預算監(jiān)督體系完善對策研究

□ 陳偉昌

（河南省政法管理干部學院，河南 鄭州 450008）

預算監(jiān)督體系完善對策研究

□ 陳偉昌

（河南省政法管理干部學院，河南 鄭州 450008）

預算監(jiān)督是現(xiàn)代公共財政的重要組成部分，是遏制腐敗、增強政府財政透明度的制度條件。目前，我國預算監(jiān)督體系還存在著不完善的地方，為此，必須以提高人大及其常委會的監(jiān)督能力和增強審計監(jiān)督的獨立性為要點，構建起立法機關、審計機關和社會力量三重監(jiān)督相互配合與補充的監(jiān)督體系。

預算監(jiān)督；人大監(jiān)督；審計監(jiān)督；民眾監(jiān)督

一、預算監(jiān)督的必要性

（一）預算監(jiān)督是公共財政目標的內在要求

財政是以公共權力進行資源配置，一切政府都離不開財政，而公共財政則是在民主和法治發(fā)展到一定進程的時候才出現(xiàn)的。公共財政是與市場經濟相適應的財政模式。在現(xiàn)代市場經濟條件下，政府通過公共財政的方式預先安排、生產公眾需要而市場無法提供或者通過市場能夠解決但解決得不好的公共物品。公共財政的“公共性”主要體現(xiàn)在財政目的的公共性、財政產品的公共性以及制度層面的公共性等方面，具有彌補市場失效性、非市場營利性、對市場主體一視同仁、法治性等基本特征。

公共財政是建立在現(xiàn)代預算制度基礎上的財政制度，預算是制度意義上的財政，其實質是國家如何運用公共權力，依據(jù)何種規(guī)則運用公共權力進行資源配置。正是公共權力的運作規(guī)則決定了不同的財政制度。由公共財政法治性所決定，預算必須遵循法定原則。與此同時，只有當預算以法律方式通過并以法律加以約束，預算才能夠起到約束政府財政收支活動的作用。因此，預算制度的產生反映了公共財政的社會需要。市場經濟條件下的財政觀是公共財政觀，它以滿足市場公共需要為前提，追求的是社會目標。納稅人通過稅收等方式讓渡自己的部分權利以換取政府提供公共服務的義務，自然有權知道自己依法繳納的稅用到什么地方去了，效果如何，從而避免政府和財政的“尋租”行為和侵吞公共財產的行為。即公共財政的本意應當是納稅人主導的財政，是指各級政府使用財政資金的各個環(huán)節(jié)都應接受人民的監(jiān)督。為實現(xiàn)上述目標，就需要財政建立在一定的民主基礎之上，有相應的法制保障。離開了預算，財政就失去了存在的依據(jù)，沒有了目標。預算不僅僅是個技術問題，其與民主有關，實質上是個政治問題，就是所謂的“取之于民，用之于民”的問題，這就需要相應的制度和程序的保障。預算監(jiān)督制度正是迎合這一需求而出現(xiàn)的，因此，預算監(jiān)督是公共財政的一個重要環(huán)節(jié)。

美國19世紀末腐敗橫行，財政制度雜亂而且低效，稅種繁多卻不能使國家汲取足夠的財政收入，缺乏現(xiàn)代意義上的預算，每一個政府部門都是自己爭取資金，自己掌控開支，民眾和議會無法對政府及其各部門進行有效的監(jiān)督；但是，到20世紀20年代，美國就建立起了一個高效的現(xiàn)代國家機器，成為世界上最發(fā)達的國家之一。究其原因，最根本的是從收入和開支兩方面對其財政制度進行了徹底的改造，尤其是建立起了現(xiàn)代意義上的預算監(jiān)督制度。［1］（p5）我國政府在2000年明確提出了建立公共財政的目標，當前，越來越多的地方人大開始對政府預算進行實質性的監(jiān)督，這是我國公共財政實施的重要舉措，對我國實現(xiàn)公共財政意義重大。

