社會組織建設中的政府作用探析
——以吉林省為視角

□ 逯惠艷

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

社會組織建設中的政府作用探析
——以吉林省為視角

□ 逯惠艷

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

社會組織建設是黨的十七大提出的一項重要任務。社會組織的建設與發展離不開政府在多方面發揮作用。本文以吉林省為視角，從社會組織建設過程中發揮政府作用的緊迫性及現實性入手，論述了現階段社會組織建設中的政府作用應該體現在哪些方面及如何體現的問題，以期為吉林省社會組織的建設與發展提供借鑒與參考。

社會組織；政府作用；社會組織建設

黨的十七大報告首次提出了“社會組織建設”這一新任務，強調要重視社會組織建設和管理，并且把社會組織放到全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”的高度進行了全面而系統的論述?？梢灶A見，隨著改革開放的深入和經濟社會的發展，作為構建社會主義和諧社會的重要依靠力量和社會建設的重要主體，社會組織必將承擔更重要的任務，扮演更重要的角色。

社會組織的建設與健康發展離不開政府的扶持、引導與管理。但從目前來看，政府在社會組織建設過程中還不同程度地存在著管理上的越位、缺位或錯位的問題，不適應新形勢的要求及建設和諧社會的需要。因此，急需探索在社會組織建設發展過程中與政府作用相關的問題。

一、發揮政府在社會組織建設中的作用的必要性與緊迫性

（一）從社會組織建設發展的一般規律來看，社會組織的健康發展離不開政府的管理

綜觀世界各國，盡管政府與社會組織的關系是在各不相同的經濟、政治、社會與文化背景下形成的，采取的對策也各有差異，但對社會組織的態度大都經歷了由懷疑到接受，由消極接受到積極鼓勵的轉變過程。尤其在社會組織發育程度較高、作用比較明顯的國家，政府對社會組織的態度是主動積極的，政府主要從三個方面管理社會組織：一是確立社會組織的法制框架，明確社會組織的法律地位；二是通過金融杠桿引導和調節社會組織的活動；三是構建嚴格的監督管理體系，確保社會組織行為規范，并通過財會制度和審計制度、社會評估等對社會組織的活動進行監督。

（二）社會組織發展的現狀及趨勢急需政府的正確引導

截至2008年底，我國的三類社會組織即社會團體、基金會和民辦非企業單位，登記數量已近40萬個。其中，社會團體22萬個、民辦非企業單位17.8萬個、基金會1390個。吉林省社會組織共16569個，其中，法人社會團體5094個、民辦非企業單位3015個、基金會24個、農村專業經濟協會4768個、社區社團3668個。它們涉及到了教育、衛生、體育、社會福利等多個領域。

從發展趨勢來看，社會組織的發展速度很快。但與全球社會組織相比，我國社會組織數量總體上仍處于偏少的“初級階段”。發達國家每萬人擁有社會組織的數量一般超過50個，而我國目前萬人擁有的社會組織數量僅為2.4個，不僅低于發達國家，而且低于發展中國家。吉林省的社會組織總量在全國處于偏少的狀態。

社會組織的發展是一把雙刃劍，引導、建設和管理得好，可以使其在參與社會主義經濟建設和社會公共事務管理等方面發揮積極作用；反之，則有可能轉化成消極的甚至是異己的力量。為此，在社會組織高速發展的形勢下，急需政府的正確引導以使其成為社會建設的積極參與者和推動者。

（三）社會組織自身建設方面存在問題，急需政府在制度上進行有效規范

目前，由于受經濟社會發展條件的制約，社會組織整體水平還不高，許多方面還不能適應新形勢的要求。主要表現為：一是社會組織發展布局不盡合理。從結構上看，學會多，協會少；從性質上看，官辦多，民間少；從功能上看，事務性多，公益性少；從產業上看，零星產業多，支柱產業少。例如：吉林省的汽車、石化、電子行業可以說在全國都是有名的省級支柱產業，可是吉林省恰恰在這些重點行業還沒有自己的行業協會，非常不利于發揮支柱產業的主導作用。二是政社不分問題比較嚴重。從調研的情況來看，截至2007年底，吉林省4661個社會團體中有1600多個負責人為現職國家公務員，占34%；22個基金會中有11位秘書長為兼職，占50%。在長春市社科聯所屬的64家協會中，80%以上為官辦協會。在延邊州223個行業協會中，有156個協會的法人代表由政府官員擔任，占70%左右。這些社會組織行政色彩濃厚，自主性、獨立性不強，長期過分依賴掛靠單位，法人地位嚴重缺失。三是自律機制不健全。有的社會組織規章制度不完善，內部管理機制不健全，或雖有制度，也不能有效落實。一些社會組織“等、靠、要”思想嚴重，自主治理還只停留在口號上。

