關于完善行政執(zhí)法制度的思考

□ 王俊華

（揚州市委黨校，江蘇 揚州 225009）

關于完善行政執(zhí)法制度的思考

□ 王俊華

（揚州市委黨校，江蘇 揚州 225009）

近年來，隨著建設社會主義法治國家理念的逐步深入，行政執(zhí)法工作越來越得到黨和政府的重視。同時，伴隨著它的運行也產生了一些不可忽視的問題。通過對目前行政執(zhí)法中存在的主要問題進行分析探討，從而積極提出相應的解決對策。

行政執(zhí)法體制；行政主體；行政程序；行政執(zhí)法責任

行政執(zhí)法是行政管理過程中不可缺少的組成部分，是依法行政的重要環(huán)節(jié)，在國家實現社會的組織化管理，形成合法、穩(wěn)定的社會秩序上發(fā)揮著不可或缺的作用。同時，伴隨著它的運行也產生了一系列亟待解決的難題，如何理性地把握和分析這些矛盾和問題，并提出相應的解決對策，是當前行政管理、法制建設中的一項重要課題。

一、我國行政執(zhí)法制度存在的主要問題

近些年來，隨著經濟體制、政治體制和行政管理體制改革的推進，我國行政執(zhí)法制度在探索實踐的創(chuàng)新中，獲得了很大發(fā)展和進步，推動了依法行政，但同時也存在不少矛盾和問題，筆者認為有以下幾個方面：

（一）行政執(zhí)法體制問題

在傳統的計劃經濟體制下，我國的經濟行政管理領域實行的是權力高度集中同時又權力分割嚴重的部門管理體制，加之忽視行政法制建設，所以我國的行政執(zhí)法體制長期存在部門自成體系、力量分散、審批尋租、重復處罰、權限不清、責任不明、管理空當等問題。主要表現在以下方面：

⒈執(zhí)法機關設置不科學。由于實行“條條”管理，一個法律、法規(guī)的出臺往往就預示著一支新的執(zhí)法隊伍的誕生。執(zhí)法隊伍龐雜，一方面造成機構林立、職責不清、政出多門，使得行政部門間協調困難；另一方面造成執(zhí)法力量分散，執(zhí)法力度不夠。實踐中，執(zhí)法過程中經常出現大量的矛盾沖突，由于未形成有效的沖突解決機制，加之行政執(zhí)法力量過于分散，很難開展經常性執(zhí)法，只能搞一些突擊式、運動式的檢查、整治，執(zhí)法效果不好。

⒉執(zhí)法主體間權力劃分與配置不盡合理，行政機關職能交叉、事權不明確。一些行政執(zhí)法主體之間存在職權不明、職權交叉的問題，這里既有立法不明確的原因，也有部門設置不合理、職責劃分不明確的原因。比如，對營運車輛非法改裝，嚴重超載、損壞道路、危害交通安全的管理，就有三個行政執(zhí)法部門在管理，即公安部門的交通警察、交通部門的路政和運政，這就直接導致執(zhí)法實踐中的重復執(zhí)法、交叉執(zhí)法，既增加了執(zhí)法成本，又加重了行政相對人的負擔，還造成了這一領域的執(zhí)法混亂。

⒊行政執(zhí)法有“利益化”傾向，這是我國行政執(zhí)法體制長期存在的嚴重問題，是提高行政執(zhí)法水平和實現依法行政的主要障礙之一。由于體制和政策的原因，行政機關自收自支和罰款返還的現象仍在一定范圍內存在，在某些地方和部門特別是在行政許可、審批、罰款過程中行政執(zhí)法利益化傾向特別突出。行政執(zhí)法利益化傾向往往導致違法執(zhí)法或行政不作為的現象，同時行政執(zhí)法利益化傾向又助長了部門保護主義和地方保護主義。這給一個地方的經濟建設、社會發(fā)展和政府形象帶來的負面影響非常大。

（二）行政執(zhí)法主體問題

改革開放30年來，我國的行政執(zhí)法主體有了很大發(fā)展，已形成一支多門類、多功能、法治意識和服務意識逐漸增強的執(zhí)法隊伍。但是，從各地、各行政管理領域的實際情況看，行政執(zhí)法主體建設方面還存在以下問題：

⒈設定行政執(zhí)法主體資格的文件較多。一個法律、法規(guī)的出臺就可以誕生一支新的執(zhí)法隊伍，甚至一些級別很低的公文（如通知、會議紀要）也設定行政執(zhí)法主體資格。由于執(zhí)法主體資格制度不嚴，一些不具備執(zhí)法主體資格的組織被隨意授權或隨意委托執(zhí)法，導致行政執(zhí)法行為中無權執(zhí)法和越權執(zhí)法的現象比較嚴重。

