金融危機下健全中小企業服務指導體系的立法思考

□ 李冬梅，徐文超

（南京財經大學，江蘇 南京 210046）

金融危機下健全中小企業服務指導體系的立法思考

□ 李冬梅，徐文超

（南京財經大學，江蘇 南京 210046）

近年來中小企業的迅速發展已使其成為國民經濟體系中的重要組成部分，在其發展的同時，中小企業也面臨著諸多障礙，本文結合當前國際金融危機闡述現階段我國中小企業服務指導體系的立法缺失及健全中小企業服務指導體系的必要性，同時就 《江蘇省中小企業促進條例》等相關規定對我國健全中小企業服務指導體系進行立法思考。

國際金融危機；中小企業；服務指導體系；立法

改革開放以來中小企業發展迅速，已成為國民經濟體系中的重要組成部分，《中小企業促進法》的頒布實施更是為其提供了進一步的權利保障。但此次由美國次貸危機引發的全球金融危機對世界各國經濟都產生了不同程度的沖擊，我國中小企業也難以幸免。為了提高中小企業的抗風險能力，盡早擺脫金融危機影響，現階段在我國建立一套完整有效的中小企業服務指導體系已屬情勢所趨。

一、國際金融危機下中小企業服務指導體系的立法缺失

我國《中小企業促進法》的頒布實施標志著我國中小企業發展事業開始步入正規化、法制化軌道。該法第6章將“社會服務”作為專章規定，無疑對中小企業發展極為有利，然而它只是一部產業政策法，在諸多規定中都帶有明顯的政策號召性，實際操作性不強，特別在第6章的社會服務體系中多為綱領性規定，對如何落實執行涉及甚少，存在明顯立法缺陷。如：

⒈《中小企業促進法》未作出建立中小企業政策性銀行的規定，導致政策性中小企業銀行的設立無法可依。

⒉《中小企業促進法》規定鼓勵各種擔保機構為中小企業提供信用擔保，但對進一步的行業準入、信用評估、風險控制、政府監管等實質性措施規范未做規定，實踐中難以落實。

⒊對技術創新、創業服務指導及信息和法律咨詢服務的內容規定籠統，缺乏操作細節，［1］如未規定設置專門技術創新服務機構、風險投資立法尚處空白、信用服務指導體系的懲罰獎勵機制欠缺等。

⒋對中小企業的合法權益保護力度弱，可訴性不強。《中小企業促進法》第6條規定：“國家保護中小企業及其出資人的合法投資及因投資取得的合法收益”，“任何單位不得違反法律、法規向中小企業收費和罰款，不得向中小企業攤派財物。中小企業對違反上述規定的行為有權拒絕和有權舉報、控告”。上述條款僅賦予中小企業“舉報”和“控告”的權利卻未規定受侵害后的救濟問題，更未直接賦予中小企業基本的法律訴訟權利。

⒌存在立法空白，未賦予社會中介機構如行業協會等應有的地位，對其性質、職能、監管均無明確規定，使這些機構處境尷尬，作用難以充分發揮。

二、健全中小企業服務指導體系的必要性

健全中小企業服務指導體系在發達國家一貫得到高度重視，并且得到法律的確認。而在我國，其必要性雖已得到認同但立法尚未充分體現。為了有效應對金融危機，促進中小企業可持續發展及從我國中小企業面臨的諸多障礙考慮，健全中小企業服務指導體系十分必要：

一是金融危機下我國中小企業面臨生存與發展危機。國家發改委數據顯示：僅2008年上半年全國就有約6.7萬家中小企業倒閉，占企業總數的8.5%；社科院中小企業研究中心主任陳乃醒在“2009年《UPS亞洲商業監察》”公布會上提到：至2009年，已有40%的中小企業在此次金融危機中倒閉，另有40%也在生死線上徘徊，同時沿海地區中小企業的倒閉比例要大于內陸，中西部倒閉比例相對較小。同時海外定單銳減，產品大量積壓，企業利潤下滑，資金鏈吃緊都使得中小企業的融資更加困難，如自2008年1到9月份，無錫市中小企業實際資金短缺達220－300億元；廣東省中小企業局及廣西區經委中小企業處調查顯示至08年末廣東省已有95%中小企業資金告急，資金缺口達1.2億。［2］