（二）預算監(jiān)督是遏制腐敗的制度條件

腐敗是全人類共同面對的政治之癌，“任何擁有權力的人，都易于濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。可以說，腐敗的根源是制度問題。只要制度安排上存在大量漏洞，就會出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。因此，要降低腐敗出現(xiàn)的可能性，重點必須放在堵塞制度漏洞上。當前，我國反腐敗斗爭的形勢仍十分嚴峻，正如胡錦濤總書記概括的那樣：“腐敗仍然比較突出，反腐敗斗爭的形勢仍然是嚴峻的，反腐敗斗爭的任務仍然是繁重的”。這就更需要加強預算監(jiān)督。即政府首先要依法行政，在法律賦予的職權內為民謀利。而這些行為都需要財力的支撐，財政資金的分配就反映了政府的行為方向。“沒有預算的政府是‘看不見的政府’，‘看不見的政府’必是‘不負責任的政府’，‘不負責任的政府’不可能是民主的政府。預算監(jiān)督就是要把‘看不見的政府’變?yōu)椤吹靡姷恼㈥柟庀碌恼ｎA算監(jiān)督是對政府和政府官員的非暴力的制度控制方法。”（轉引自《南方周末》，2006年3月）預算監(jiān)督的內容主要體現(xiàn)在三個方面：一是財政資金分配是否合理，是否把錢花在了經濟社會發(fā)展最需要的地方；二是財政資金的使用是否績效最佳，有沒有發(fā)揮最大效益；三是防止腐敗，財政資金有沒有被貪污、挪用。有了監(jiān)督，政府財政資金的使用就會避免“為所欲為”，就可能保證來自納稅人的錢“取之于民，用之于民”。從這個意義上講，政府透明度增加了，腐敗程度降低了，社會矛盾自然就減少了。財政預算過程也是一個公共決策的過程。如何分配政府預算權力，達到財政資源的有效、公平的使用，實現(xiàn)權力機關之間的相互制衡，是預算管理和監(jiān)督的重要內容。預算權力是一個國家公共權力的核心之一，資金分配、收入管理，往往是一個國家利益矛盾最集中的地方。如果我們把各級政府及相關組織以及企事業(yè)單位、公民都看成是有一定利益的“經濟人”，則可以想象他們在工作中必有一定程度的為本地方、本單位甚至為自己謀利益的動機。因此，如果對預算沒有完善的監(jiān)督制度，只靠政府自身的自覺性，是很難實現(xiàn)公共利益的。

二、我國預算監(jiān)督體系的現(xiàn)狀分析

預算監(jiān)督體系，即由與預算管理工作內容密切相關的各個監(jiān)督主體共同構成的監(jiān)督整體。當前，我國預算監(jiān)督體系主要由人民代表大會、審計機關、稅務機關、財政部門管理機構、財政部門監(jiān)督機構、財政性資金和國有資產使用單位的內部監(jiān)督、會計師事務所及其注冊會計師等社會中介機構的監(jiān)督以及媒體和公眾的社會監(jiān)督組成。我國的預算監(jiān)督體系是與經濟體制改革相適應的，取得實質性進展是在1998年我國對于財政公共化改革目標明確以后。以1999年部門預算改革為標志，我國開始了預算改革的實質性進展階段。然而，在這一監(jiān)督體系中卻存在著較多問題。

（一）人大監(jiān)督無法落實到位

依我國現(xiàn)行的人民代表大會制度，人大代表由過半數(shù)的官員代表和各行各業(yè)的勞模、明星等組成。幾乎所有的人大代表都是兼職人大代表，他們大都有自己的本職工作，既沒有時間也沒有精力學習相關的財經知識，真正地讀懂預算、審議預算，更難以經常性地對政府的預算進行有效的監(jiān)督。①據(jù)新京報》2005年3月8日A06版“兩會觀察”欄目報道：“2005年3月7日，上午和下午都是審議政府工作報告，同時審議發(fā)改委的計劃執(zhí)行和計劃草案，財政部的預算執(zhí)行和預算草案。每個人都在算賬，算賬是今年的關鍵詞。趙本山作為一個代表 （遼寧省人大代表－筆者注）發(fā)言，他首先自我檢討。他坦率地說，這一年由于自己忙于拍片、辦學，沒有花更多時間調查研究，沒有在會上形成高質量的議案，作為代表，感到慚愧。依我國現(xiàn)行的政治體制和人事任用制度，在人大和政府的權力配置中，政府更具有實際的權威。在這樣的機制下，要求人大及其常委會對政府預算實行監(jiān)督基本上沒有現(xiàn)實可能性。另外，由于現(xiàn)行人代會的會期過短，與絕大多數(shù)國家議會3個月以上的會期相比，我國10天左右的會期與國情實在很不相稱。［2］在這短短的十來天時間里，全國人大要完成10多項重大國事議程，留給預算審議的時間十分有限。因此，要從體制上解決這個問題必須從根本上改革我國的人民代表大會制度，不僅需要人民代表大會有書面上的最高權威，而且要有實質上的最高權力，更重要的是要有完善的監(jiān)督程序保障和物質保障。

