關于完善我國行政法制監督的思考

□ 尹 霞，張 杰

（中國科學技術大學，安徽 合肥 230026）

關于完善我國行政法制監督的思考

□ 尹 霞，張 杰

（中國科學技術大學，安徽 合肥 230026）

黨的十七大報告提出了建設社會主義法治國家的目標，并對依法治國方略進行了全面闡述，而及時有效的行政法制監督是完善依法行政，推進我國法治建設的重要內容。我國現行行政法制監督存在著一些缺陷和不足，本文在對行政法制監督釋義的基礎上，就如何完善我國的行政法制監督提出建議。

行政權力；監督力度；行政法制監督

黨的十七大報告指出，深化政治體制改革的任務之一，是要堅持依法治國的基本方略，樹立社會主義法治理念，實現國家各項工作法治化，保障公民合法權益。改革開放30多年來，我國的行政法制監督工作取得了很大的成就，但還存在不足和亟待完善的地方。因此，及時有效的行政法制監督既是保證行政管理活動正常運行的必要手段，也是建設社會主義法治國家的題中之義。

一、行政法制監督的科學內涵

⒈行政法制監督的概念。作為國家監督體系的重要組成部分，行政法制監督是一種對行政權力制約的手段。從主觀意圖上講，行政法制監督既是對權力異化可能性的預防，也體現了人們向往正常權力運行，追求高效政府的意愿。行政法制監督，是指國家權力機關、司法機關、專門行政監督機關及國家機關系統外部的個人、組織依法對行政主體及國家公務員行使行政職權行為和遵紀守法行為的監督。［1］主要包括國家權力機關的監督、國家司法機關的監督、專門行政監督機關（行政監察、審計）的監督、國家機關系統外部的個人和組織的監督等。

通過上述定義可以看出，行政法制監督具有法律性、全面性和程序性的特點。行政行為的運作過程實質上就是行政權力的運作過程，行政法制監督的實質是對行政權力運作的監督。為了預防公共權力不被濫用，任何執掌公共權力的主體都應該接受監督。

⒉社會主義法治對行政法制監督提出了明確要求。社會主義法治強調“法律至上”、“法律主治”、“制約權力”、“保障權利”的價值原則和精神。首先，依法治國是社會主義法治的核心內容，講社會主義法治，最主要的是講行政法治，而行政法治的核心是依法行政，行政法制監督是依法行政的重要保證。［2］其次，法治理論邏輯地要求對政府進行監督，也只有加強對政府的監督，才能建立一個真正意義上的法治社會。另外，監督權的法理基礎是權力制約原則。國家權力在被運用的過程中極易對行使權力的主體產生腐蝕作用，為了抵抗并消除這種腐蝕性，保證國家權力的正常行使，必須對權力主體實行嚴格的制約。

社會主義法治要求行政法制監督具有平衡性。平衡性，即監督指向必須與權力指向呈逆向平衡配置，權力作用對象必須具有對權力運用主體的監督權，否則，權力就會失去控制。行政法制監督機制的平衡要求內部監督與外部監督統一協調，事前監督、事中監督和事后監督動態連貫，機制精簡節約。任何一個健全的法治社會其監督體系都應是自上而下平衡制約和自下而上的有機連貫平衡配置的。［3］

社會主義法治要求行政法制監督具有獨立性。獨立性是行政法制監督的本質屬性，也是行政法制監督機制有效運行的內在要求。這種獨立性包含兩個層次：一是監督主體與其外部各主體的獨立；二是監督主體內部具體行使監督權的人員的相對獨立。行政法制監督機制安排的關鍵在于：監督權必須相對獨立，即職責獨立、權限獨立、保障獨立。只有行政法制監督權獨立，才能更好地發揮其應有的監督作用。