二是較之于國有大中型企業，中小企業發展處于劣勢。如在項目投資、政府采購方面，國有大中型企業與中小企業存在明顯的信息不對稱，大量部門、地方政府規章是以紅頭文件方式向下傳達，國企往往憑借政府有意傾斜快捷的掌握政策信息及采購計劃，及時搶占先機，參與政府投標；銀行貸款方面，有數據顯示我國銀行貸款總規模中85%貸給了國企，非國企僅占15%，鄉鎮企業約占5%左右，個體、私企基本上貸款無門；又如國有大中型企業的生產用電費每度在2－5角左右，而一些鄉鎮企業和個體、私營小企業每度則高達1元。［3］這種“國進民退”、“重大輕小”的企業發展格局使中小企業發展步履維艱。

三、健全中小企業服務指導體系的立法思考

（一）通過立法健全中小企業融資服務體系

資金是決定一個企業能否壯大的根本核心。發達國家幾乎都制定了相關法律對中小企業提供資金服務。如日本《中小企業現代化資金資助法》第1條規定：“本法設立的目的是在各都道府縣向中小企業貸款以求對中小企業現代化的同時，政府也進行必要的補助，以求對中小企業現代化做出貢獻”［4］我國中小企業貸款問題向來突出，究其原因，一方面由于中小企業自身產權不明晰、信用程度不高、缺乏抵押品等，致使銀行基于自身利益考慮更愿將資金貸給實力雄厚的大中型企業；另一方面現今可供中小企業融資的渠道十分狹窄，中小企業通常僅能靠間接融資手段來向銀行貸款籌措資金，所以要健全融資服務，必須通過完善現行立法。如：

⒈立法規定建立政策性中小企業銀行。為了給中小企業提供更多的融資支持，不少發達國家如日、美都建有中小企業政策性銀行專門為本國中小企業提供融資貸款，實踐證明這一舉措收效顯著。而我國對是否應建立中小企業政策性銀行，學術界向來意見不一，《中小企業促進法》也未作規定，建議立法部門盡快彌補這一缺失，明確規定以國家名義設立中小企業政策性銀行，提供融資服務。

⒉完善中小企業借貸法律支持規定。《中小企業促進法》第2條規定：“本法所稱中小企業，是指在中華人民共和國境內依法設立的有利于滿足社會需要，增加就業，符合國家產業政策，生產經營規模屬于中小型的各種所有制和各種形式的企業。”而中國人民銀行頒布的《貸款通則》則僅將借款主體規定為“法人、其他經濟組織、個體工商戶和自然人”，未對中小企業的借貸作出規定，由于缺乏健全的法律體系支撐，加之商業銀行大都以大中型企業及壟斷行業為主要服務對象，中小企業融資難上加難。為解決這一問題，我國應盡早完善相關金融立法，形成融資法律支持體系，為中小企業融資創造有利環境。

⒊完善中小企業信用擔保法律體系。《中小企業促進法》第20條規定：國家鼓勵各種擔保機構為中小企業提供信用擔保，而對如何細化實施未過多規定，建議細化法條，增加如行業準入、信用評級、風險控制等方面內容，增強可操作性；2008年10月1日實施的《物權法》擴大了可用于擔保的財產范圍，明確規定應收賬款可以用作質押，這有利于解決中小企業擔保難的問題，筆者建議在總結已有法規實踐經驗的基礎上修訂 《擔保法》，增設關于信用擔保的專門章節，明確規定信用擔保的概念，基本原則，運作程序等，為中小企業的融資貸款提供明確法律指導。

