遼寧省城鎮(zhèn)化道路研究

侯 強(qiáng)

(沈陽工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院， 沈陽 110870)

一般而言，城鎮(zhèn)化是指第二、三產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大，城鎮(zhèn)生活方式向農(nóng)村擴(kuò)散，城鎮(zhèn)物質(zhì)文明和精神文明向農(nóng)村普及的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的過程，到2008年底，遼寧省城鎮(zhèn)化率已達(dá)到60.05%，基本形成了相對(duì)完整的城鎮(zhèn)體系，但其政府主導(dǎo)型特征明顯，雖然城鎮(zhèn)化率比較高，但增長緩慢，并在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了一系列亟待解決的問題。因此，“十二五”將成為遼寧省城鎮(zhèn)化道路變遷的關(guān)鍵時(shí)期。城鎮(zhèn)化道路是指實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制、原則和方式，要解決的是怎樣實(shí)現(xiàn)合理健康的城鎮(zhèn)化的問題。一般認(rèn)為，其主要包括城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的選擇，處理城鄉(xiāng)關(guān)系方式的選擇，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的選擇，城鎮(zhèn)空間布局的選擇，城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制的選擇和城市發(fā)展方式的選擇6個(gè)方面[1]96。

一、遼寧省城鎮(zhèn)化歷程與特點(diǎn)

相對(duì)于全國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，遼寧的城鎮(zhèn)化進(jìn)程波動(dòng)較大。在新中國成立前，由于民族經(jīng)濟(jì)和殖民經(jīng)濟(jì)在遼寧省開礦辦廠，產(chǎn)業(yè)工人相對(duì)較多，建國時(shí)遼寧省城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎剡h(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平，而建國后進(jìn)行了大規(guī)模的重工業(yè)建設(shè)和布局，這又加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但其間出現(xiàn)了一次被迫調(diào)整，此后，遼寧省城鎮(zhèn)化演進(jìn)趨勢基本與全國一致，但城鎮(zhèn)化速度低于全國水平。從總體看，遼寧城鎮(zhèn)化進(jìn)程可以分為5個(gè)階段，各階段的基本狀況見表1[2]。

表1 遼寧省城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的劃分

總體看來，遼寧省城鎮(zhèn)化具有如下特點(diǎn)：

(1) 城鎮(zhèn)化率較高但增長相對(duì)緩慢。從全國數(shù)據(jù)來看，遼寧省城鎮(zhèn)化率一直在全國居于前列，2008年城鎮(zhèn)化率為60.05%，較全國水平高約15%；但從1990年以來，遼寧省城鎮(zhèn)化率平均年增長不到0.5%，而全國的增速超過1%，東部沿海增速約為1.4%。

(2) 增長方式以機(jī)械增長為主。從遼寧省城鎮(zhèn)化演進(jìn)歷程可以看出，遼寧省城鎮(zhèn)化是一種以機(jī)械增長為主的增長方式，即由于政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響而導(dǎo)致的人口在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)的流動(dòng)而帶來的增長。

(3) 計(jì)劃主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化特征明顯。作為國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代重點(diǎn)建設(shè)的工業(yè)大省，遼寧某些地區(qū)或城市在高度城鎮(zhèn)化過程中不同程度地具有人員行政化進(jìn)城、按計(jì)劃就業(yè)和加入工業(yè)化的痕跡。在特定時(shí)期，這種計(jì)劃主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化行為促進(jìn)了遼寧省的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引領(lǐng)了工業(yè)化進(jìn)程，提升了全省的城鎮(zhèn)化水平[2]。

(4) 城鎮(zhèn)分布不均。從空間上看，遼寧省城鎮(zhèn)主要沿交通線分布，呈現(xiàn)中部地區(qū)密集、東西部地區(qū)稀疏，中心城市周圍密集、遠(yuǎn)郊稀疏的分布特征。其中遼寧中南部是我國城鎮(zhèn)最密集的地區(qū)之一。

