由“天價滯納金”引發的各種討論更是風生水起，熱鬧非凡。［2］［3］在這些討論和報道中，人們常習慣于用“天價滯納金”來統一稱謂那些發生于行政管理中的 “高額滯納金”和“高額加處罰款”，然而這種不加區別地稱謂和使用“天價滯納金”之做法其實并不準確而且不符合法律規定，為此，在分析本文所要論及的執行罰的數額及其法律規范之前，必須厘清滯納金和加處罰款的異同。

（一）滯納金和加處罰款的上位概念——執行罰的特點和作用優勢

在行政法上，滯納金和加處罰款同屬于執行罰的內容。所謂“執行罰，亦稱強制金，是行政強制執行機關對拒不履行不作為義務或者不可為他人代履行的作為義務的義務主體，科以新的金錢給付義務，以迫使其履行的強制執行措施?！保?］（p327）在我國學界普遍認同的有關行政強制理論的行政強制措施與行政強制執行的二元結構劃分中，執行罰被歸入行政強制執行的范圍，與代執行共同組成了行政強制執行中的間接強制執行。

作為一種確保行政法義務履行的行政強制執行措施，相對于行政強制執行體系中的其他強制執行措施，執行罰有著自己的特殊性，同時也有著其他強制執行措施無法比擬的作用優勢。

首先，在適用范圍上，執行罰一般適用于不作為義務和不可由他人代為履行的作為義務，而“不可由他人代為履行”是這兩種義務共同具有的特點，該特點決定了執行罰在確保不作為義務和不可由他人代為履行的作為義務的實現方面具有自己獨到的優勢。如果將執行罰與同為間接強制執行措施的代執行相比，代執行只能針對可代替作為義務產生作用，而對不可由他人代為履行的義務卻無能為力，但是執行罰恰好能夠針對代執行這一力不能及的作用盲區發揮作用，可以說，執行罰的存在使得形式多樣且內容繁雜的行政法義務實現有了更多可供選擇的執行制度保障。

其次，在適用前提和具體適用方面，執行罰必須以行政相對人不履行法定義務或者已生效具體行政行為確定的義務為前提條件，其數額、幅度必須由法律預先作出明文規定，不能由行政機關自行設定，同時在計算標準上以“日”為單位并可反復適用。盡管不能否認，“執行罰在實現行政目的時不具有徹底性，必須以直接強制為保障?！保?］（p175）但是，必須看到，執行罰存在的正當性就在于人們能夠通過新的金錢給付義務對不自覺履行行政法義務的行政相對人產生經濟壓力和心里強制力，并以此達到確保行政法義務的盡早盡快實現。執行罰在適用時并不直接針對行政相對人的人身，與“直接將‘強制性力量加諸于義務人的人身或財物’”的直接強制相比，［6］（p170）執行罰在維護和保障行政相對人權利免遭行政權力侵害方面則相形見長，更勝一籌。

鑒于執行罰在確保行政法義務得以履行的問題上能夠發揮其他行政強制執行措施所不具有的作用優勢，因此執行罰在世界眾多國家的行政強制制度中都占有一席之地，在我國稅務、道路交通、海關等行政管理領域中也被廣泛運用，征收滯納金和加處罰款就是其中的兩種主要表現形式。

（二）滯納金和加處罰款的異同比較

就我國現有關于執行罰的法律規定而言，滯納金和加處罰款盡管都是行政機關基于敦促、迫使行政相對人盡快履行行政法義務之目的，而對不履行義務的行政相對人科以的新的金錢給付義務，同屬于執行罰的范疇，但是，二者在適用范圍、法律依據和計算標準等方面卻不盡相同：

首先，在適用范圍上，滯納金一般適用于行政稅費征管領域，是在法律確定的稅費繳納義務不能如期實現時而產生的金錢給付義務。而加處罰款則適用于行政處罰領域，是在行政機關針對行政相對人的行政違法行為所做的行政罰款決定不能得到實現時而產生的金錢給付義務。

