行政立法效益評估
——美國的做法及啟示

□王瑞

（國防科技大學，湖南 長沙 410073）

行政立法效益評估
——美國的做法及啟示

□王瑞

（國防科技大學，湖南 長沙 410073）

行政立法效益評估是美國自上世紀70年代以后逐漸發展起來的通過運用成本——收益分析或成本——效果分析方法對行政立法進行評估以改善行政立法質量的一種制度。目前行政立法效益評估已經成為美國重要行政立法的必經程序之一，有效地促進了管制政策制定的科學性和合理性，對于提升行政效能起到了良好的推動作用。本文從美國行政立法效益評估興起的背景、主要做法及其對我國行政效能監督的啟示三個方面對美國行政立法效益評估進行了闡述，文章認為美國行政立法效益評估中立法謙抑的指導思想，集中統一的審查機制和科學合理的評估方法對于我國行政效能監督建設最具借鑒意義。

行政立法；效益評估；美國；管制；成本效益分析

行政立法效益評估是美國自上世紀70年代以后逐漸發展起來的通過運用成本——收益分析（cost－benefit analysis， CBA）或成本－效果分析方法（cost－effectiveness analysis，CEA）對行政立法進行評估以改善行政立法質量的一種制度。行政立法效益評估制度要求對擬制定政策所有可能的影響要進行充分的調查，并將治理市場失靈的成本和收益進行比較，以提供清晰的管制思路。目前行政立法效益評估已經成為美國重要行政立法的必經程序之一，有效地促進了管制政策制定的科學性和合理性，對于提升行政效能起到了良好的推動作用。美國芝加哥大學法學院斯坦因（Sunstein）教授，在評價美國有關行政法的改革時認為，在立法上引入成本——效益分析，從根本上改變了美國政府制度。［1］了解美國行政立法效益評估制度的產生、發展及其經驗對于加強我國行政效能監督建設無疑具有重要意義。

一、美國行政立法效益評估興起的背景

美國行政立法效益評估最早興起于20世紀60年代，到20世紀80年代，美國行政法進入全面的 “成本——效益”階段。

20世紀30年代美國遭受嚴重的經濟危機以后，政府對私人經濟活動和社會活動的控制比以往加強，美國的公共行政管制一直處于擴張趨勢，管制范圍越來越大，管制內容日益復雜。相應的管制法規大量涌現，此種態勢于20世紀70年代達到頂峰。1936年到1977年，美國“聯邦登記”中的管制規章從2599頁增加到65603頁，僅70年代規章數量就增加了300%。［2］在這一時期，行政機關平均每年發布的管制立法達7000多件，平均每年的管制成本達到6300億美元。［3］行政法規數量的急劇增加，給企業界帶來沉重的經濟負擔。根據麥克沃伊的估計，1965－1975年間，受價格、金融市場、保健和安全等有關規章條例管制的經濟部門的產值占國民總產值的百分比由8.2%上升到23.7%。［4］另一項研究表明：1977年48家公司僅為遵守聯邦政府的規章（主要是環境方面的規定）就花費了26億美元。［5］造成了市場的扭曲和低效率。

過度行政立法導致老百姓不堪重負，要求放松政府管制，對行政機關制定法規進行控制的呼聲不斷高漲。在此種背景下，國會、總統分別通過立法和總統令的形式要求對行政立法的成本收益進行評估。其中總統行政命令（President Executive Order）是總統在憲法或法律的授權下，管理聯邦行政機構運行的指示。［6］歷屆總統都通過簽署大量的行政命令，實施執政方略。

20世紀60年代，美國國會通過立法要求“行政部門提交的法律草案，須同時提出立法論證報告，且經過成本收益比較分析程序并由聯邦預算局審核，方可提交國會通過”。美國104屆國會上對以前的公法作了徹底的修正，成本與效益分析方法貫穿在任何一部公法中。美國許多州議會也明確規定：“凡是所立之法的實施將直接導致州財政支出或者收入的，均應提交該法的立法成本分析報告，凡是具有上列情形而未提交立法成本分析報告的，議會有權不予審議或通過。”［7］