(5) 城鎮(zhèn)多層體系初步形成。遼寧省城鎮(zhèn)化的結(jié)果是形成許多以大城市為中心，包括周圍城鎮(zhèn)化地區(qū)的大城市地區(qū)。距離較近的若干大中城市通過其周圍城鎮(zhèn)的銜接，使大城市之間的聯(lián)系得到強(qiáng)化，使整個(gè)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)一體化趨勢下逐步形成都市區(qū)。在“十一五”期間，遼寧省基本形成了幾個(gè)大的城市群體，即沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)帶，但是許多城鎮(zhèn)定位重復(fù)，差異化不足。

(6) 小城鎮(zhèn)總體發(fā)展水平不高，與城鎮(zhèn)化政策不相協(xié)調(diào)。遼寧省小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，缺乏集中力量辦大事的能力。據(jù)遼寧省發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，全省包括縣城在內(nèi)的600多個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)人口只有540萬。小城鎮(zhèn)的地域差異較大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和建設(shè)水平相差懸殊，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，多數(shù)城鎮(zhèn)缺乏特色，建設(shè)資金嚴(yán)重短缺，基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)發(fā)展滯后。由于歷史原因，還存在許多不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策，特別是多數(shù)城市在以往二元戶籍制度的基礎(chǔ)上，實(shí)行嚴(yán)格的城市人口控制政策，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化政策之間不相協(xié)調(diào)。

二、遼寧省城鎮(zhèn)化模式的選擇

1. 城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的選擇

城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是指處理城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的方式。各國經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展互為因果，相互制約。城鎮(zhèn)化水平與工業(yè)化水平的對(duì)比呈現(xiàn)出3種狀態(tài)，即適度同步城鎮(zhèn)化模式、過度城鎮(zhèn)化模式和滯后城鎮(zhèn)化模式[3]。理想的城鎮(zhèn)化模式是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，二者協(xié)調(diào)發(fā)展。從城鎮(zhèn)化的歷程來看，首先是工業(yè)化推動(dòng)了城鎮(zhèn)化，前者是后者的基礎(chǔ)，后者反作用于前者，脫離城鎮(zhèn)化的工業(yè)化將會(huì)受到城鎮(zhèn)化滯后的制約。一般而言，度量二者關(guān)系的常用標(biāo)準(zhǔn)有錢納里的“發(fā)展模型”[4]52和非農(nóng)化水平與城鎮(zhèn)化水平的比值。前者是常態(tài)發(fā)展過程中人均GNP與城鎮(zhèn)化水平關(guān)系的模型，后者在國際上通常用于度量城鎮(zhèn)化水平是否滯后。基于前者度量，遼寧省城鎮(zhèn)化水平低于相同收入水平下發(fā)展模型的常態(tài)城市化水平，但好于我國的平均水平；基于后者度量，其值為1.13，但這一比值呈現(xiàn)出逐漸縮小的趨勢。

通過比較可以發(fā)現(xiàn)，遼寧省城鎮(zhèn)化的水平相對(duì)滯后，這種滯后表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化不僅滯后于經(jīng)濟(jì)水平和非農(nóng)化進(jìn)程，也滯后于國外同等發(fā)展水平國家的城鎮(zhèn)化水平。同時(shí)，遼寧省城鎮(zhèn)化模式在整體上呈現(xiàn)出適度同步城鎮(zhèn)化和滯后城鎮(zhèn)化并存的局面，在大城市建設(shè)中基本上可以認(rèn)為是處于適度同步城鎮(zhèn)化模式，而小城鎮(zhèn)建設(shè)上則處于滯后城鎮(zhèn)化模式。因此，遼寧省在今后一段時(shí)期內(nèi)要繼續(xù)提高城鎮(zhèn)化水平，需要從總體上選擇適度同步城鎮(zhèn)化模式。

城鎮(zhèn)化過程需要產(chǎn)業(yè)和市場的支撐，有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化的途徑是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，且二者需要同步化。遼寧省在“十二五”期間，要以企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和市場為依托，以民營經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，以提高工業(yè)化水平為突破口，努力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，提高小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模和水平，進(jìn)而加快遼寧地區(qū)市縣全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展進(jìn)程，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐。