⒉存在一些不合格的行政執(zhí)法機構和人員。行政執(zhí)法主體被縱向劃分為多個層級，有中央、省、市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)多個層級的行政執(zhí)法主體；除鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級外，每一級又橫向劃分為幾十個甚至上百個行政執(zhí)法主體。由于行政執(zhí)法主體之間的隨意授權或隨意委托執(zhí)法以及隨意委托、聘用不合格人員上崗執(zhí)法，造成部分行政執(zhí)法機構和人員不合格的現象。特別是一些受委托執(zhí)法人員的素質不高，常常造成行政相對人合法權益的嚴重損害。

⒊行政執(zhí)法隊伍整體素質有待提高。從整體上看，我國行政執(zhí)法隊伍建設雖然經過多年努力，有了長足進步，但是整體素質仍然不高。目前行政執(zhí)法中存在的問題不少，如越權執(zhí)法、不作為違法、隨意執(zhí)法、亂施處罰等問題的出現，既有不懂法而出錯的，也有濫用權力而違法的。這些現象嚴重影響了行政執(zhí)法隊伍的形象。

（三）行政執(zhí)法程序問題

改革開放以來，我國從法律虛無主義到重視法律規(guī)范的社會作用，這是歷史性的進步。但相當長的一段時間內，法制建設中存在著“重實體、輕程序”的問題，缺乏程序意識、程序立法不足、違反執(zhí)法程序的現象比較突出。

⒈行政程序法典缺失。綜觀世界行政法的發(fā)展史，“以法典的形式規(guī)范行政程序是現代西方法治國家實踐依法行政的重要手段之一，也是當代行政法發(fā)展的一個總體趨勢。”［1］迄今為止，已經有美國、德國、奧地利、瑞士、意大利、西班牙、葡萄牙、荷蘭、挪威、希臘、日本、韓國等國家，以及我國臺灣地區(qū)和澳門地區(qū)都制定了行政程序法典。而我國行政程序法典至今還沒出臺，缺少對行政程序全面的規(guī)定，難以樹立行政執(zhí)法人員和公眾的正當程序觀念。

⒉部分行政執(zhí)法程序缺失。我國目前關于行政執(zhí)法的程序散見于各單行法律、法規(guī)之中，如處罰法規(guī)定的處罰程序、許可法規(guī)定的許可程序。但是一些重要的的行政執(zhí)法行為仍然缺乏法定程序規(guī)范，行政權的行使在程序上享有過度的自由裁量權。比如行政強制程序、行政征收程序等。一些非典型的行政執(zhí)法行為，其程序也十分不健全，比如行政合同程序、行政指導程序等。這些現有的程序制度在體系上存在著很大的零散性，缺乏必要的銜接和統一性，。

⒊程序意識缺失。行政執(zhí)法人員和行政相對人程序意識的缺失是造成程序違法屢見不鮮的重要的主觀原因。歷史上，我國是一個民主和法治因素十分缺乏的國家，一直以來，“行政法更多的是關于程序和救濟的法，而不是實體法。”［2］（p3）對中國大多數行政執(zhí)法主體來說，這句話并沒有得到真正的理解，封建傳統的“官本位”和“家長制”思想頑固不化，行政執(zhí)法程序觀念并沒有與行政執(zhí)法人員意識相結合。

（四）行政執(zhí)法責任問題

行政責任難以落實，是行政管理工作中的一個“老大難”問題。盡管近10多年來各地、各行政管理領域都在探索和完善有效落實行政責任的長效機制，但從實際情況看，行政執(zhí)法責任制不落實的問題遠未根本解決，主要表現為：執(zhí)法責任意識淡漠、職權與職責脫節(jié)、執(zhí)法責任界限不清、執(zhí)法責任難以認定、難以具體追究責任等等。因此，在行政管理實務中常可見到行政執(zhí)法機關相互推諉扯皮、執(zhí)法效能低下、行政執(zhí)法與經濟利益掛鉤、行政執(zhí)法的考核評價與落實執(zhí)法責任相脫節(jié)等現象，阻礙了建設責任政府的進程。

行政執(zhí)法責任不落實的原因主要是：行政執(zhí)法人員思想認識滯后，行政執(zhí)法責任規(guī)定過于籠統，行政執(zhí)法責任考評標準不統一、不健全，難以有效地追究行政責任，更不能形成長效的獎懲機制。