（二）通過立法健全中小企業創新促進指導體系

借鑒發達國家立法經驗我們發現，為了充分調動小企業科技創新的積極性，美國曾頒布一系列法律如《小企業創新研究法》和《技術競爭力法》，明確規定對R＆D經費超過1億美元的部門，聯邦政府要從他們的R＆D經費中抽取1.25%用于資助小企業進行技術創新活動，1992年通過的 《小企業促進法》將經費比例從1.25%上升到2.5%。此外，伊利諾斯州于1989年頒布了《技術進步與發展條例》，使得該州許多中小企業從這一條例中的技術挑戰補助計劃和新技術投資計劃中得到幫助；日本于二戰后頒布了《中小企業診斷制度》，明確了政府指導中小企業提高經營管理水平，幫助中小企業有效的利用設備和資金的職能；［5］韓國自70年代后期開始，先后制定了《中小企業振興法》、《中小企業產品購買促進法》、《促進中小企業結構調整及經營安定特別措施法》等，規定政府有責任向中小企業提供技術支持和政策指導；［6］而我國《中小企業促進法》第4章中僅寥寥數條，規定籠統，只有大的框架而無細化措施，第6章則根本未作涉及，相比《江蘇省中小企業促進條例》，后者第17條、18條、21條、22條、24條等對技術創新扶持做了較為充實的規定，有利于調動中小企業科技創新的積極性，特別是21條規定的“中小企業用于研究開發新產品、新技術、新工藝的費用，可以按照實際發生額計入成本在稅前扣除；其中工業企業發生的該項費用比上年實際增長10%以上的，可以再按技術開發費用實際發生額的50%抵扣當年度的應納稅所得額”等稅收優惠措施，更是該條例的一大亮點。

要健全中小企業創新促進指導體系，筆者以為可考慮以下兩方面：⑴國家立法明確規定建立專門性服務機構，加強宏觀管理及指導。這方面可借鑒國外經驗，如美國政府設有專門從事中小企業管理的“小企業管理署”（SBA），在聯邦小企業管理署內設有專門負責中小企業技術創新活動的技術辦公室，直接管理“小企業技術創新研究（SBIR）計劃”和“小企業技術轉移（STTR）計劃”。建議我國立法明確規定設立如生產力促進中心，技術創新中心等專門性機構統一負責支持中小企業的技術創新活動。⑵國家立法明確規定相關經費資助、稅收優惠服務措施，鼓勵發展民營高科技企業。目前，我國民營高科技企業數量少、發展程度不成熟，未發揮出技術創新的主體作用，《中小企業促進法》對這一問題也處于立法空白，相關部門亟需從立法上明確規定，如“大力發展民營高科技企業并制定相關稅收優惠、融資服務政策，對重大工業科技攻關項目免稅或減稅、對新建的高科技企業一定時期內提供低息貸款”等條款，以保護民營高科技企業的正當權益，為其技術創新創造更好的制度環境。

（三）通過立法健全中小企業創業服務指導體系

我國發改委副主任張曉強曾在首屆中小企業博覽會上表示：“國家鼓勵創業，建立創業輔導體系。將支持“創辦小企業，開發新崗位”作為今后中小企業工作的一項重要內容，充分利用閑置的廠房、倉庫等場所，建立創業基地，提供創業資助，推進創業輔導體系建設，降低創業成本，提高創業成功率。”［7］在國外，許多發達國家極其重視在立法上為中小企業提供公平的創業環境，并設立相應專門機構提供服務，如德國1975年頒布的《反限制競爭法》中規定：“禁止對中小企業的歧視，保護中小企業參加公平競爭。”并通過修改《卡特爾法》放寬對中小企業成立卡特爾的嚴格限制，允許中小企業采取各種形式的合作以克服它們結構上的弱點，竭力改善中小企業在市場競爭中所處的不利地位；美國在《中小企業法》中明確提出國會公開主張的政策是：“政府應盡可能的幫助、支持和保護中小企業參與自由競爭的利益。”；政策措施方面，韓國政府為了加大誘導中小企業創業的力度，規定財產稅、土地稅等自創業或所得開始之日起5年內減免50%，登記稅和所得稅自創業之日起5年內減免75%；意大利則設有“企業家精神促進社”，主要面向一些缺乏創業精神的落后地區提供服務支持；美國主要對中小企業的創業提供資金支持，較為成功的典型的有美國中小企業“孵化器”機制及非常盛行的風險投資等。［8］參考以上經驗，為應對金融危機，我國健全中小企業創業服務指導體系可考慮從以下三方面入手：