首先，建立促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈延伸與區(qū)域分工的協(xié)調(diào)機(jī)制。充分利用遼寧省重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的特點(diǎn)，對(duì)三大功能區(qū)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)通過市場運(yùn)作為主、政府推動(dòng)為輔的方式進(jìn)行整合和分工，做到在產(chǎn)業(yè)鏈條延伸的同時(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域分工，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展走集群化、專業(yè)化的道路，各城市形成符合自身特色和具有比較優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，形成貫穿于各城市之間分工合作的產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)區(qū)域錯(cuò)位發(fā)展。

其次，利用縣域優(yōu)勢資源，以特色產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。① 培育縣域特色支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，突出地方特色，引進(jìn)或培育做大做強(qiáng)龍頭企業(yè)，實(shí)現(xiàn)“一縣一業(yè)，一縣一品”。② 通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地、辦產(chǎn)業(yè)園區(qū)、引進(jìn)大項(xiàng)目、發(fā)展大企業(yè)、建立特色大市場等方式促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。③ 降低產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻和改革中小企業(yè)融資機(jī)制，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

最后，采取具有梯度的優(yōu)惠政策。政府可以利用規(guī)劃、立項(xiàng)、土地、工商登記注冊(cè)、環(huán)保等管理手段，鼓勵(lì)工業(yè)向工業(yè)區(qū)以及小城鎮(zhèn)所在地的工業(yè)小區(qū)集中。充分運(yùn)用市場手段，在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套和項(xiàng)目安排上，重點(diǎn)向工業(yè)區(qū)傾斜，逐步完善小城鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚的硬件條件。

2. 處理城鄉(xiāng)關(guān)系方式的選擇

城鎮(zhèn)化的過程本質(zhì)上是城鄉(xiāng)關(guān)系變化和發(fā)展的過程，是農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市生產(chǎn)方式和生活方式在農(nóng)村推廣，城鄉(xiāng)差別逐步縮小并直到最終基本消失的過程。但中國的二元結(jié)構(gòu)割裂了城鎮(zhèn)化模式向農(nóng)村的拓展，城鄉(xiāng)二元制度的特點(diǎn)呈現(xiàn)為二元性、城市偏向性和城鄉(xiāng)分割性[5]。而國際經(jīng)驗(yàn)表明，處理城鄉(xiāng)關(guān)系的方式有3種，即偏向城市的方式、注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的方式和先偏向城市后反哺農(nóng)村的方式，其具體含義和結(jié)果見表2[2]。

表2 處理城鄉(xiāng)關(guān)系的方式

很長一段時(shí)間里，遼寧二元結(jié)構(gòu)下主要采用的是偏向城市的模式，在2002年后開始采用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧模式。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，由于城鄉(xiāng)二元制度幾乎涉及了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和生活各個(gè)領(lǐng)域，使得社會(huì)上形成了兩個(gè)權(quán)利和地位迥異的社會(huì)階層，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民非農(nóng)化和農(nóng)民市民化，制約了城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化壁壘高、農(nóng)民城鎮(zhèn)化能力弱的矛盾也制約著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使農(nóng)民城鎮(zhèn)化意愿降低。這些因素共同導(dǎo)致了遼寧城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢[6]。

遼寧省城鎮(zhèn)化應(yīng)該在先偏向城市后反哺農(nóng)村的后半段實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧模式。處理這一問題可以借鑒簡新華(2010)提出的模式，總體上應(yīng)該是打破二元化狀態(tài)，實(shí)行整體性和分類型實(shí)施的漸進(jìn)式改革。該模式以消除城鄉(xiāng)隔離、城市傾向?yàn)榛A(chǔ)建立一元制度，采取以城市規(guī)模與發(fā)展程度為基礎(chǔ)的分類實(shí)施和多視角(戶籍、就業(yè)和社保等)整體性推進(jìn)相結(jié)合的漸進(jìn)式改革，采用有序推進(jìn)、逐步提升的手段，總體上按照社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村延伸、公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜、城市文明向農(nóng)村輻射的原則，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化[1]。① 利用產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)有序推進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，統(tǒng)籌教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置；② 提高財(cái)政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，健全以常住人口為目標(biāo)人群的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。③ 完善面向農(nóng)村的職業(yè)教育培訓(xùn)體制，提高農(nóng)村教育師資水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。④ 加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面改善農(nóng)村預(yù)防保健和醫(yī)療救治條件，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系和藥品供應(yīng)保障體系。⑤ 建立多元化的投資機(jī)制，把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展公益事業(yè)納入公共財(cái)政范圍，鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)主體參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對(duì)農(nóng)村建設(shè)投入的力度。以村屯整治和新農(nóng)村建設(shè)為基礎(chǔ)，以提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平為重點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入，加強(qiáng)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3. 城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的選擇