隨著社會主義市場經濟體制的建立和公共財政、金融體制的不斷改革，現(xiàn)行的預算法及其實施條例的有關規(guī)定已經不適應發(fā)展的需要，最重要的是我國目前缺乏一部專門的《財政監(jiān)督法》，而既有的法律法規(guī)又沒有統(tǒng)一性、權威性和可操作性，甚至會出現(xiàn)內部相互沖突的現(xiàn)象。如同一性質的問題可以用不同法規(guī)處理，很可能得出不一樣的結論。對于同一性質的問題，審計、財政、稅務等部門處理結果也不一樣。這不但使違法違紀有可乘之機，而且使執(zhí)法者在執(zhí)法中可能產生嚴重的腐敗現(xiàn)象。這雖然有諸多因素的影響，但必然造成經濟管理的混亂并為此付出高額成本。

（二）審計機關監(jiān)督獨立性不足

在我國目前的監(jiān)督體系中，處于最有力地位的審計機關的監(jiān)督因獨立性不足，實效難以令人滿意。近幾年在媒體的協(xié)助下刮起的“審計風暴”使許多鮮為人知的違法違規(guī)違紀事件被揭露出來，老百姓拍手稱快。但令人遺憾的是，一些被揭露出有嚴重違法和腐敗現(xiàn)象的單位，有些相關領導并沒有承擔起應承擔的責任，有的還照樣升遷。一些違法違規(guī)違紀單位甚至因為接受監(jiān)督而以驕傲的姿態(tài)成為媒體爭相報道的對象。因此，“審計風暴”擔負了公眾太多的希冀，而實效卻并不讓人滿意。造成這一局面的根本原因在于，審計機關在我國是隸屬于行政機關的一個政府工作部門，盡管我國《憲法》規(guī)定了審計機關在行政機關體系中較高的法律地位，但是這種既當“裁判員”又當“運動員”的規(guī)則設置，其裁判監(jiān)督的有效性畢竟令人懷疑。在預算監(jiān)督這個事關國計民生的重大問題上，我們最好避免這種角色的混同。縱觀審計的歷史，考察運用獨立審計模式的德國和日本②德國的聯(lián)邦審計院是憲法規(guī)定的獨立的審計機構，既不隸屬于議會，也不隸屬于政府，其成員擁有司法中立地位，對聯(lián)邦預算的執(zhí)行進行獨立審計。日本的會計檢查院設置明顯受到了德國的影響，獨立于內閣和國會，其決策機構是由三人組成的檢查官會議。的情況可以發(fā)現(xiàn)，為了充分保障國家審計對政府財政預算實施有效的監(jiān)督，最高審計機關通常是設置于政府機關之外，并且獨立于議會享有司法中立地位。在英國及其他大多數(shù)英聯(lián)邦國家以及一些歐盟國家和美國，其最高審計機關直接對立法機關負責。像我國這樣的模式，隸屬于政府的審計署很容易受到政府部門的影響，預算審查獨立性受到了一定程度的限制。因此，強化審計機關的地位和審計監(jiān)督的權威，使審計機關真正承擔起監(jiān)督政府預算開支的重任，增強其獨立性，將是未來改革的方向。

在監(jiān)督體系中包含的其他政府內部的預算監(jiān)督，即政府上級部門對下級部門的監(jiān)督和對財政部門的專門監(jiān)督，因與現(xiàn)有的審計監(jiān)督同屬政府內部的監(jiān)督，基于同樣的原因這些監(jiān)督制度也難以奏效。由于同處行政系統(tǒng)內部，同受政府領導，如何進行預算監(jiān)督既缺乏制度上的保障，更無法律程序上的依據(jù)，使得多年來所謂的政府內部監(jiān)督效果并不明顯。

（三）社會監(jiān)督缺乏制度保障

對于預算的社會監(jiān)督我國仍然落實得不到位。尤其是普通民眾沒有參與到社會監(jiān)督中來。一方面，由于民眾的法律意識淡薄，還沒有樹立行使納稅人權利的意識；另一方面，由于我國現(xiàn)有的制度也沒有提供將社會監(jiān)督落到實處的制度保障。因此，要構建“陽光下的財政”，民眾的參與熱情和健全的制度設計都是必不可少的。