首先，由政府出資，統一規劃，在中小企業聚集程度密集的鄉鎮建立創業輔導中心，專門提供咨詢指導；市、縣政府出臺《關于加快中小企業創業輔導中心建設的意見》，對創業輔導中心的建設原則、運作模式、優惠政策等作出明確規定。

其次，在《中小企業促進法》中增加規定：“加大力度對自主創業的中小企業提供稅收優惠支持；允許一些社會力量有償提供創辦企業相關咨詢，人員培訓等，以市場協調來彌補政府提供創業輔導的不足。

再次，規范風險投資立法，建立完備風險投資體制。發達國家為了減少金融危機對本國中小企業發展的沖擊大多都制定了風險投資制度，在我國風險投資起步較晚，入世后，我國中小企業逐漸由原來的勞動密集型轉變為技術集約型，涌現出大量以高科技產業為代表的中小企業，而我國現行法律體制中相關風險投資立法還是空白，這對那些創立初期的高科技產業發展極為不利，完善風險投資立法必須盡早提上日程。［9］

（四）通過立法建立中小企業人才開發，人員培訓服務體系

我國中小企業普遍存在經營管理人才欠缺、員工素質不高、產品質量較差等問題，企業職工的培訓、人才的開發是整個企業經濟運作中重要的一環。日本《中小企業基本法》第3條規定：“通過引進現代化的經營管理方法和提高經營人員的能力謀求中小企業經營管理的現代化。”第10條規定：“為了謀求中小企業經營的合理化，國家應當就經營診斷和指導，充實經營管理人員的進修事業及完善經營診斷和指導的機構等，采取必要的政策。”日本地方各政府也對中小企業經營管理人員的基礎培訓提供各種支持政策；［10］在德國，聯邦政府早在1969年8月就頒布了《職業教育法》，對職工培訓的重要性及相關問題作出規定，包括愛立信、摩托羅拉等公司在內的眾多企業均承諾支持員工在技術和能力方面尋求發展，并為此提供多種類型的培訓方式，鼓勵員工積極參加。借鑒國外經驗，建立我國中小企業人才開發、人員培訓服務體系，國家須制定實施辦法細化《中小企業促進法》第41條的規定，細化建議分以下兩點：⑴參考 《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》中的相關規定，如第26條：“大力開展對中小企業各類人員的培訓。實施中小企業銀河培訓工程，加大財政支持力度，充分發揮行業協會（商會）、中小企業培訓機構的作用，廣泛采用網絡技術等手段，開展政策法規、企業管理、市場營銷、專業技能、客戶服務等各類培訓。高度重視對企業經營管理者的培訓，在3年內選擇100萬家成長型中小企業，對其經營管理者實施全面培訓。”由政府制定培訓計劃，在培訓方式、經費方面提供支持：既開展創業培訓，提高創業者的自身素質，使他們通曉國家相關法律政策和專業知識，提高其自主創業能力，同時開展管理者培訓，組織管理人員赴國外考察，借鑒國外管理經驗，結合我國國情及企業內部需要制定措施。⑵彌補立法空白，增加條文明確賦予社會中介機構，如行業協會等應有的法律地位，對其性質、職能、監管等均明確規定，重視這些機構對中小企業服務指導體系的推進作用。