二、進一步完善行政執(zhí)法制度的對策

（一）樹立正確的行政執(zhí)法觀念

⒈加強人權保障觀念。我國憲法修正案中明確規(guī)定國家尊重和保障人權，在行政執(zhí)法中必須貫徹人權保障這一憲政原則。執(zhí)法人員要尊重和依法保護公民的各項基本權利，特別要注重保護人民群眾的身體健康和生命安全，注重維護和尊重當事人的人格尊嚴。人權保障應當成為每一個行政執(zhí)法人員的基本理念。

⒉樹立服務行政的觀念。現代政府不僅是管理者，更是服務者。政府借助于服務中介為行政相對人提供物質保障，使行政相對人沒有生存之憂；同時也為行政相對人提供精神財富，使行政相對人的人格獲得全面的發(fā)展，從而形成一個個能夠自由、獨立的個體。［3］因此，“行政法的未來是強烈的服務化的未來”。［4］（p250）行政執(zhí)法的目的不僅是為了維護秩序，更是為了服務于公民個人、組織的自由、福祉。這就要求行政主體轉變傳統的行政管理觀念，樹立服務意識、創(chuàng)新執(zhí)法方式，積極為社會組織、行政相對人提供各種優(yōu)質的公共服務。

（二）深化行政執(zhí)法體制改革

根據《全面推進依法行政實施綱要》的規(guī)定，我國行政執(zhí)法體制改革的目標為：建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。應當有針對性地從以下幾個方面采取改革舉措：

⒈健全行政組織法律制度。這是完善行政執(zhí)法制度的重要環(huán)節(jié)。健全行政執(zhí)法制度必須要科學合理地設置行政執(zhí)法機構，明確劃分行政執(zhí)法權限，解決執(zhí)法權交叉重疊的問題。目前，我國推行的大部門體制改革就有助于最大限度地避免分散執(zhí)法方式下普遍存在的政府職能交叉、政出多門、多頭管理的問題，從而提高行政效率，降低行政成本。

⒉深入開展行政綜合執(zhí)法改革工作。行政綜合執(zhí)法改革，就是把原來分別由各類行政機關行使的行政處罰權，通過依法重新配置，相對集中于一個或幾個行政主體來行使，從而減少矛盾沖突、提高行政效率的一種行政執(zhí)法體制改革舉措。隨著社會經濟的發(fā)展和法制建設進程的不斷推進，當前，全國開展相對集中處罰權工作的領域除城市管理外，已擴展到文化、農業(yè)、衛(wèi)生等領域，如上海在文化領域開展了相對集中行政處罰權工作，遼寧省在農業(yè)領域開展了這方面的工作。［5］

今后，要在更大范圍繼續(xù)深入開展相對集中處罰權和綜合執(zhí)法改革，堅決克服執(zhí)法權力部門化、部門權力個人化的現象，通過創(chuàng)設綜合執(zhí)法機構將適合集中的行政執(zhí)法權予以集中，減少權力交叉重疊的體制矛盾，更好地方便人民群眾和有效行使行政權力。

⒊積極進行相對集中行政許可權的探索。近幾年來，全國各地廣泛推行行政審批制度改革，嚴格清理、廢除了大量不必要的行政許可、行政審批事項，取得了顯著效果，社會反響很大。為提高行政許可效率，方便人民群眾辦事，不少地方都嘗試建立行政服務中心（行政服務大廳、政務超市等等），將適合集中的行政許可、行政收費等事項納入行政服務中心集中受理、統一監(jiān)管，進一步簡化了辦事程序。目前，全國大多數縣級以上地方政府和部分中央國家機關建立了行政服務中心，全國已建立綜合服務中心2100個。［6］

但是，行政許可、行政審批的權力長期以來被一些行政機關和公務人員視為能夠帶來部門利益的好東西，他們只想更多擴張，不會輕易放棄，所以相對集中行政許可權的改革難度很大。

⒋行政執(zhí)法權重心下移。由于行政執(zhí)法權縱向配置不合理，致使行政執(zhí)法權主要集中在較高層級的行政執(zhí)法機關，行政執(zhí)法權重心下移就是通過中央執(zhí)法權下移到地方、上級執(zhí)法權下移到下級或基層等方式使行政執(zhí)法權集中到較低層級行政執(zhí)法機關的行政執(zhí)法權縱向配置改革措施。

在現行政府機構設置情況下，執(zhí)法權重心下移主要是執(zhí)法權下移到縣級，具體的執(zhí)法活動主要由縣級行政執(zhí)法機關和隊伍承擔。例如，江蘇省新車上牌和行駛證發(fā)放已下移至大部分縣級公安車管部門，大大方便了廣大車主。