在國會和社會壓力推動下，尼克松總統于1971年實行生活質量評議計劃，要求環保局制定法規必須聽取其他有關機關的評論，并把評論的意見和法規草案送管理和預算局 （Office of Management and Budget，OMB）審查。福特總統1974年的11821號行政命令（E-oll821，Inflation Impact Statements）， 卡特總統1978年的12044號行政命令 （EO12044，Improving Government Regulations）都要求行政機關在制定重要的法規時，必須進行成本—效益分析。這種控制在里根總統1981年的12291號行政命令（E012291，Federal Regulation）中，達到非常高的程度。12291號命令要求行政機關在制定任何潛在經濟影響每年超過1億美元的行政法規之前，必須先對執行這項法規所花的費用和可能得到的效益進行分析，向管理與預算局（Office of Management and Budget，OMB）匯報，由該局審查這項法規是否真正需要。行政機關制定管制法規必須能夠得到最大的經濟效益，如果有花費較少的方案可供選擇，行政機關沒有選擇這個方案時，須說明理由。

克林頓1993年執政后，開展了轟轟烈烈的“政府再造”運動，進一步減少管制，實行市場導向，提高服務質量，削減經濟開支，建立績效考核制度。1993年9月30日克林頓簽署12866號行政命令 （EO12866，Regulatory Planning and Review），取代了所有舊的行政命令，內容最為完善，迄今仍在生效。

與此同時，大量的國會立法也進一步強化了行政立法成本與效益評估的傾向。20世紀90年代，聯邦國會先后通過了7部法律，修訂或重新確認了7部法律，構建了美國立法成本與效益評估的制度體系。［8］

二、美國行政立法效益評估的基本做法

在經濟學視野里，成本效益評估一般是指通過權衡收益與成本來評價公共項目的可取性的一種系統經濟分析方法。它的基本原理是對項目或方案所需的社會成本（直接的和間接的）同可得到的收益可能用單一的計量單位—貨幣分別進行計量，以便從量上進行分析對比，權衡得失與利弊。［9］

一項行政立法生效后，對資源配置將會產生重要影響，會影響到不同級別的政府、不同規模的企業、不同崗位的就業和不同收人水平的個人。因此，在立法發布前，行政機構首先要科學地對立法進行成本與收益的經濟可行性分析，包括就業、物價、經濟增長、財政、環境和生態等。如果通過成本——收益分析發現，立法并不產生社會凈收益，說明政府沒有管制這方面的必要，只有收益超過成本的規章才能被通過。立法生效后每年還應進行成本與收益評估，評估立法對經濟產生的實際影響。成本——收益評估制度，將政府管制建立在科學量化分析的基礎上，符合市場經濟條件下政府的管理職能。

根據美國12866號行政命令，行政立法成本效益評估的基本內涵可作如下表述：［10］在決定是否和怎樣管制時，行政機關應該評估所有可資利用的管制方案的成本和效益，包括不予管制的方案。成本和效益應理解為既包括可以計量的措施 （可在最大限度內做出有效估價），也包括成本和效益難以數量化但又必須考慮的定性措施。此外，在可供選擇的管制方法中，行政機關應選擇能使凈收益最大化的方法，法律另有規定的除外。“凈收益”包括潛在的經濟、環境、公共健康、安全等利益，分配影響以及平等。［11］當行政機關確認某一立法是實現管制目標的最可資利用的方法時，應以最大化成本效益的方式來設計規章，以便實現管制目標。

負責對行政立法進行成本效益審查的是政府管理與預算局 （Office of Management and Budget，OMB），其中的信息與管制辦公室 （Office of Information and Regulatory Affairs，ORIA）負責具體的審查事務。在行政立法發布前，上述監管機構負責對管制立法的影響進行分析，包括對市場失靈的界定；對產業結構、生產力、競爭環境和就業的影響；對健康、衛生和環境保護的影響；對州政府、地區政府和私人部門的影響等，以確立相應管制立法的重要程度。

