關于公務員兼職問題的思考

□ 陳洪俠，王洪濤

（遼寧工程技術大學，遼寧 阜新 123000）

關于公務員兼職問題的思考

□ 陳洪俠，王洪濤

（遼寧工程技術大學，遼寧 阜新 123000）

2005年出臺的 《中華人民共和國公務員法》明確規定公務員不得在企業或者其他營利性組織中兼任職務，不得通過兼職獲取經濟利益。但現實中卻屢禁不止。公務員兼職不但影響本職工作，違背市場規則而且會導致腐敗，影響政府威信。本文在分析導致公務員兼職原因的基礎上，結合國外關于公務員兼職的有關法律規定以及具體實踐管理方法，提出了解決我國公務員兼職問題的相關對策。

公務員；兼職；制度

2005年出臺的 《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）明確規定公務員不得通過兼職獲取經濟利益。若因工作需要在外兼職，應當經有關機關批準，并不得領取兼職報酬。但隨著市場經濟的發展，在經濟利益的驅動下，不少公務員利用職務之便，在工作之余介入經濟領域，從事商業活動，為自己謀取私利。一方面，從中央到地方都在三令五申禁止公務員兼職；另一方面，公務員兼職并獲取報酬的現象卻似乎總是屢禁不止，這種現象已經引起了全社會的廣泛關注。筆者在谷歌中輸入“公務員兼職”幾個關鍵字，出現相關內容2，050，000篇左右，其中大多數是各地政府對公務員兼職所采取的清理行動。因此，探討公務員兼職問題十分必要。

一、公務員兼職的原因

⒈拜金主義價值觀的影響。公共選擇理論認為，政府人員具有“經濟人”屬性，“經濟人”假設認為，人是理性的、自利的、尋求利益最大化的。在現實生活中，公務員在其管理活動中會表現出“經濟人”的角色特征，追求自身利益的最大化。隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的發展，在國家讓一部分人先富裕起來政策的鼓勵下，不少人成為巨富，使一些公務員在心理上產生了不平衡，對高薪、高檔生活羨慕不已。一部分公務員對自身的定位模糊不清，“為什么服務”的實質不明，拜金主義開始抬頭，于是，就想到通過兼職來提高收入。

⒉薪酬制度存在問題。實施公務員制度以來，國家幾次提高公務員薪酬，使公務員的生活水平有了很大提高，但不容忽視，目前我國公務員的薪酬待遇仍存在很多問題。首先，我國整個公務員的級別工資分27級，但絕大部分基層公務員尤其是縣鄉兩級公務員能夠適用的工資等級仍然較少，這就造成大量公務員的工資處于金字塔底層的狀況，很難獲得增加。［1］與此同時，公務員也會追求高薪、高檔的生活水平，而公務員本身的收入是固定的，他們只能通過其他渠道獲得額外的收入。其次，處于同一職務級別公務員的薪酬水平，東西區域差異懸殊。我國經濟發達的東部地區公務員收入已遠遠大于西部邊疆地區公務員的收入。在西部邊疆地區，那些只靠拿工資過日子的公務員，其日常生活有些已經到了捉襟見肘的地步。于是，邊遠、貧困和邊疆地區的公務員不得不另想它法。第三，在公務員實際收入中，除基本工資外，部門補貼和福利占很大一部分，這就導致了所在部門不同，收入差異懸殊的現實。越是握有“實權”的部門，收入渠道越多，這也在一定程度上刺激了部分公務員不擇手段來提高收入。