其次，在計算標準上，雖然二者都以“日”為計算單位，但滯納金與加處罰款的計算標準卻各不相同。其中，發生于不同行政管理領域的滯納金因各自所要確保的行政法義務履行的不同，在計算標準上又有所區別，例如，在《中華人民共和國稅收征收管理法》中，當納稅人未按照規定期限繳納稅款以及扣繳義務人未按照規定期限解繳稅款時，稅務機關對其征收的滯納金應為滯納稅款的萬分之五，而在《公路養路費征收管理規定》中，當行政相對人拖、欠、漏、逃養路費時，主管部門對其征收的滯納金應為應繳費額的1%。然而，在加處罰款的計算標準上，《行政處罰法》第51條第一項對此做了統一規定：“到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；”而不論該種罰款發生在何種行政管理領域。

最后，在適用的法律依據上，滯納金的征收依據主要是《稅收征收管理法》、《公路養路費征收管理規定》、《水法》、《人口與計劃生育法》、《海關法》 和 《勞動法》等。加處罰款的主要法律依據則是《行政處罰法》。

從上比較可以看出，滯納金和加處罰款之間存在區別，二者并非同一概念，我們確有必要從行政強制理論和法律規范的角度，對當前那些雖然名為“天價滯納金”，但卻實為“天價加處罰款”的各種討論和報道進行稱謂上的“正名”，這種“正名”對于我們分析“天價滯納金”和“天價加處罰款”的成因，并通過法律對執行罰數額的規范對其進行摒棄，進而確保執行罰作用得以正常發揮具有積極的意義?？紤]到“天價滯納金”和“天價加處罰款”同屬于執行罰的范疇，同時又是執行罰的兩種主要表現形式，從問題研究的科學性和語言運用的簡潔性角度出發，在后文的探討中，筆者擬將“天價滯納金”和“天價加處罰款”合稱為“天價執行罰”。

二、“天價執行罰”的成因分析

綜觀基于“天價滯納金”引發的各種討論和報道，無論是“天價滯納金”，亦或是“天價加處罰款”，還是“天價執行罰”，歸根結底，人們關注的核心問題其實在于以“滯納金的數額”、“加處罰款的數額”為代表的“執行罰的數額”是否應當受到法律限制以及如何限制的問題。

在一篇題為《評論：“天價滯納金”折射出了什么》的文章中，作者指出：“天價滯納金折射出了執法部門的不作為、執法難和一些人對法律的輕視?！保?］筆者對此評論表示贊同。的確，透過“天價滯納金”，我們不僅看到了行政執法部門在執法作風上的疏忽怠慢、在執法方式上的簡單粗糙以及在執法手段上的欠考慮等行政不作為和隨意作為問題，還看到了在行政執法的過程中，由于法律制度的不完善甚至缺失，以及行政相對人對行政執法行為的不理解、不信任、不支持甚至抗拒等諸多因素綜合作用而造成的執行難問題。

應該說，“執法部門的不作為、執法難和一些人對法律的輕視”既是“天價執行罰”暴露出來的問題，同時也是促成“天價執行罰”的重要原因，然而，讓“天價執行罰”得以合法存在并頻頻產生的根源則在于我國立法對滯納金、加處罰款等執行罰的數額的規范還明顯不足甚至缺失。縱覽我國現有關于執行罰的法律、法規和規章，其中對執行罰的適用范圍、前提、計算單位和計算標準進行規定者居多，而對執行罰的數額也即上限問題卻鮮有規定，甚至未有規定。

在執行罰的眾多特點中，“反復適用、連續科以義務、使義務額不斷遞增是執行罰的顯著特征?！保?］（p175）根據執行罰可以反復適用的制度原理，在執行罰數額不受限制的現有法律框架下，在行政相對人逾期不自覺履行法定或生效具體行政行為確定的稅費或罰款繳納義務時，為了確保義務的實現，行政機關對行政相對人科以甚至反復科以執行罰就是法律所允許的，最起碼也是法律所不禁止的。而在執行罰數額上不封頂的情況下，行政相對人逾期不履行義務一日，行政機關就可以對其征收滯納金或者加處罰款一日，直至其履行義務為止。與此同時，如果再輔之以行政相對人抵觸、抗拒義務履行以及行政機關怠于職守、不及時告知、催繳等因素的共同作用，“天價執行罰”的出現在所難免。正如應松年教授所言：“滯納金的最大特點是其數額會隨著時間的推移滾雪球似的增長，如不封頂，滯納金的數額超出本金的現象將頻頻發生?！?/p>