（五）通過立法完善中小企業信息咨詢服務體系

由于自身人員素質和資金有限，中小企業在信息采集、整理方面常處于劣勢，美國政府曾在全國吸收1.5萬名經驗豐富的退休人員組成經理服務公司和小企業發展中心為中小企業的創業準備、計劃制定、行政管理、商業理財等提供咨詢服務；日本政府為中小企業信息化采取各種支持政策，如以租賃方式為企業配置信息化儀器設備，在道府縣的中小企業地區信息中心建立起龐大的信息網絡體系，將國立和公立研究機構的研究成果、新技術及各種經營信息通過互聯網提供給中小企業，實現信息資源共享，幫助中小企業及時了解、利用網絡信息進行經營革新。要完善我國的中小企業信息咨詢服務體系，需要借鑒以上國外經驗，完善《中小企業促進法》的相關規定：

首先，在《中小企業促進法》中明確規定政府的信息披露職責。由于對中小企業傳統的不重視，我國紅頭文件形式的向下信息傳達，使中小企業一般難以及時了解到更多的商業信息，失卻許多商業機會，因此建議在《中小企業促進法》中增加明確規定如“政府有關部門應及時向中小企業披露有關商業信息，建立完善有效的信息披露制度”，要求各級政府給予中小企業與大中型企業平等的商業機會。

其次，政府應出臺實施細則，著力完善信息中介服務，出資建立中小企業網站、信息數據庫，努力實現信息資源共享，使企業能夠便捷了解市場行情及同行業信息，開發并推廣各種應用軟件，形成高效的中小企業信息網絡服務體系。

（六）通過立法健全中小企業信用服務體系

這一問題，我國《中小企業促進法》未作規定，《江蘇省中小企業促進條例》第42條雖有規定，但表述較抽象，且只涉及到對失信企業的責任追究而無相應的守信獎勵機制。為了健全中小企業信用服務體系，筆者提出兩點建議：⑴建議政府制定有關誠信經營的具體規章，使中小企業誠信經營有章可循，還可利用自身享有的職權調動各方渠道建立起中小企業信用數據庫，將各企業的信用得失記錄在內，進行信用監督；⑵建議政府在全社會建立一套長效的懲罰獎勵雙向機制。對信用較好的企業要樹立典型，予以表彰及政策性獎勵；對失信經營的企業必須追究法律責任，加大制裁力度。

（七）通過立法健全中小企業市場拓展服務體系

結合金融危機背景，健全中小企業市場拓展服務體系有以下兩點思考：

一是完善相關立法。《中小企業促進法》第34條規定：政府采購應當優先安排向中小企業購買商品或服務，僅“優先”二字，并無具體采購比例，難以操作，借鑒國外經驗，發達國家在政府采購中大都明確給予中小企業一個采購比例，如美國聯邦的采購比例為23%，各州的比例更高，日本也是如此。可喜的是在《江蘇省中小企業促進條例》中對采購比例問題已有涉及，即第27條規定：“政府采購應當安排一定的比例，向中小企業購買產品或者服務。具體比例由各級政府確定。”建議修改《中小企業促進法》法條，進一步對中小企業在政府采購中的份額明確規定出恰當的比例。

二是出臺相關實施辦法。目的是為中小企業拓展業務創造便利條件，為其舉辦產品展銷會提供資金支持，2009年國務院發布的《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》中已提到“采取財政補助、降低展費標準等方式，支持中小企業參加各類展覽展銷活動。支持建立各類中小企業產品技術展示中心，辦好中國國際中小企業博覽會等展覽展銷活動。鼓勵電信、網絡運營企業以及新聞媒體積極發布市場信息，幫助中小企業宣傳產品，開拓市場。”據此，筆者建議在相關實施辦法中明確規定：“鼓勵中小企業將發展的眼光拓展到國外，在境外投資辦廠，幫助他們進行國外市場調查，積極開展國際貿易；各地政府在網上設立專門對中小企業提供各類信息和經營指導的網站，支持他們開展電子商務，進行網上交易，縮減交易成本，逐漸形成網上營銷體系”。