二、我國行政法制監督的現狀和存在的問題

權力的行使必須受到監督和制約，這已是不爭的共識。新中國成立60年來，經過不斷的探索和完善，我國行政法制監督體系已初步建立，先后制定和頒布了《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國行政復議法》等一系列行政法制監督方面的法律、法規，正逐步形成一個以行政機關和行政人員及其行政行為為指向中心的約束體系。這種以內部行政法制監督和外部行政法制監督相結合為基本特征的監督機制總體上是適應我國國情的，在保障黨和國家的路線、方針、政策及法律、法規的正確貫徹執行，督促國家行政機關及其工作人員廉潔奉公，預防和糾正工作中的失誤和偏差，促進國家法治建設等方面發揮了積極的作用。但同時也必須看到，已有的法律規范缺乏明確的監督范圍和監督程序，還沒有形成完整的體系，特別是在行政相對人監督、輿論監督等方面缺少專門的法律、法規的規定。因此，我國的行政法制監督仍存在諸多亟待解決的問題。

⒈行政法制監督體制不健全，監督主體缺乏獨立性。在我國行政法制監督體系中，監督體制多元無序，各種監督主體之間的關系沒有理順，在運行機制上缺乏應有的溝通和協調，致使監督主體之間的相互推諉或重復監督現象嚴重，影響了行政監督的有效性。如與發達國家相比，我國權力機關的監督還遠未被重視，監督權是全國人民代表大會所擁有的除立法權之外的一項十分重要的權力，但全國人大卻沒有設立相應的獨立機構，僅靠人大會議及人大常委會的事后監督；又如司法監督的獨立也未真正實現，司法機關的人、財、物沒有獨立于政府，造成了司法的依附性；再如行政監察、審計機構不僅受上級業務部門的領導，同時也受同級行政機關的領導，在這種雙重領導體制下，專門監督機構因受制于監督客體，難以有效發揮自己的職能；還有輿論監督雖然頻度較高，但力度則相對不足，缺少獨立性。這些都嚴重影響了監督主體獨立監督職責的發揮，難以達到監督的目的。［4］

⒉行政法制監督力度不夠，存在“軟監督”、“虛監督”和“漏監督”現象。行政法制監督體系中各個監督機制都不同程度地存在“軟監督”、“虛監督”和“漏監督”現象。“軟監督”主要表現在行政法制監督手段疲軟、單一，懲處力度不夠，效果差等方面。“軟監督”一方面是由于我國監督體制不健全，導致各監督主體缺少配合協作；另一方面是由于監督主體內部利益糾葛不清，造成監督落實不到位。“虛監督”則指行政法制監督工作中的形式主義嚴重，監督過程常常變為被監督者評功擺好的秀場。權力機關對行政工作的監督往往是走形式，視察多，監督少；對面上工作檢查多，難以發現深層次的問題，多是借監察之名做做樣子。“漏監督”是指在行政法制監督中還存在監督不力和薄弱的地方。在司法監督中，人民法院通過受理行政訴訟案件進行監督，但也僅限于具體行政行為。受制于中國傳統官本位思想的影響及行政體制的安排，社會公眾對政府的眾多重大決策及實施情況知之甚少，知情權匱乏導致行政相對人的積極性和參與度過低，并且行政相對人和社會輿論的監督與制約力難以抗衡強大的行政權力，即使監督也多是“敢怒不敢言”，從而使監督流于形式。［5］這也從一個側面反映了行政法制監督的疲軟和監督的不到位，導致行政法制監督效果不甚理想。

⒊行政法制監督程序不完善，輕事前重事后監督。行政法制監督方式主要有事前監督、事中監督和事后監督三種。從一定意義上說，預防調控的監督功能比糾錯追懲功能更為重要。

我國行政法制監督體系總體來講監督程序不完善，輕事前重事后監督。首先，《中華人民共和國憲法》對監督程序做了原則性規定，但比較籠統，缺乏可操作性；其次，目前我國關于行政法制監督程序的法律規定主要見于行政機關的內部監督中，如《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國公務員法》等，由于依據這些法律仍然解決不了專門監督機構受制于監督客體的問題，這就造成了監督主體無法真正實施其監督權力的事實。再次，行政相對人和輿論的監督由于沒有專門的程序法規定，其監督權更是無法得到有效實施和保障。與西方國家行政法制監督注重預防、主動監督相比，我國則把監督的重點放在了“查錯糾偏”的事后監督上。《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》的規定都強調了對行政違法行為的懲處。這種監督忽視了對行政行為的事前預防和進行中的控制，往往是等到問題出現，造成嚴重后果后才去追究。［6］事后監督作為帶有懲罰性的監督，雖然比較合理，在我國行政法制監督中也起到了懲戒性的監督作用，但行政成本較高，影響了行政效率。