三、摒棄“天價執行罰”的必要性分析

盡管“天價執行罰”的產生主要源于法律對執行罰數額的規范不足甚至缺失，但“天價執行罰”的存在本身及其較高的出現頻率無論對行政權威的樹立、還是對行政相對人合法權益的保障，抑或對執行罰制度自身價值的肯定都是一種強有力的沖擊和破壞。因為，面對遲遲不自覺履行行政法義務的行政相對人，行政機關可以多次、反復運用執行罰對其進行催促和強制，這在一定程度上固然能夠起到迫使其盡快履行義務的功效，但在有的案件中，隨著執行罰數額不受限制地逐漸累積增多并達到一定量時，就會出現泡沫崩潰現象。

首先，“天價執行罰”違反了比例原則。比例原則在行政法中素有“公法之帝王條款”的美譽，在比例原則的三階理論中，適當性原則要求行政目的與手段在關系上必須適當，必要性原則要求用最溫和的行政手段確保對行政相對人權益的最少侵害，而狹義比例原則又稱禁止過分原則，強調法益相稱性，它要求行政措施對公民造成的損害不得過分大于給社會帶來的利益，通俗地說就是不能 “因為要揀小芝麻的便宜而丟了大西瓜般的利益”。

在執行罰制度的運用把握上，行政機關不能用不計手段和成本的方式去實現行政法義務，更不能為了追求一個行政法義務的實現而讓行政相對人承擔另一個大于甚至遠遠大于行政法義務的新的金錢給付義務?！疤靸r執行罰”試圖通過遠遠超過行政法義務本身的新的金錢給付義務來確保行政法義務的實現，這一過分膨脹的新的金錢給付義務勢必會引起行政相對人的不滿和反感，而當行政相對人心存“破罐破摔、一爛到底”的想法時，對執行罰的反感和抵觸情緒就會急劇增強，此時，行政機關欲借“天價執行罰”來敦促、迫使行政相對人盡快履行行政法義務之努力很難達到事半功倍之功效，甚至可能遭遇事倍功半乃至事與愿違、適得其反之尷尬。

其次，“天價執行罰”背離了執行罰的目的。在涉及“天價執行罰”的很多案件中，執行罰的數額因為遠遠超過行政法義務本身，給行政相對人造成了不小的經濟壓力，這種經濟壓力一旦超出了行政相對人的承受能力，“天價執行罰”將無異于一紙空文，難以真正被執行。河南車主張偉面對“天價滯納金”發出的感嘆就是明證：“才花了8萬多元買來的二手車，這一下子要交70多萬元，滯納金就49萬元，把車賣了也不夠數”。［9］

“如果行政機關所確定的執行罰數額超過了被處罰人的承受能力，或與其應當承擔的法律責任明顯不相稱，被處罰人不但不會及時履行行政處罰所設定的義務，還有可能采取一些過激的行為抵制行政處罰決定的履行，這將無法實現設立執行罰所要達到的目的，同時還會在一定程度上增加新的違法犯罪行為?！保?0］

“天價執行罰”是法律對執行罰的數額不設上限的結果，如果任憑行政機關依法不受限制地執行罰而致行政相對人承擔過重的經濟壓力，這不僅損害了行政相對人的合法權益，同時也可能因為執行罰過度而影響執行罰作用的正常發揮。當執行罰的數額出現 “天價”時，執行罰就由一種確保行政法義務得以履行的行政強制執行手段異化為一種新的行政處罰，而這與法律設置執行罰的目的相悖。