二、社會組織建設中政府作用發揮的現狀分析

從社會組織出現伊始，政府就始終沒有脫離對社會組織的管理，在很多方面都發揮了重要的作用，為社會組織的迅速發展搭建了平臺。但從目前來看，政府在培育、扶持、服務、引導、規范、監管等各方面還有待進一步完善。

（一）政府職能轉變不夠

2005年，溫家寶總理在《政府工作報告》中強調：“堅決把政府不該管的事交給企業、社會組織和中介機構”。但是，由于制度環境、社會環境等方面的因素，對于政府職能中哪些職能可以轉移給社會組織缺乏明確的政策和措施，造成社會組織發展的動力不足，政社分離困難，社會組織的發展受到擠壓；反之，又造成政府職能轉變遲緩的惡性循環。

（二）法律、政策的供給與需求差距較大

目前，已有關于社會組織的法律、法規和規章，具備了依法對社會組織進行引導、監督和管理的法制基礎。但總體看來還存在著一定的差距：一是社會組織無基本法，導致對其地位、功能缺乏基本定位。二是現有法規偏重程序法，缺少實體法，對社會組織的權利、義務規范和保護均顯不足。三是有些新出現的社會組織無法可依。四是社會組織獲取政府補貼或政府購買社會組織服務還沒有法定渠道和制度。五是對社會組織的稅收優惠還沒有形成統一的政策體系。

（三）現存的雙重管理體制成為制約社會組織發展的“瓶頸”

雙重管理體制重心偏于約束和管制，多頭管理、職能交叉現象嚴重；伴隨市場經濟和社會發展而新產生的社會組織很難找到主管部門，發展空間狹小。同時，雙層管理體制抬高了準入的門檻，限制了一些弱勢群體組織的發展，在正式登記的組織之外，存在著大量無人管理的社會組織。

（四）對社會組織的信任度不高，存在認識誤區

有人錯誤地認為，社會組織的發展會分化社會利益，激化社會矛盾，破壞社會穩定，怕社會組織發展起來會削弱黨的執政地位。所以，沒有將社會組織工作納入政府議事日程，對社會組織研究少、政策少、措施少，優惠扶持發展措施也得不到落實。有的部門不僅沒有培育發展的意識，相反，把社會組織作為亂收費、變相收費的對象進行重點監管，歧視對待，嚴重地挫傷了社會組織的積極性。

（五）對社會組織監管缺位

主要表現在監管內容不廣、監管方式單一、監管力量薄弱等方面。吉林省本級僅有社會組織管理工作人員7人；在68個縣市區中，60%沒有設立專門機構，專職登記工作人員僅有33人。在這種情況下，不僅不能及時有效的進行監管，即便是開展正常工作也有一定困難。尤其對境外非政府組織的登記管理基本處在無法可依、管理真空的狀態。

三、發揮政府在社會組織建設中作用的對策

從現狀分析可見，政府重點應該在職能轉移、政策扶持、規范監管等領域對社會組織建設發揮作用。歸納起來主要體現在調控與規范、促進與扶持、服務與監管、領導與宣傳、引導與激勵等方面。

（一）調控與規范的作用

在一定的調控范圍內加大政府職能轉移力度。政府各職能部門要逐步將公民、法人和其他組織能夠自主解決、市場機制能夠自行調節的事項轉移出去。將行規行約制定、行業準入審核、等級評定、行業領域學術和科技成果評審等行業管理與協調性職能和法律服務、宣傳培訓、社區事務、公益服務等社會事務管理與服務性職能以及業務咨詢、行業調研、決策論證、資產項目評估等技術服務性職能，通過授權、委托等適當方式依法轉移給社會組織，發揮其在這些領域的特長和作用。