三、完善我國預算監(jiān)督體系的對策

（一）提高人大監(jiān)督能力，使人大監(jiān)督落到實處

首先，提高人大及其常委會的監(jiān)督能力。目前，人大監(jiān)督無法落實到位的原因在于人大代表的兼職化、現(xiàn)行政治體制和人事任用制度存在的缺陷以及監(jiān)督程序的缺失等。從根本上說，這些問題的解決有賴于我國憲政體制的優(yōu)化和民主進程的繼續(xù)推進。具體來講，為從根本上做到人大代表能夠真正行使預算監(jiān)督權至少有這樣幾方面需要加以完善：第一，深化選舉制度改革，確保人民代表在各個行業(yè)、領域所占的比例。這一改革是我國財政預算監(jiān)督體系重新構建的基礎性工程，也是我國保證該體系能夠長期穩(wěn)健運行的根本。只有這樣，人民才可以真正通過自己的代議機構即人民代表大會來有效行使對政府的財政預算行為的監(jiān)督和制約。第二，完善人民代表大會制度，實現(xiàn)人大代表專職化。實行人大代表專職化能夠使代表有足夠的時間和精力來履行代表職責，可以保證人大代表行使法定職權的獨立性。近幾年，我國開始嘗試建立專職人大代表制度，但是工作力度離社會現(xiàn)實的需要還有很大差距。對此，應當進一步推進全國和地方各級人大代表的專職化建設，加強配套制度的建設，為人大代表履行職責提供法律支持和物質保障。同時，人大代表在政治上的廣泛性不能彌補人大代表業(yè)務能力的缺陷，專職化的人大代表應當有占適當比例的、具備財經方面專業(yè)知識的成員；加強對人大代表和常委會委員的培訓，增強其履行人大代表職責的能力。第三，通過完善人大代表履行預算監(jiān)督職責程序，在審查監(jiān)督的對象、方法和時間等方面做出詳細的、具備可操作性的規(guī)定，使人大代表真正履行職責。

其次，提高財經委和預算工委的審查監(jiān)督能力。目前，在人大體系內，行使預算監(jiān)督權的主體包括：人大會議召開期間的人民代表大會、人大會議閉會期間的人大常委會、日常工作中具體負責審查監(jiān)督預算的財經委員會以及預算工作委員會。從對中央預算和地方預算的監(jiān)督來看，在預算監(jiān)督權方面做更多工作的是常委會下設的財經委員會。作為人大常委會專門負責財政方面工作的委員會，財經委員會對我國的預算監(jiān)督做出了一定的貢獻。《預算法》也在初步審查中規(guī)定了財經委的預算監(jiān)督權，但對初步審查制度和人大財經委的相關規(guī)定還有許多值得改進之處，對人大財經委的法律地位需要進一步明確，對其履行預算審查的職責需要建立一整套運行機制。1999年成立的全國人大預算工作委員會是與預算關系最為密切的專門機構，其性質是全國人大常委會的工作機構。其主要職責是：協(xié)助全國人大財經委承擔全國人大及其常委會審查預決算、審查預算調整方案和監(jiān)督預算執(zhí)行方面的具體工作；受委員長會議委托，承擔有關法律草案的起草工作和有關法規(guī)備案審查的具體工作；協(xié)助全國人大財經委審查承擔有關法律草案審議方面的具體工作；承擔全國人大常委會及其委員長會議交辦和全國人大財經委需要協(xié)助辦理的其它具體事項。由于預算工委本身只有20人的編制，還承擔著立法起草和審查等眾多職責，因此，真正用于預算審查監(jiān)督的人員和時間相對更少，再加上其中的工作人員特別是委員，并不一定是預算工作的專家，想要監(jiān)督比自己更具專業(yè)素質且人數(shù)眾多的政府機關所編制的預算，難度和實際效果可想而知。因此，要提高財經委和預算工委的審查監(jiān)督能力，就應當在擴充人員編制，保證有足夠的人員來參與龐雜的預算審查監(jiān)督過程的基礎上，提高工作人員的素質。特別是應該聘請高校、研究機構的專家與學者協(xié)助預算工委進行預算的審查監(jiān)督工作，一些從政府預算部門退休的預算專家也應該被聘請到預算工委協(xié)助進行預算的審查監(jiān)督。此外，很多地方人大并未建立預算工委，而是仍然由財經委行使預算監(jiān)督權。對此應當加快改革的步伐，將這項改革完全貫徹到地方，在縣級以上人民代表大會中設立預算委員會，輔助各級人大行使預算監(jiān)督權。