⒌完善對行政執(zhí)法機關的監(jiān)督制約機制。首先，要完善執(zhí)法的內控監(jiān)督機制。欲使內控監(jiān)督機制更具操作性，就應把行政機關內部的各項監(jiān)督制度細則化、具體化，對監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督程序制定出詳盡的實施細則。其次，要完善權力機關和司法機關的外部監(jiān)督。人大應當適時審查有關行政執(zhí)法責任制的規(guī)范性文件，成立特定調查小組，派出行政督查員進行監(jiān)督檢查等。人民法院和人民檢察院對行政執(zhí)法責任制的監(jiān)督，一般是通過個案監(jiān)督來進行的。最后，要完善公民參與的監(jiān)督機制。只有讓公民主動參與監(jiān)督，行政透明度才有可能不斷增加，公民維權監(jiān)督的積極性才能日益提高。

（三）規(guī)范行政執(zhí)法主體制度

⒈建立健全行政執(zhí)法主體資格制度。行政執(zhí)法人員的素質直接影響到行政執(zhí)法的質量，我國部分地區(qū)已開始推行行政執(zhí)法人員資格制。例如，江蘇省于2008年7月發(fā)布了《行政執(zhí)法證件管理辦法》，規(guī)定本省行政執(zhí)法人員須申領行政執(zhí)法證方能上崗。之前，浙江、重慶、福建、安徽、湖南等地也都出臺了有關行政執(zhí)法人員須取得行政執(zhí)法證方能上崗的文件。

⒉實行行政執(zhí)法主體公告制度。行政執(zhí)法主體公告制是指各級人民政府將行政執(zhí)法部門名稱、執(zhí)法職責和權限、主要執(zhí)法依據、辦公地址、咨詢和投訴電話等向社會公告，使公眾知悉。實行行政執(zhí)法主體公告制，一方面，可以使公眾了解有權進行行政執(zhí)法的部門，自覺抵制非執(zhí)法主體執(zhí)法；另一方面，實行公告制也可以監(jiān)督行政機關依法行政。同時，公告制也是行政公開的表現形式之一。

⒊健全行政執(zhí)法人員管理制度。行政執(zhí)法人員是否具有良好的素質，決定著他對法律精神的理解，進而決定著他的執(zhí)法態(tài)度與所采取的執(zhí)法方式。只有具有較高素質的行政執(zhí)法人員，才能在執(zhí)法中有效避免執(zhí)法方式的簡單粗暴，避免濫用職權或怠于行使職權。所以，必須加強公務人員引入、培訓、獎懲和退出等方面的機制建設。

（四）完善行政執(zhí)法程序制度

⒈在憲法中確立正當法律程序原則。筆者認為，應當在憲法中明確地規(guī)定：“未經正當法律程序，任何國家機關不得剝奪任何人的生命、自由和財產。”從而為全社會正當程序意識的樹立提供法律依據，為行政程序法制的發(fā)展提供憲法支撐。

⒉完善行政程序立法。⑴盡快制定專門的《行政程序法》。行政程序法典可以看作是行政程序法制的核心，因為它全面規(guī)定了行政程序的立法目的、基本原則、基本制度等。目前，我國正著手制定統一的行政程序法典，以規(guī)范整個行政機關的行政行為。現代行政程序法必須體現公正、公開、公平、理性和參與等價值要求。⑵在部門行政法中盡可能詳細規(guī)定行政執(zhí)法程序。從我國目前的社會基礎和立法現實來看，制定一部包括所有種類行政行為的行政程序法典，還需要一定的時日。但就行政執(zhí)法程序單獨進行相應的立法，則不失為一條既必要又可行的捷徑。因此，筆者認為，我們應該一邊起草《行政程序法》，一邊加強具體領域的行政執(zhí)法程序的單獨立法，如《行政強制法》、《行政收費法》等。

⒊培養(yǎng)程序意識。執(zhí)法主體和執(zhí)法人員首先要樹立正當程序觀念，行政相對人也要確立程序意識。“使程序不致流于形式而能行之有效的關鍵在于調動程序利用者的積極性。”［7］（p85）行政相對人樹立程序觀念，首先可以保證相對人自己不違反執(zhí)法程序，嚴格按程序辦事；同時可以制約國家行政執(zhí)法權的行使，敦促和監(jiān)督執(zhí)法人員嚴格按照程序性規(guī)則作出公正的執(zhí)法決定。因此，加大法律知識尤其是程序法知識的普及，提高公民追求程序正義的法律素質同制定《行政程序法》一樣是目前的當務之急。