隨著政府職能的進一步轉移，該如何調整社會組織結構并以合理、有效的方式規范其行為，這是擺在我們面前的現實問題。因此，應做好以下工作：一是嚴把登記關。在辦理審核登記過程中，堅持順應市場需求原則，認真做好前期咨詢和審查，根據不同情況來判斷是否給予登記，進行恰當取舍。二是建立健全相關的政策措施。制定相關的稅收優惠政策、社會組織專職工作人員權益保障政策和信息公開制度，建立自律與預防腐敗機制、獎懲機制、專職工作人員輪訓制度等。三是以積極的角色推行等級評估制度，對社會組織工作實行全面客觀的評估，實現優勝劣汰。

（二）促進與扶持的作用

要使社會組織成為社會建設的主體，既需要社會組織自身的努力，更需要政府在職能轉變、購買服務、稅收政策等方面給予扶持，多為社會組織辦實事、解難事。為此，必須做好以下三項工作：一是降低準入門檻，簡化程序，大力扶持社會組織健康發展。吉林省在扶持專業經濟協會發展的過程中，各級登記管理機關免收其登記費用，對注冊資金1000元以上，會員10人以上，有具體地址和負責人，業務范圍明確的，可以申請法人登記。對于暫時不具備法人登記條件的，實行備案管理，積極扶持其成長為法人組織。允許農村專業經濟協會設立地域性分支機構，允許在異地設立辦事機構、跨地區發展會員，允許按單一產品設置協會等。二是加大財政支持力度，建立公共財政對社會組織資助和獎勵機制。將政府分離出的或新增的社會管理和公共服務事項，凡可委托社會組織承擔的，通過政府采購、項目招標等方式，向符合條件的社會組織購買，重點扶持一批具有示范導向作用的公益服務性社會組織。三是對公益慈善組織的捐贈稅收優惠實行普惠制，簡化稅收減免程序。吉林省在全國最早出臺了《公益性捐贈稅前扣除資格認定工作實施辦法》，激發了社會捐贈的積極性，增加了社會組織公益活動的經費來源渠道。目前，已開展了第一批28個公益性社會團體、基金會公益性捐贈稅前扣除資格的資格認定工作，對引導社會組織的公益活動，促進社會公益事業的發展發揮了重要的作用。

（三）服務與監管的作用

強化服務、加強監管，為社會組織發展創造良好環境。強化服務要在以下三方面下功夫：

一是探索改進雙重管理體制，促進管理體制逐步由重入口登記向兼重準入和日常管理轉變，由重行政控制向依法服務方向轉變，簡化審批流程。吉林省民政廳將社會組織登記和管理工作分開，把登記審批納入政務大廳辦理，減少了審批過程中的行政干預，增加了辦事透明度，縮減了行政審批程序。對行業協會等社會團體實行網上辦公、網上年檢，提高了工作效率。大力推進政社分開，現職國家公務員一律不在行業協會中兼職；改變“雙重管理”方式，變業務主管單位為業務指導單位，實現了登記機關“一元化”管理。二是大力開展服務公眾活動。如資助基層社會組織開展助老助殘服務活動，政府投資建設社會組織孵化基地，解決社會組織專職工作人員社會保障、職稱評定等方面的突出問題，為社會組織的發展提供良好的政策保障與服務。三是通過社會組織信息化建設搭建社會組織服務社會的平臺。吉林省民政廳以吉林省社會組織信息網為依托，完成了社會組織管理和公眾服務平臺的第一期建設工作，形成了“登記管理機關能夠高效率開展服務；社會組織能夠網上辦公、展示風采；公眾能夠了解、監督社會組織”的三位一體網絡平臺。平臺集中了省級769家社會組織的基本信息，通過網站的查詢系統，公眾可以查到任何一個在省級登記的社會組織的基本信息。

在強調服務的同時，要從加強監督管理著手，規范社會組織行為。一是創新社會監督機制，把政府對社會組織的一元化監管轉向政府監管、社會監督和社會組織自律相結合的多元化監督格局。二是建立健全各部門各司其職、緊密配合、通力合作、齊抓共管的監管協調機制。三是建立社會組織信用網絡化管理系統，搭建社會組織電子監管平臺。建立社會組織信用警示制度，針對社會組織信用狀況，制定相應的警示、處罰辦法，加強對社會組織失信行為的監督管理，及時在網上公布社會組織的信用信息。四是堅持定期檢查和不定期檢查相結合、全面檢查和重點抽查相結合的原則，重點在如下方面進行切實有效的監管：違法違規強制入會、攤派會費、強行服務行為；違反有關規定，擅自設立收費項目，違法出具認定報告或出具虛假認定報告，借機謀取不正當利益的行為；服務中的價格壟斷和價格欺詐以及損害消費者、非會員的合法權益和社會公共利益的行為；社會組織的涉外活動及境外非正式組織在境內的一切破壞滲透活動等。