四、我國對執行罰數額的現有法律規范和未來立法規劃

執行罰作為一種確保行政法義務得以履行的行政強制執行措施，相對于代執行和直接強制有著自己的特殊性，同時又有著這些強制制度所不可比擬的優勢。但是，“執行罰不可避免地具有局限性，即該種執行方法的不徹底性。當義務人被連續地科以新的金錢給付義務至一定時間，仍不履行義務時，行政強制執行機關仍然要轉而采取直接強制方法來迫使義務人履行義務。”［11］（p175）而“對傳統行政強制制度的實效性進行批判的結果是，執行罰因實效性不顯著，有被行政罰取而代之的趨勢?！保?2］筆者在此無意探討確保行政法義務得以履行的新手段，只是想借執行罰在法律規范上的一些新變化來談談執行罰的立法完善問題，其中，比較典型的就是立法針對“天價執行罰”做出的積極回應。

（一）我國對執行罰的數額的現有法律規范

針對廣受詬病的“天價執行罰”，公安部率先用行政規章的形式宣告了“天價加處罰款”在自己主管的交通違章罰款的執行領域中的結束。2009年4月1日起施行的 《道路交通違法行為處理程序規定》（以下簡稱程序規定）第52條規定：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的公安機關交通管理部門可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款，加處罰款總額不得超出罰款數額；”該規定的出臺，獲得了社會人士的肯定。①《交通罰款”天價滯納金”終結》：“修訂后的《道路交通安全違法行為處理程序規定》亮點頻現，其中最大的亮點無疑是對交通違法罰款產生的滯納金設定了上限——加處罰款總額不得超出罰款數額。”http：//www.law－star.com/cac/240033573.htm。在此需要特別說明的是，鑒于前文已經論及的滯納金和加處罰款各自在適用范圍、計算標準和法律依據等方面存在的不同，所以諸如“‘天價滯納金’因《程序規定》而終結”之類的說法其實并不能成立，準確地說，應該是“天價加處罰款”因《程序規定》的出臺而在交通違章罰款領域受到了限制。然而，《程序規定》只針對交通違章罰款發揮作用，并不能適用于其他行政管理領域中的行政罰款，更不能對稅費征管中存在的滯納金等問題進行規范，更何況《程序規定》僅是部門規章，在我國法律體系中其法律層級和效力相對較低，其對交通違章罰款加處罰款所做的限制規定就像萬里池塘中剛剛嶄露頭角的一株小荷，雖然能夠令人耳目一新，但其作用范圍和力度畢竟有限。

（二）我國對執行罰的數額的未來立法規劃

2009年8月24日，十一屆全國人大常委會第十次會議第三次審議了 《行政強制法》（草案）（以下簡稱草案），草案及草案修改情況的匯報于同月28日在中國人大網全文公布并向社會公開征集意見。在其公布的三次審議稿中我們欣喜地看到，草案在《金錢給付義務的執行》一節中對執行罰做了專門規定，第44條第1款規定：“行政機關依法作出金錢給付義務的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關可以按日加處罰款或者滯納金。罰款或者滯納金的標準應當告知當事人。”該條第2款緊接著規定：“加處罰款或者滯納金的數額不得超出金錢給付義務的數額?！绷硗?，第45條還規定：“行政機關依照本法第44條規定實施執行處罰超過三十日，當事人仍不履行的，具有行政強制執行權的行政機關可以強制執行”。伴隨著行政強制立法工作步伐的加快，人們有理由相信，未來的《行政強制法》將成為“天價滯納金”、“天價加處罰款”等“天價執行罰”的法律終結者。

五、法律對執行罰的規范不應當止于對執行罰的數額的規范

行政強制是現代行政非常重要和運用頻率極高的一種管理手段，它是運用國家機器的強制力來直接干預公民的權利義務，因此也是一種最嚴厲的手段。行政強制是一把雙刃劍，其被合理設定和運用，不僅能規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，確保行政管理秩序的通暢，還能保護行政相對人的合法權益不受非法侵犯。反之，如果行使不當，就會給行政相對人帶來極大的損害，嚴重影響政府形象。在目前，我國尚未制定一部統一的《行政強制法》，主要由單個的法律規范對行政強制行為作出規定，但是，有關《行政強制法》的立法工作卻一直處于緊張有序的進行當中。