三、完善我國行政法制監督的對策

行政法制監督是行政職能得以順利實施和行政權力得以合理行使的重要保證，是完善依法行政的基本要求，是構建社會主義法治社會的題中之義。當前，我國的行政法制監督還處在發展和變革時期，各項制度還不是很完善，為此，筆者從以下幾個方面提出完善我國行政法制監督的建議。

⒈營造社會主義法治環境，健全行政法制監督法律體系。法治環境是衡量一個國家或地區法治狀態和水平的重要標志，是社會管理和文明建設的法治化特征，也是行政法制監督應有的客觀基礎。胡錦濤總書記在談到制度建設時特別強調，制度是帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的問題。黨的十七大明確提出，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上所作的 《政府工作報告》中，把加強行政監督作為政府工作的三項基本準則之一，同時對我國的行政監督制度提出了宏偉構想：“完善行政監督制度。堅持用制度管權、管事、管人。加強行政權力監督，規范行政許可行為。強化政府層級監督，充分發揮監察、審計等專門監督的作用。自覺接受社會各個方面的監督。推行行政問責制度和政府績效管理制度。切實加強公務員隊伍建設。嚴肅法紀政紀，堅決改變有令不行、有禁不止的現象。大力推行政務公開，健全政府信息發布制度，完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度，創造條件讓人民更有效地監督政府。”［7］

行政法制監督立法是依法實行行政法制監督的前提和基礎。為營造我國行政法制監督的法治環境，首先，必須盡快建立健全相關的法律法規，為行政法制監督提供法律層面的保障和指導，做到有法可依，減少監督的盲目性和隨意性。其次，完善行政法制監督程序。行政法制監督與行政行為一樣都應該具有嚴格的程序，使行政法制監督主體按照法定程序進行監督，一方面，可以保證監督主體有效地行使監督權，保障監督的順暢和提高效率；另一方面，又可以防止監督主體濫用監督權力。［8］只有建立健全法律制度，形成完善的法律體系，營造行政法治、司法法治、公民守法的社會主義法治環境，才能推動我國行政法制監督的健康發展。

⒉整合監督主體的力量，保障行政法制監督的獨立性。單一的權力機關或司法機關監督已不足以監督和制約行政權，必須建立起完整的行政法制監督體系，提高行政法制監督主體的地位，把內部監督與外部監督結合起來，使監督體系更趨合理、科學。即只有保障監督主體的獨立性，才能使監督力量更強大。

首先，權力機關監督的獨立性表面看很強，但實際上還是被一些因素所左右，多數情況是人大及其常委會的事后監督，尚未體現出權力機關對行政機關應有的監督作用，尚未能真正獨立有效地行使監督權。為此，建議借鑒西方的相關制度，建立人大專員監督制度。其次，現行司法機關的監督運行機制不僅難以有效監督行政，還會受到政府的干預和影響。要改變這種狀況，必須實施司法機關單向垂直運作機制，使人、財、物獨立，同時擴大行政受案范圍。再次，在行政機關內部的監督體系中，履行監督職能的機構也要在體制上改變雙重領導制，使得自己取得人、財、物的支配權，增強工作的獨立性，并設立行政失察責任制。各監督主體只有實現真正意義上的獨立，才能有效地開展監督工作。［9］

⒊加大行政法制監督力度，完善行政相對人監督、輿論監督機制。行政法制監督中“軟監督”、“虛監督”和“漏監督”的現象在一定程度上反映了我國行政法制監督力度的疲軟和監督手段的單一，這也是行政法制監督難以收到理想效果的重要原因。因此，必須加大行政法制監督力度，建立行政法制監督協調機制，做好監督的總體規劃，避免不同監督機制間的沖突，使監督真正落到實處，增強監督的整體合力和效能。另外，借鑒西方國家的行政法制監督經驗，重視行政相對人的監督和輿論監督的作用。