（四）引導與激勵的作用

引導與激勵的目的是構建與經濟社會發展相適應的社會組織發展格局。從經驗上來看，經濟越發達的地區，社會組織發展得越好。所以，不同發展水平的地區必須堅持實事求是，因地制宜，依據各自的實際情況制定發展規劃，有目的地做好社會組織建設與發展的引導與激勵工作，不斷調整和優化行業協會、公益慈善類社會組織、民辦非企業單位、城鄉基層社會組織的發展布局和結構。

吉林省運用“典型示范、帶動一片”的策略和方法，大力培育典型，更好地發揮其示范和引導作用。通過試點探索、典型引導，培育了一批有實力、有活力、有影響力的示范協會、專業戶、專業村、專業生產基地，創造出了諸如“三青山”系列馬鈴薯粉條、“二馬泡”大米、“長發牌”大笤帚、北五味子藥材、八道溝大煎餅、“福茂牌”辣椒等40多種具有特色的品牌產品，為經濟發展推波助力。在適當的時候采取“先上車，后買票；先發展，后規范”的措施，在試點的基礎上使各類社會組織建設全面鋪開。

（五）領導與宣傳的作用

政府對社會組織的領導作用主要表現在：一是建立社會組織發展與管理工作定期分析制度，經常聽取工作匯報，及時了解社會組織工作中出現的新情況，研究工作中出現的新問題；二是進一步明確、細化成員單位在社會組織發展與管理工作中的職責，及時、有效地解決社會組織發展與管理工作中遇到的各種實際困難。只有這樣，社會組織發展與管理工作才有堅實的領導保證。

做好宣傳工作，是營造社會組織發展環境、擴大社會影響的重要一環。一要積極宣傳國家關于社會組織發展與管理的法律、法規、政策及各地在加強和改進社會組織工作過程中的意見和措施，旨在為推動社會組織發展營造良好的政策法律環境。二要大力宣傳社會組織在推動經濟發展、促進社會和諧中的積極作用和貢獻。利用各新聞媒體的宣傳功能，努力擴大社會組織的社會認知度和影響力，旨在為社會組織的發展營造良好的輿論氛圍。

如為了大力宣傳吉林省農村專業經濟協會的發展成果，省民政廳組織涉農部門的專家學者開展座談；組織省級新聞媒體記者深入各地鄉村集中采訪；組織作家深入農村體驗生活等，使農村專業經濟協會的作用逐漸深入人心。

總之，我們應在實踐中充分發揮政府在社會組織建設中的作用，不斷探索和改進扶持、規范、促進社會組織建設發展的有效方法，使社會組織真正成為政府職能轉化的有效載體，更好地為社會服務，為公眾服務。

［1］顧建鍵，馬立，（加）布魯斯·哈迪.非政府組織的發展與管理［M］.上海交通大學出版社，2009.

［2］燕繼榮.服務型政府建設——政府再造七項戰略［M］.中國人民大學出版社，2009.

［3］吉林省社會組織發展情況調研報告［J］.內參，2008，（12）.

［4］安寧.加強社會組織建設和管理工作——美國非營利組織稅收激勵和監管制度的啟示［J］.中國民政，2008，（01）.

［5］項學文.社會組織登記管理存在的問題及建議［J］.中國民政，2009，（06）.

（責任編輯：高 靜）

Society Organizations the Role of Government in Constructs of Society Organizations——On the perspective of Jilin Province

Lu Huiyan

Constructs of social organizations is an important task of 17th CPC National Congress.Construction and development of social organization can not do without the government＇s multiple roles.In this paper，the perspective of Jilin Province，from the social organizations played the role of government and the reality of the urgency of the paper discussed at the present stage of social organizations in the government＇s role should be reflected in what and how to reflect the issues and look forward to Jilin Province construction and development of social organization and offers the references.

society organizations；constructs of society organizations；the role of government

D630.1

A

1007－8207（2010）04－0076－03

2010－01－10

逯惠艷 （1968—），吉林省委黨校 （吉林省行政學院）公共管理教研部副教授，研究方向為政府改革、公共危機管理。

本文系吉林省社會科學基金項目 “政府職能轉變與吉林省民間組織發展研究”的階段性成果，項目編號：2009B302。