四、健全中小企業服務指導體系的其他立法思考

《中小企業促進法》第6章關于“社會服務”的規定除以上各方面缺陷及完善建議外，還存在其他問題，如該法各項條文中屢次使用“國家”一詞，但在實施中具體是指哪些部門條文并未涉及，建議政府出臺實施辦法，增加相應條款予以明確提出：“國家”不應單指國家立法機構、各級人民政府，還應包括人大其他職能部門、國務院中小企業管理部門以及各層法院檢察院等，同時還應對各部門分工明確規劃，便于實施。

《中小企業促進法》未涉及各級政府部門和相關執法者的法律責任規定條款，使得中小企業服務指導體系的責任追究制度無從談起，《江蘇省中小企業促進條例》第56條雖有規定但欠完善，實際上，中小企業遇到的諸多障礙都烙有我國經濟發展史的歷史遺留色彩，如政府歧視、政府不作為等。如果不能明確責任追究制度，賦予中小企業相關的法律訴訟權利，一套完善有效的中小企業服務指導體系很難保障實施，筆者建議在《中小企業促進法》和《江蘇省中小企業促進條例》中都應作出明確規定，賦予中小企業基本的法律訴訟權利、賦予其和大中型企業平等競爭，不受歧視的權利。

［1］李艷芳.“促進型立法”研究［J］.法學評論，2005，（03）：100－106.

［2］陳麗金.全球金融危機對我國中小企業的影響和對策分析［EB/OL］.http：//www.cei.gov.cn/LoadPage.aspx？Page ＝ShowDoc＆CategoryAlias ＝zonghe/jjfx＆ProductAlias ＝lianhlt＆BlockAlias ＝lhczjr＆filename ＝/doc/lhczjr/200909212312.xml，2009－09－21.

［3］鄭鵬程.建立中小企業法律保護制度的構想［J］.湖南政法管理干部學院學報，2000，（3）：51－54.

［4］陳紅喜，陳瓂菁.我國中小企業保護立法模式之我見［J］.廣西政法管理干部學院學報，2000，（15）：29－31.

［5］陸萍.日美促進中小企業發展的立法措施及對我國的啟示［J］.社會科學，1997，（05）：37－38.

［6］歐陽慧.政府扶植中小企業技術創新的比較研究［J］.湖南大學學報，2001，15（2）：55－56.

［7］劉錚，彭勇.國家優化中小企業發展環境［N］.《中國鄉鎮企業報》，2004－10－22（001）.

［8］陳楚宣.借鑒國際經驗扶植中小企業發展［J］.華南金融研究，1999，14（3－4）：81－84.

［9］盧炯星.論我國中小企業存在的問題及立法對策［J］.現代法學，2000，（03）：115－118.

［10］袁翔珠.我國中小企業立法的若干基本問題芻議 ［J］.企業經濟，2002，（05）：127－128.

（責任編輯：徐 虹）

Legislative Thinking about Improving the Service and Guidance System of Small and Medium－sized Enterprises under the International Financial Crisis

Li Dongmei，Xu Wenchao

Small and medium－sized enterprises which develop rapidly during recent years have gradually become an important component in national economy system.During their developing，they also face many obstacles.This paper describes the drawbacks of legislation of service and guidance system of medium and small enterprises and the necessity of improving the system by combining the present international financial crisis.At the same time，the paper does some legislative thinking about improving the service and guidance system of small and medium－sized enterprises according to Jiangsu Provincial Regulation for Promoting Small and Mediumsized Enterprises.

international financial crisis；small and medium－sized enterprises；service and guidance system；legislative thinking

D920.0

A

1007－8207（2010）04－0119－04

2010－01－05

李冬梅 （1986—），女，天津人，南京財經大學2009級國際法學碩士研究生；徐文超 （1963—），男，江蘇高淳人，南京財經大學法學院教授，研究方向為經濟法學。

本文系2009年度江蘇省法學研究招標立項課題 “國際金融危機背景下江蘇中小企業可持續發展法律規制研究”的階段性成果，項目編號：SFH2009A10。