⒊法律、政策不健全。⑴法律規定存在漏洞。《公務員法》規定，公務員不得從事或參與營利性活動，不得在企業或者其他營利性組織中兼任職務。雖然《公務員法》對公務員兼職有著明確的禁止性規定，但僅限于企業或者其他營利性組織，而對于公務員在事業單位或者社會團體的兼職行為，法律只設定了“經有關機關批準”和“不得領取兼職報酬”的限制條件。2008年12月8日，國家公務員局公開了《公務員職務任免與職務升降規定（試行）》，在公務員兼職方面規定，公務員因工作需要在機關外兼任職務的，應當經有關機關批準，并不得領取兼職報酬。此次新規的出臺并沒有對公務員兼職現象進行明確規范，字詞之間缺乏嚴密性和科學性。這個禁止性的規定在實際操作中將會遭遇到嚴重的執行難問題。如：規定中很難將公務員兼職的行為定性，沒有具體的細則來判定什么情形是工作需要，是誰的工作需要，兼職應該由哪些機關來批準，按照什么程序來批準，如何來認定兼職的報酬，等等。由于法條缺乏具體的實施細則，要想界定是否違規收取了報酬，認定起來非常困難。因此，在實施中也就缺乏法律效力。即使界定了兼職是違規行為，也難找到追究法律責任的依據。在《公務員法》以及《國家行政機關公務員處分條例》中，盡管有這樣一個禁止違規兼職的規定，卻沒有規定針對這一違規行為的法律責任追究條款，即便已經定性是違規兼職，也收取了報酬，卻難找到處理的法律依據。因為定性難、處理難，在實踐中，公務員兼職不會受到制裁，于是就有更多的公務員效仿，對這個條款的違背也就成為一種常見的現象。⑵地方與中央政策不統一。自從國家鼓勵大力發展第三產業之后，許多地方政府對公務員兼職采取了從寬甚至鼓勵的政策。即便在《公務員法》頒布之后，某些地方政府為了政績，也會鼓勵公務員成批量地從事第二職業，并將其看成是拉動地方經濟的有效方法，使大批公務員成為新時代的“紅頂商人”。據《華商報》報道，2008年9月16日，在陜西某市召開的全市非公有制經濟大會上，相關負責人表示，為積極發展非公有制經濟，允許公職人員在完成本職工作的前提下，8小時以外從事與職權無關的第二職業。這些政策為公務員兼職提供了政策溫床，使其在一定程度上合法化，更為其提供了實實在在的優惠條件。

⒋人事管理制度不完善。雖然《公務員法》中明確規定公務員必須遵守紀律，不得有玩忽職守、貽誤工作等行為。但仍有一些機構臃腫、人浮于事，公務員在本職工作上無所事事的現象存在。而當前以公務員的考核、獎懲、工資報酬等措施為主要內容的人事制度也缺乏嚴密性、科學性。在公務員考核中常常是優秀占10%－15%，不稱職者沒有比例要求，其余的80%以上均為稱職，這在一定程度上助長了 “干多干少一個樣”的風氣，為公務員兼職創造了條件。［2］同時，在公務員的隊伍中，往往不太注重個人能力，論資排輩上下等級觀念嚴重。在本職工作中，許多年輕人由于資歷淺、職位低，做事處處不順心，所以，他們不奢望在政績上有發展，而把時間、精力和才能更多地投放在兼職上，把自己的價值通過另一種途徑體現出來。

⒌監督機制不完善。目前，我國有效的權力監督機制還沒有完全建立起來，軟弱的體制規范與公眾監督并不能對公務員兼職起到約束作用。由于缺乏有效的監督機制，某些單位領導的放任和默許就為公務員兼職提供了溫床。這些領導同志“深察”公務員工作和收入情況，而不察公務員兼職之不當，對下屬中存在的兼職行為采取放任和默許的態度，甚至積極參與，這也使得多數人競相效尤。此外，公眾對公務員行為的監督缺乏有效的渠道，而兼職的公務員往往利用手中的權力使得“兼職腐敗”具有隱蔽性，雖不兼薪但可兼得獎金、兼享福利，使得這類灰色收入不易被發覺，為公務員兼職提供了庇護條件。

⒍政府與企業關系不明確。公務員到企業兼職在不少地方興起，不可避免地會催生出既頭戴官帽，又身兼企業要職的公務員，究其原因則是政府與企業關系不明確所致。具體而言，政府與市場組織的職權邊界不清晰，各自的作用范圍模糊，沒有真正做到企業產權獨立，導致政府與企業二者之間發生權錢交易。公職就是權力，只要公務員的權力沒丟，就存在權力尋租的可能；企業利用公務員手中的行政管理權來獲得市場正常運作得不到的東西，從中牟取利益；而政府官員則是通過在企業兼職獲取經濟利益，二者形成了一個利益鏈。

二、杜絕公務員兼職的對策

⒈加強思想政治教育。加強對公務員的思想政治教育，就是要使其樹立社會主義人生觀、價值觀、道德觀；樹立共產主義理想，堅持走社會主義道路，堅信共產黨的領導；樹立正確的職業觀，對從事的職業有一種自豪感、神圣感和強烈的使命感；樹立正確的金錢觀、名利觀，客觀評價個人成績，排除個人成功就是錢多、官大等急功近利思想，提倡為社會多作貢獻，全心全意為人民服務。