美國12866號行政命令第6條規定，對每一項由信息和管制事務辦公室（ORIA）行政官確認為重要管制立法的事務，發布機關都應向信息和管制事務辦公室（ORIA）提交關于管制立法行為潛在成本和效益的評估。所謂重要的行政管制立法或管制行為是指：年度經濟影響在1億美元或者以上的管制行為；或在實質上對經濟、經濟部門、生產力、競爭、就業、環境、公共健康、安全，或州、地方和部落政府、共同體產生反面影響的管制行為；或造成了嚴重矛盾，或者干預了其他機關已經執行或者計劃的管制行為；或實質改變了資格授予、撥款、使用權費或貸款項目的預算效果及其中接受者的權利和義務；或在法令、總統優先權或本行政命令所確定的原則之外所滋生的新的法律或政策問題等。［12］

對于上述行政立法，發布機關應向信息和管制事務辦公室（ORIA）提交下述三個方面的評估報告：［13］

第一，關于行政立法預期效益分析的評估報告。按照不同的標準，行政立法效益可以劃分為隱性效益與顯性效益；計量效益與不可計量效益；政治效益、經濟效益與社會效益等。［14］具體包括：公共項目或者立法的目的是什么；誰該從中受益；誰實際受益；哪些群體（有時受益群體很不容易辨別清楚）；該項目的總效益是多少；項目的效益在受益者中如何分布等等。有些效益較為明顯，可以直接估算，有些效益可能要等到數年以后才體現出來，有些效益可能難以量化，但法律要求盡可能用數量分析等量化方法給予說明。［15］［16］

第二，關于行政立法預期成本分析的評估報告。預期成本主要包括直接成本和間接成本：直接成本包括政府在執行法規時的直接成本與企業和其他人遵守法規時的直接成本。直接成本是在沒有聯邦政府撥款下強加給執行和服從聯邦規章的支出，包括州、地區、種族區域政府的支出、小企化和私人部門（個人、公司、非盈利組織）的支出。直接成本支出的數量相當大。如果沒有聯邦政府這些規章條例，這部分支出可以用作其它用途。因此，法律強調的重點是對直接成本的估算。間接成本如立法對經濟、生產力、職業和競爭等私人市場有效的運行、健康、安全和自然資源產生的不利效果等。成本的具體計算可從以下幾個方面考慮：誰該支付項目的費用；誰該承擔責任；事實上誰支付了項目的費用，總的項目費用是多少；在負荷群體中，項目費用是如何分布的等。

第三，相關替代方案的評估報告。所謂替代方案是指由行政機關或公眾所鑒別的、與擬制定法規相比具有潛在效應和合理可行的選擇性計劃管制方案 （包括改進現有規章和恰當可行的不管制行為），發布機關應對該替代方案的成本與效益進行分析，并對擬立法行為何以優于選擇性方案進行解釋說明。經過廣泛地比較各種替代性方案之間的優劣，政府才能理直氣壯地宣稱最后采用的監管立法計劃可以為社會帶來最大的凈收益。

按照美國1997年《監管知情權法》的規定，美國人民有權力知道聯邦政府管制的成本、收益和經濟績效。根據這部法律的規定，從1997年起，OMB和ORIA在各個行政機構年度報告的基礎上，分析、綜合和整理出向國會匯報的一個聯邦管制的總成本與總收益分析報告，從宏觀經濟的視野，分析管制的總成本與總收益。［17］

從行政立法效益評估的實際運行效果來看，對于提高監管質量，實現良好監管有著積極的促進意義。根據OMB和ORIA向國會提交的2002年度《聯邦管制的成本一收益分析報告》，美國政府的經濟管制成本已從1979年的67%下降到2002年的29%，取得了良好的效果。美國在此基礎上不斷摸索，逐漸形成了較為成熟的市場管制和效能監督體系。

三、美國行政立法效益評估對我國的啟示

隨著我國市場化改革的不斷深入，行政立法高成本問題正逐漸成為政府效能建設中不可忽視的內容。如1993年10月北京市通過 《北京市關于禁止燃放煙花爆竹的規定》，為執行該法規，北京市僅當年除夕夜出動嚴查禁放人力即達8萬人，直接投入1000萬元。［18］居高不下的執法成本是導致2005年9月北京市修改該立法的重要原因之一。