行政相對人監督是指行政相對人依照憲法和有關法律法規，對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員實施國家行政權力的行為的合法性與合理性所進行的監督。因此，作為對政府的工作進行監督的有效手段，行政相對人要改變過去那種被動的做法，積極主動地參與到政府的各項事務中來。同時，行政機關要誠意接受行政相對人的監督，積極實行政府信息公開，提高政府工作的透明度。可喜的是，自2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行以來，各地相繼建立和完善了地方政府信息公開渠道，依職權主動公開和依申請公開的方式正在逐步成熟，政府信息公開的透明度越來越高，行政相對人的監督意識也越來越強，政務公開正成為擴大行政相對人知情權和完善行政相對人監督機制的重要途徑。

輿論監督作為獨立于立法、行政、司法的“第四種權力”，具有廣泛性、公開性、權威性、及時性等特點。作為行政法制監督的重要組成部分，輿論監督是指人民群眾通過廣播、電視、報紙、雜志、互聯網等言論載體中的輿論力量對行政機構和官員濫用權力等不當行為的監督和制約。雖然輿論監督在我國還沒有形成足夠強大到與行政權相抗衡的地步，［10］但輿論監督的力量仍不可忽視。近年來，通過網絡、報紙披露的一些行政違法違紀事件，如云南的“躲貓貓”事件，正是借助于媒體才得以妥善解決。因此，要讓輿論監督真正發揮作用，一是要做好新聞立法工作，從國家法律的層面進行立法，將輿論監督上升為媒體的法定權力，給輿論監督提供法律保障，保障輿論監督的真實、有效；二是各級黨委、人大、政府要做輿論監督的后盾，誠意接受監督。

⒋注重事前監督，使事前、事中、事后監督相結合。作為一種權力制約機制，行政法制監督應貫穿于整個行政權力運作的全過程，我國現行的行政法制監督要改變輕事前監督、重事后監督的做法，形成一個事前、事中、事后全過程的動態監督機制。

“防范勝于救火”，建立行政法制監督的事前監督機制，可以起到事半功倍的效果。如人大對政府的重大項目建設活動，若事前介入，發現問題可以及時督促糾正，可以減少不必要的損失和影響。［11］事中監督即對具體行政行為的監督，事中監督便于及時發現問題并采取有效措施。近年來，通過網絡、報紙曝光的違法拆遷和暴力執法行為使得輿論監督越來越成為事中監督的有效手段。事后監督類似于“救火”，是監督體制的最后一道防線，其重要性毋庸置疑。司法機關監督是其主要形式，也是我國目前所偏重的。綜上所述，就行政法制監督的整體工作而言，應做好事前監督、事中監督、事后監督的相互銜接，充分發揮監督的作用，增強監督實效。

總之，行政法制監督是我國依法行政、和諧行政的基本要求。行政法制監督與行政權力的行使可謂“車之兩輪，鳥之雙翼”，不可偏廢。行政法制監督的完善是一個系統性、綜合性的過程，我們有理由相信，在社會主義法治理念的指導下，它會不斷完善，并起到應有的、監督制約行政權力的作用。

［1］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.高等教育出版社，1999.

［2］康宗基.當代中國法治政府論［D］.華僑大學，2004.04.

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［4］杜立夫.權力監督與制約研究［M］.吉林人民出版社，2004.

［5］陳彥斌.實施行政法制監督的意義［J］.行政論壇，2003，（05）.

［6］邢素軍.構建行政監督的新機制［J］.天津商學院學報，2005，（03）.

［7］溫家寶.政府工作報告［R］.在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上的報告，2008－03－05.

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［11］王世雄.我國行政監督體制的現狀與發展趨向 ［J］.政治與法律，2000，（06）.

（責任編輯：高 靜）

Administrative Legal Supervision Mechanism in China and Its Perfection

Yin Xia，Zhang Jie

The report of the 17th Party Central Committee of CPC has clearly proposed to build a socialist country under the rule of law.The timely performance of administrative legal supervision is a key link for the construction of a legalized government.we should be aware that there are still some weak links in administrative legal supervision mechanism that need us to take effective measures to improve.The paper will discuss these issues and make recommendations.

perfect；administrative legal supervision；proposal

D922.1

A

1007－8207（2010）04－0101－03

2010－01－05

尹霞 （1956—），女，安徽五河人，中國科學技術大學人文學院副教授，研究方向為行政法學；張杰（1986—），男，山東棗莊人，中國科學技術大學人文學院碩士，研究方向為行政法學。