⒉完善公務員薪酬制度。在完善和優化公務員薪酬制度中要解決以下幾個問題：第一，公務員的薪酬水平與企業等非公共部門同類人員的薪酬水平要達到平衡；第二，薪酬在各部門之間要平衡。就政府內部系統而言，同一單位內部收入必須有差距，而橫向職能部門之間則必須搞好平衡；第三，在公務員的分配制度中，既要體現不同職級之間的差別，也要體現同一職級不同工作性質的差別，形成一種權、責、利相結合的分配機制；第四，公務員收入水平要與地區經濟發展水平相適應，公務員收入水平不能脫離本地區經濟社會發展總體水平的實際。應根據地區經濟社會發展的總體水平和年經濟增長狀況來設置，允許有地區差別，但應確立一個合理的基數，并構建起相關的比較嚴密的考核標準和體系。［3］

⒊完善相關的法律、政策。⑴借鑒西方法律制度。西方國家制定了嚴格的法律限制條款來禁止公務員兼職。在英國、聯邦德國、奧地利等西方國家的公務員法中，明確規定國家機關的公務人員一律不得經商，不準兼任公司、商行或其他企業中的經理等職，也不準從事與本部門業務有關的妨礙工作或有損公務利益的任何營利性事業。除此之外，西方不少國家在對公務員兼職作出明確規定的同時，還對其配偶的私人營利活動進行干預。例如《法國公務員總法》就規定：當一個公務員的配偶以職業身份從事一項有利可圖的私人活動時，該公務員必須向他所屬的行政部門或公共部門聲明。德國政府對禁止公務員從事第二職業控制非常嚴格，從事第二職業必須經政府審批，但政府一般不會批準。除非特殊情況，如個人著書出版可以批準，但稅費非常高，收益的大部分上交國家，然后上稅，最后所剩無幾才歸個人所有。此外，政府還嚴格控制公務員的各種社會兼職。所有這些限制條款都有效地限制了公務員以權謀私的行為，保證了公務員隊伍的廉潔公正，并促使公務員專心致志搞好本職工作。［4］⑵細化公務員兼職法規。要遏止或杜絕公務員兼職，必須立法禁止公務員以任何形式兼職。在現實中，往往是因為法律規定的欠缺導致禁止公務員兼職條款遭遇執行難問題，因此，需要制定科學合理的法律條文及具體的實施細則，明文規定國家公務員在任職期間不得從事任何營利性質的兼職，不得參加任何商業、金融性投機活動，也禁止公務員親屬從事與其職業有關的任何有利可圖的活動。明文規定什么算是公務員的兼職，怎樣衡量兼職收入，查出后收入該如何處理。同時，完善《公務員法》中對公務員兼職行為的法律責任追究條款，使得違規行為有法可依。只有進一步完善這些細則，才能讓當初制訂的這些法律的良好初衷真正得以實現。⑶統一指導思想。雖然國家政策禁止公務員兼職，但是地方政府在執行國家政策過程中往往會按照以有利于地方利益的方式實施執行，以至于出現了“上有政策、下有對策”的現象。要解決這個問題，首先，要整合中央和地方的利益，使得地方按照中央的指導思想執行具體的工作。其次，要提升政策的可操作性，減少政策在執行過程中的彈性。再次，要健全政策執行機制，建立并完善多層次、多功能、內外溝通、上下結合的信息控制網絡，增加政策執行的透明度。

⒋完善公務員人事管理制度。由于公務員隊伍中論資排輩、上下等級觀念等諸多因素的影響，許多公務員升職機會較少，他們會把自己的時間、精力和才能傾注在第二職業上，力求用突出的成績實現自身價值。改變這種狀況的關鍵是建立行之有效的人事管理制度。首先，加強公務員的日常管理工作，避免人浮于事，實現機關職位和公務員能力的協調，使每位公務員都有適度的工作量，避免工作時間過于輕閑，嚴格規定國家公務員的工作時間，不得隨意離崗。其次，在公務員考核中，考績的內容應從普通標準轉向個別標準，即針對公務員的職位提出不同要求，使公務員的考績結果具有客觀公正性，成為獎勵與激勵的法定依據。對于工作表現好、能力突出的公務員應有對應的物質和精神的獎勵；對于工作表現不積極的應采取相應的懲罰措施，獎懲的實施措施要體現公平和差距。最后，要積極創造條件，充分發揮公務員的個人才能。人生都有不同的追求和期待，只要這些追求和期待是正當的，就要盡可能為他們創造條件，發揮他們的才能。這樣才能使公務員實現自己的最大價值。［5］