在我國，針對行政強制的法律規范所做的各種努力中，無論是已經施行的《程序規定》，還是《行政強制法》（草案）都規定了或者說提出了一個傾向性的意見，那就是對執行罰的數額做出了不得超過行政相對人本來應當履行的義務的本數的限制。必須肯定，國家用規章尤其是用人大立法的形式對執行罰的數額作出明確規范是必要和必須的，它不僅從源頭上摒棄了以“天價滯納金”為主要表現形式的“天價執行罰”得以產生和存在的法律基礎，而且從思想上消除了人們因“天價滯納金”而產生的各種不滿情緒和疑惑，這對監督和規范行政機關依法行政，維護和保障行政相對人合法權益具有積極意義。

然而，在相關法律、法規、規章對執行罰的規范日趨豐富完善的同時，在行政相對人為執行罰的數額受到限制而感到欣慰的同時，筆者對執行罰相關問題的思考卻難以因“天價滯納金”和“天價加處罰款”即將受到人大立法的限制而停頓。因為，在這些規章或者未來將要頒布施行的法律中，雖然對執行罰的數額、計算依據、標準以及執行程序做了規定，但對下列問題應當如何適用法律以及如何解決卻并未進行回應：

第一，執行罰應當從何時開始計算？

第二，執行罰在訴訟期間應否計算？

第三，在非訴執行中加處罰款是否一并執行？

上述問題和執行罰的數額一樣，是我國對包括執行罰在內的整個行政強制制度進行法律規范時所要關注和解決的重要問題，而從我國當前行政強制的理論研究和實務工作來看，人們對上述問題的理解和把握還不盡一致。筆者認為，在行政強制法制化的進程中，法律對執行罰的規范不應當止于對其數額的規范，還應當對上述問題作出進一步的明示。

［1］應松年.行政法與行政訴訟法詞典［M］.中國政法大學出版社，1992.

［2］天價滯納金雷倒長沙違章司機兩百罰金百天漲5倍［EB/OL］.http：//blog.163.com/3149132bb/blog/static/120743326200952643614956/.

［3］［9］8萬 元 車 竟 帶 來49萬 滯 納 金 ［EB/OL］.http：//www.88088.com/law/wqxd/2006/0807/31406.shtml.

［4］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京大學出版社、高等教育出版社，2005.

［5］［8］［11］胡建淼.行政強制法律制度［M］.法律出版社，2003.

［6］胡建淼.行政強制法律制度［M］.法律出版社，2003.

［7］評論：“天價滯納金”折射出了什么［EB/OL］.四川新聞網，http：//www.sina.com.cn，2006－07－29.

［10］蔡小雪.行政處罰的加處罰款在訴訟期間不應計算［J］.人民司法，2008，（11）.

［12］余凌云.韓國行政強制上的諸問題——對中國草擬之中的行政強制法的借鑒意義［J］.中國人民公安大學學報，2003，（3）：63.

（責任編輯：張雅光）

On the Amount of Administrative Punishment and Its Legal Regulation

Wang Hongfang

＂Sky－high overdue fine＂，mainly expressed as “Sky－high administrative punishment” and originated from the deficiency of legally regulating the amount of administrative punishment，has been a perennial concern in the process of legalization of administrative enforcement.It is of great significance for China to definitely regulate the amount of administrative punishment by administrative rules or even legislation of NPC.

administrative punishment；overdue fine；sky－high administrative punishment；legal regulation

D922.1

A

1007－8207（2010）04－0026－04

2010－01－05

王洪芳 （1975—），女，苗族，貴州遵義人，四川警察學院副教授，法學碩士，研究方向為行政法學。

本文系2009年四川省教育廳課題 《從 “天價滯納金”受限談執行罰的立法完善》的階段性成果，項目編號：09SB034。