2004年3月22日，國務院《全面推進依法行政實施綱要》中明確提出：“積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執法成本和社會成本。”［19］2007年12月10日， 海南省人民政府辦公廳發布 《海南省人民政府辦公廳關于開展立法成本效益分析工作的實施意見》，這是我國第一個具體規定立法成本效益分析的規范性文件。此外，浙江省杭州市政府法制辦公室也決定，從2008年1月1日起，全面有序推進政府規章定性定量分析，進行“成本效益”評估。這些都表明行政立法效益評估在我國行政管理活動中特別是行政效能監督方面正在發揮越來越重要的作用。

縱觀美國行政立法效益評估制度的發展，作者認為以下幾點對加強我國行政效能監督建設，有效地開展行政立法效益評估具有很好的借鑒意義：

第一，明確立法謙抑的指導思想。從美國情況看，行政立法的擴張在很大程度上是行政機關希望運用立法手段解決市場失靈，加強市場干預的結果。然而法律的作用是有限的，它并不能有效地干預和解決所有的社會問題。實踐表明，大量的行政立法往往會造成社會資源的浪費，因此，美國行政立法效益評估的思想基礎是放松管制，倡導行政立法的謙抑性，進一步廓清管制與市場的界限。立法資源的應用必須是通過政府解決的問題，而可以通過市場解決的問題就不需要立法。［20］正如美國12866行政命令第6條所規定的 “聯邦行政機關只應頒布符合法律要求的、解釋法律所必須的、公眾迫切需要的行政規章，諸如私人市場的實質失靈，用以保護和促進公眾健康和安全、環境以及人民福祉的規章。”這是構建行政立法效益評估制度的基本出發點。

第二，設立集中統一的審查機構。立法效益評估之所以能夠在美國行政管理過程中發揮監督政府監管的實效，憑借的是一套集中統一的審查機制。在美國，由管理和預算局（OMB）負責審查各監管機構提交的規章草案和監管影響分析報告，具體的審查工作由其內部的信息和監管事務辦公室（ORIA）負責執行和落實。其中OMB成立于上世紀20年代，ORIA則成立于1980年。

被稱為“管制機構的監督者”的信息與管制事務辦公室的任務為：執行總統有關管制改革的行政命令和國會法律；制訂統一、規范的成本收益分析指導文件；集中審核與指導管制機構的規章草案，包括程序性審核和實質性審核。程序性審核是使管制規章符合相關法律和行政命令對管制程序的要求，對不適當的規章提出修改或廢除的建議。實質性審核則是對管制機構提交的規章草案作管制影響即成本—收益分析，基本原則是使管制收益超過管制成本，實現社會凈收益最大化。若涉及重要規章，提交機構必須說明通過何種方式解決州政府、地區政府和種族區域政府執行該規章的經費問題。通過信息與管制事務辦公室進行統一審核，保證獨立管制機構提交的規章理念一致、程序相同、內容協調。

由于信息和監管事務辦公室的監管審查程序是按照總統的行政命令，在總統的統一領導下進行的，是總統的參謀部和實施行政控制的重要工具，使總統對行政機構、尤其是對公共行政管制機構的監督和管理有了制度上的保證。

第三，采用科學合理的效益評估方法。采用何種分析方法是行政立法效益分析的核心問題。成本與收益的具體計算與評估是一項專業性很強的復雜工作。為解決成本收益分析過程中經常面臨的難題，美國管理和預算辦公室在2002年發布了 《成本收益分析指南》，該指南規定：①若不能將監管的影響貨幣化，則監管機構應向管理和預算辦公室說明理由，并提供可得的量化信息和影響的時間及可能性敘述；②若連提供量化監管的影響都是困難的，則監管機構應把任何相關量化信息連同關于不能量化的影響、時間選擇和可能性的敘述一并提供給管理和預算辦公室；③若收益貨幣化是困難的，則監管機構可以不采用成本收益分析，而使用成本有效性分析；④若成本與收益不能在市場上直接交易，則監管機構可以采用“樂意付費”評估法來量化其影響；⑤若收益與成本的評估很大程度上依賴于特定的假設，則監管機構應對這些假設進行清晰的說明，并使用受歡迎的替代性假設進行分析。總之，行政立法效益評估在原則上是按貨幣化分析→其他量化分析→定性分析這樣的優先次序進行的。之所以如此，是因為量化分析有助于增進立法的透明性和進行各種監管方案間的比較，增加行政機關采用替代性方案的可能性，從而實現監管影響分析的最終目的——從整體上提高監管績效。［21］