⒌加強對公務員的監督。⑴實行公務員財產申報制度。西方一些國家為了杜絕公職人員以權謀私、貪污腐化 ，防止公私利益沖突，規定公務員在任職前后和任職期間必須向有關單位申報自己及其家族成員的財產及其變化情況，提高政府的民主問責程度。西方學者認為：“對于公私利益沖突這一問題，很難開出同時適用于所有政治體制的藥方。但是至少公開公務員及其家族成員所擁有的經濟收益，對于提高政府的民主問責度來說是非常必要的。”［6］（94、177－178）財產申報制度的建立增大了政府官員權力行為的透明度。將公職權力的運行與公職人員私利的獲取途徑展示在公眾面前，置于法律的監督之下，對公務員的收入情況進行監督，將會有效地減少公務員的兼職情況。⑵實行有效的公務員監督機制。首先，行政系統的監督是對公務員最直接的監督，因此，應加強行政監察機關特別是自上而下的行政首長及人事部門對公務員兼職行為的監督。其次，要加強公眾和媒體對公務員的監督，增強政務透明度，堅持公開監督。建立多種渠道，充分發揮公民對國家公職人員的監督作用。公民可以通過網絡、電臺、報紙、雜志等媒體工具實施應有的監督權。如果某些公務員的確因為工作需要而兼職的話，必須要在官方網站上公布，相關部門要對這些兼職人員的情況予以公開，以此對公務員的兼職行為起到約束作用。

⒍進一步轉變政府職能。要禁止公務員兼職，最根本的是要轉變政府職能。即政府根據經濟社會發展的要求，重新審視、定位政府的作用，并依此來構建政府的職能結構、運行方式。轉變政府職能的重點是實現政企分開、政事分開、政社分開，從以直接管理為主轉移到以間接管理為主，從以微觀管理為主轉移到以宏觀管理為主。政府必須放權于社會 ，建立服務型政府，否則，一切企圖通過改進國家公務員體系來提高政府效能、促進經濟發展的舉措都將難以發揮功能。［7］

［1］詹紅巖.試析我國公務員工資制度改革［J］.理論導刊，2009，（03）.

［2］［5］楊俊輝，陳化水.漫談國家公務員辭官下海［J］.電子科技大學學報（社科版），2005，（02）.

［3］原淑玲.優化和完善公務員薪酬制度的思考［J］.長春市委黨校學報，2008，（01）.

［4］張永紅.德國公務員制度對我國公務員制度建設的幾點啟示［J］.云南科技與管理，2008，（04）.

［6］（美）蘇珊·羅斯·艾克曼.腐敗與政府（第1版）［M］.新華出版社，2000.

［7］田湘波.新時期禁止公務員經商和兼職制度研究［J］.馬克思主義與現實，2006，（04）.

（責任編輯：高 靜）

The Reflection of Civil Servant＇s Part－time Job

Chen Hongxia，Wang Hongtao

＂People＇s Republic of China Civil Servants Law＂promulgated in 2005 clearly states that the civil servants must not take part－time job in business or other for－profit organizations.Moreover，the civil servants must not gain economic benefits from the part－time job.However，the phenomenon of part－time job of civil servants is remain in existence after repeated prohibition.The part－time job not only affects civil servant＇s own duty，but also goes against market rules.What＇s more，it will lead to corruption，which impairs the image of the government.This paper analyzed the reasons.It takes some experience and legal provision abroad as reference，so that we can set up some measures to solve these problems.

civil servants； part－time job；system

D630.3

A

1007－8207（2010）04－0040－03

2009－11－25

陳洪俠（1980—），女，遼寧建昌人，遼寧工程技術大學公共管理與法學院講師，管理學碩士，遼寧行為科學學會會員，研究方向為組織行為學、行政管理理論與實踐；王洪濤（1980—），男，黑龍江樺南人，遼寧工程技術大學公共管理與法學院講師，管理學碩士，遼寧行為科學學會理事，研究方向為公共部門人力資源管理、公共管理定量分析。