（二）增強審計機關的獨立性

世界各國一般均設置了審計機關來協(xié)助議會進行預算的審查監(jiān)督工作，而且審計機構一般都具有較強的獨立性。各國的中央審計機關的設置大體可以劃分為四種類型：立法型、行政型、司法型和獨立型。其中，英美、西歐和眾多發(fā)展中國家一般都采用立法型審計模式，德、日、法等國采取獨立型審計模式。我國采取的是被普遍認為獨立性較差的行政型審計模式。國家審計署隸屬于政府，在經費和人員配置等方面均受制于政府，地方審計機關是地方政府的組成部門，其干部任免、人員編制、經費供給都由地方政府負責。在此狀況下，審計機關要想真正監(jiān)督各級政府在財政預算執(zhí)行中的違紀違規(guī)行為，其監(jiān)督力度、執(zhí)法力度、審計成果的運用就可想而知了。［3］針對我國而言，增強審計機關的獨立性，應分步驟、有計劃地進行：第一步，實現(xiàn)審計機關的垂直領導。其干部任免、人員編制和經費供給都由國家審計署統(tǒng)一負責，地方各級審計機關受地方各級政府指導，但不受其制約；第二步，審計機關獨立于政府。結合改革的進展情況，可以隸屬于人大及其常委會，或者作為一個既不隸屬于政府，也不直接隸屬于人大的相對獨立的機構。同時，我們可以通過對其他法律如組織法、預算法等的修改，確定審計監(jiān)督在保證人大預算監(jiān)督方面應有的地位，加強兩者之間的聯(lián)系。

（三）加強社會監(jiān)督制度保障建設

加強社會監(jiān)督制度保障建設，就是使我國真正建立起立法、執(zhí)法、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督齊頭并進的監(jiān)督體系。預算作為納稅人的代表機關控制政府開支，納稅人理應具有審查監(jiān)督的權利。這種審查監(jiān)督不僅可以通過代表機關來進行，從權利的最終歸屬看理應可以通過社會團體、利益集團、新聞媒體甚至納稅人個人來進行。這既是納稅人主權的體現(xiàn)，也是財政民主、財政公開的具體要求。前已述及，發(fā)達國家普遍重視社會公眾直接對預算的監(jiān)督，法律規(guī)定政府向議會提交預算草案的同時，還必須向社會公布，社會公眾對預算有知情權、質疑權、起訴權。［4］毋庸諱言，我國在預算公開問題上做得還很不夠。目前，我們在預算監(jiān)督體制上嚴重缺乏透明度，預算長期以來一直被當作機密對待，相關的法律也無預算應當公布的強行性規(guī)定，使“秘密預算”事實上有了法律保護傘。盡管我國的民主法治進程正在逐步推進，但是，民眾作為國家主人參與國家事務、監(jiān)督財政資金流向的法律意識仍然比較淡薄，因此，我國的預算社會監(jiān)督是一個亟待建設的環(huán)節(jié)。隨著人大代表參政議政能力的不斷提高和人民群眾民主法制意識的不斷增強，要求提高預算透明度、擴大預算公開性的呼聲將會越來越高。因此，相關部門要自覺轉變觀念，積極創(chuàng)造條件使人民群眾能夠了解預算、參與預算、監(jiān)督預算。要逐步做到政府預算收支計劃的制定、執(zhí)行以及決算的形成等過程都向社會公開，讓人民群眾知情，引導人民群眾有序參與，聽取和接受人民群眾的意見和建議，方便公眾開展審查和監(jiān)督。就我國的現(xiàn)實情況而言，可以借鑒美國的經驗，在預算初步審查階段召開由納稅人代表組成的聽證會，廣泛聽取納稅人的意見，對于預算草案的大體內容也予以公開，在人大全體會議審議草案時允許新聞記者進行報道。在取得一定的經驗后，將預算的整個過程納入廣大納稅人的監(jiān)督之下，通過對預算的充分公開讓納稅人清楚自己的每一分錢是如何使用的。

［1］王紹光.美國“進步時代”的啟示［M］.中國財政經濟出版社，2003.

［2］田必耀.人大會期縮短利大弊大？［J］.民主與法制，2005，（06）.

［3］劉興，劉庭選.財政預算執(zhí)行審計中的問題及對策［J］.中州審計，2003，（02）：13.

［4］劉書明，劉月明，邵建華.當代發(fā)達國家預算管理借鑒［J］.北京市財貿管理干部學院學報，2001，（06）：13.

（責任編輯：高 靜）

The Research on the Improvement of Budget Monitoring System

Chen Weichang

Budget supervision is an important component of modern public finance part of the curb corruption，is the institutional conditions of strengthening government transparency.But，the system of our budget monitoring is not perfect.For，in order to build up the sound legal system，we should be based on improving the monitoring capacity of the NPC and its Standing Committee and enhancing the independence of the audit oversight.At the same time，we should build up the supervision system of the legislature，audit institutions and social forces.

budget monitoring；supervision of the NPC；audit supervision；Public oversight

F810.3

A

1007－8207（2010）04－0034－04

2009－12－29

陳偉昌 （1979—），女，河南鄧州人，河南省政法管理干部學院經濟法學系講師，碩士研究生，研究方向為經濟法學、財政稅收法學。