除此之外，美國對于行政立法效益評估的大量需求催生了公共政策分析學科的興起和發展以及大量公共政策分析機構的產生。獨立政策研究機構的關于成本與收益的成本界定、項目設計、取值范圍、量化標準和成本估算，許多被行政機構和管理預算辦公室所借鑒、吸收，并在此基礎上構建行政機構成本與收益分析的評估框架，保證了行政立法效益評估工作科學、合理地進行。

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［5］周漢華.行政立法與當代行政法——中國行政法的發展方向［J］.法學研究，1997，（3）.

［6］Regulatory Information Service，“Unified Agenda”，Federal Register，Vol，67，No，92，May 13，2002，pp，32819.

［7］［8］汪全勝.美國行政立法的成本與效益評估探討［J］.東南大學學報（哲學社會科學版），2008，（6）.

［9］于立深.成本效益分析方法在行政法上的運用［J］.公法研究，2005，（2）：108－109.

［10］Eol2866第1條第2款.參見于立深譯，胡晶晶校.美國《管制計劃與審查》行政命令［J］.行政法學研究，2003，（4）：85.

［11］Eol2866第1條第1款.參見于立深譯，胡晶晶校.美國《管制計劃與審查》行政命令［J］.行政法學研究，2003，（4）：84.

［12］Eol2866第3條第6款.參見于立深譯，胡晶晶校.美國《管制計劃與審查》行政命令［J］.行政法學研究，2003，（4）：86.

［13］Eol2866第6條第1款.參見于立深譯，胡晶晶校.美國《管制計劃與審查》行政命令［J］.行政法學研究，2003，（4）：89.

［14］曾樣華.行政立法的成本與效益分析［J］.成都行政學院學報，2004，（2）：18.

［15］RobertW.Habn，Sunsrein.A New ExecutiveorderforImproving Federal Regulation？Deeper and Wider Cost Benefit Analysis［J］.University of Pennsylvania Law Review.2002.（150）：1489－1532.

［16］周學榮.成本收益分析方法在美國政府公共管制中的應用［J］.湖北大學學報（哲學社會科學版），2007，（11）：108.

［17］席濤.美國的成本一收益分析管制體制及對中國的啟示［J］.經濟理論與經濟管理，2004，（6）：62.

［18］王錫鋅.中國行政執法困境的個案解讀［J］.法學研究，2005，（3）：40.

［19］見《全面推進依法行政實施綱要》第6點第17條［Z］.

［20］安守廉.論法律程序在美國市場經濟中的關鍵作用［J］.中外法學，1998，（2）：125－127.

［21］馬英娟.美國監管影響分析制度述評［J］.法商研究，2008，（1）：101.

（責任編輯：徐 虹）

Benefit Evaluation of Administrative Regulations——Practice and Enlightenment of the United States

Wang Rui

Benefit evaluation of administrative regulations is a system which has been developed in the United States since later 70s，20c.It uses cost－benefit analysis （CBA） and cost－effectiveness analysis （CEA） method to evaluate administrative regulations in order to improve administrative regulations quality.Benefit evaluation of administrative regulations is becoming one of the indispensable procedures of administrative regulations in the United States.It facilitates scientificalness and rationality of making regulation policy and advances administration efficiency.This paper expounds benefit evaluation of administrative regulations from three aspects，which are background，main practice and the enlightenment to our nation＇s administration efficiency supervision.The guiding ideology of legislation modestly restriction in benefit evaluation of administrative regulations，centralized and unified examination mechanism and rational evaluation method can be used for reference to our nation＇s administration efficiency supervision construction.

administrative regulations；benefit evaluation；the United States；cost－benefit analysis

D922.1

A

1007－8207（2010）04－0091－04

2009－10－22

王瑞 （1966—），女，北京人，國防科學技術大學信息系統與管理學院管理系教授，在讀博士，碩士生導師，研究方向為行政法基礎理論、軍事行政法。