（五）完善行政執(zhí)法責任制度

溫家寶總理在2004年 《政府工作報告》中強調指出，實行執(zhí)法責任制和執(zhí)法過錯追究制，完善并嚴格執(zhí)行行政賠償制度，做到“有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權要賠償”，這為行政問責制的實施指明了方向。筆者認為應該從以下幾個方面完善行政執(zhí)法責任制度：

⒈統一行政問責立法。“問責”一詞開始受到人們廣泛關注，始于2003年的非典時期，隨后，全國各地相繼啟動行政問責，已經取得一定的成效。但問責制在制度設計上還需進一步完善，目前的問責規(guī)定都是地方性法規(guī)，在問責的主體、對象、范圍、步驟以及責任形式和懲處力度等方面都不盡相同，缺乏統一性和科學性。因此筆者建議盡快制定統一的行政問責條例，在條件成熟后再制定行政問責法。

⒉科學配置行政執(zhí)法主體的職責。各級政府和行政機關應當全面推行行政執(zhí)法責任制，根據法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，明確各行政執(zhí)法機構對外承擔的法定職責，將職責層層落實到每個崗位和人員，做到職責分明、責任到人，并統一進行監(jiān)督和考核，以真正實現權力與責任的統一。

⒊推行行政執(zhí)法公示制度。公示制度是行政執(zhí)法責任制的重要內容，涵蓋了權力公開運行的整個過程。行政主體應通過設立辦公大廳、電子政務等形式，對行政機關的權限責任、辦事時限、處理程序等內容予以公示；執(zhí)法結束后，應對執(zhí)法結果予以公開；執(zhí)法公示制度還要賦予當事人查閱卷宗的權利以及行政救濟權利，確保當事人對涉及自身權益的執(zhí)法實體和程序的全面了解和監(jiān)督。

⒋建立健全行政執(zhí)法評價體系。行政執(zhí)法評價分為行政機關內部和外部評價。評議內容集中在廉政建設、勤政為民、作風建設和依法行政等方面，關鍵是評價指標體系的構建，要以 建立“廉潔、勤政、務實、高效”的執(zhí)法機關形象為要素。評議主體，要多元組合。除了行政機關自我評價外，還需要社會各方面的廣泛參與。如專門選聘行政執(zhí)法效果評議員，或者發(fā)放定向測評表，組織基層群眾和行政管理相對人對被評議單位進行測評。

⒌完善行政執(zhí)法違法責任追究制。這是行政執(zhí)法責任制的重點和難點。為此，必須對執(zhí)法機關的職權與職責進行科學分解，建立起完整的崗位責任體系，并積極采用電子信息化手段來推進行政執(zhí)法責任制，從而將執(zhí)法責任制由傳統的單純事后監(jiān)督并追究責任，轉變?yōu)槭虑啊⑹轮小⑹潞蟮娜^程動態(tài)監(jiān)督并追究責任，以減少行政損害和社會成本；此外，還必須建立健全行政執(zhí)法舉報、控告、申訴受理制度，逐步完善和推行引咎辭職制度。

綜上所述，筆者認為通過進一步轉變傳統執(zhí)法觀念，加快行政執(zhí)法體制改革，強化執(zhí)法監(jiān)督、切實落實執(zhí)法責任制度，從而建立完善的行政執(zhí)法制度，是加快行政管理體制改革和全面推進依法行政的需要。

［1］應松年.當代行政法發(fā)展的特點［J］.人大復印資料：憲法學、行政法學，2001，（06）.

［2］（美）伯納德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳譯.群眾出版社，1986.

［3］羅文燕.服務型政府與行政法轉型［J］.人大復印資料：憲法學、行政法學，2009，（07）.

［4］楊海坤，關保英.行政法服務論的邏輯結構［M］.中國政法大學出版社，2002.

［5］青蜂.行政處罰權的相對集中：現實的范圍及追問［J］.人大復印資料：憲法學、行政法學，2009，（10）.

［6］青蜂.我國政府職能轉變的路徑分析［J］.行政法學研究，2008，（02）.

［7］季衛(wèi)東.法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考［J］.民事程序法論文選萃［C］.中國法制出版社，2004.

（責任編輯：徐 虹）

On Improving the System of Administrative Law Enforcement

Wang Junhua

In recent years，administrative law enforcement has been more the party and government attention.At the same time，along with its operation has also produced a number of issues can not be neglected.This article on the current administrative law enforcement in the existing main problems are analyzed and discussed，and actively put forward corresponding countermeasures.

administrative law enforcement system；administrative subject；administrative procedures；enforcement responsibility

D922.1

A

1007－8207（2010）04－0030－04

2009－12－18

王俊華 （1973—），女，江蘇常州人，揚州市委黨校講師，研究方向為行政法學。