從理論上講，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)有3種類型，分別為大城鎮(zhèn)化、小城鎮(zhèn)化和大中小城鎮(zhèn)結(jié)合并舉的城鎮(zhèn)化[7]，具體見表3。遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史路徑為大城鎮(zhèn)化，從“十五”期間開始轉(zhuǎn)向大中小城鎮(zhèn)結(jié)合并舉的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

表3 城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的類型

根據(jù)遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和生產(chǎn)力布局，遼寧省城鎮(zhèn)化應(yīng)該選擇大中小城鎮(zhèn)結(jié)合并舉的城鎮(zhèn)化方式。具體可以采取如下措施：

第一，加強(qiáng)大沈陽都市圈和大連都市圈等大城市群的建設(shè)。針對(duì)中心城市競爭力還比較低、帶動(dòng)性還不夠強(qiáng)等問題，遼寧省“十二五”期間城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要任務(wù)即是加快大城市圈、大城市群的建設(shè)和發(fā)展。從人口密度、發(fā)展效率、工業(yè)化、信息化、服務(wù)業(yè)成長、經(jīng)濟(jì)全球化以及國土利用效率看，大城市具有明顯的交通發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)繁榮、輻射能力強(qiáng)、文化和科技素質(zhì)高等優(yōu)勢。以沈陽為核心的大沈陽都市圈和以大連為核心的大連都市圈將成為主導(dǎo)遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競爭力、帶動(dòng)城鎮(zhèn)化水平提高的重要地區(qū)。大沈陽都市圈要建成以沈陽為核心、以遼寧中部城市群為支撐的帶狀都市發(fā)展框架；大連都市圈要以全域城市化為目標(biāo)，建成千萬人口的大城市[8]。

第二，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)。縣域經(jīng)濟(jì)是以縣城為中心、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、以農(nóng)村為腹地、以市場為導(dǎo)向優(yōu)化配置資源，具備地域特色且功能完備的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，發(fā)展縣域中心城鎮(zhèn)和重點(diǎn)城鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容，是地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和區(qū)域現(xiàn)代化的重要基地。發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)放在縣城和部分條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，使之盡快完善功能、增強(qiáng)實(shí)力，發(fā)揮農(nóng)村地域性經(jīng)濟(jì)和文化中心的作用；通過不斷繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)自身功能，充分發(fā)揮其帶動(dòng)和輻射作用；把引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合理集聚、完善農(nóng)村市場體系、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和社會(huì)化服務(wù)與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，逐步擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，形成一批具有地方優(yōu)勢及特色的工業(yè)、商貿(mào)重點(diǎn)鎮(zhèn)[8]。

4. 城鎮(zhèn)空間布局的選擇

城鎮(zhèn)在空間上的布局復(fù)雜多樣，不同的布局模式會(huì)導(dǎo)致不同的發(fā)展結(jié)果。目前城鎮(zhèn)化的布局模式有網(wǎng)絡(luò)式城鎮(zhèn)化、據(jù)點(diǎn)式城鎮(zhèn)化、據(jù)點(diǎn)式與網(wǎng)絡(luò)式相結(jié)合的城鎮(zhèn)化、分散型城鎮(zhèn)化、集中型城鎮(zhèn)化和集中與分散相結(jié)合的城市化，具體見表4[7-9]。

表4 城鎮(zhèn)空間布局的類型

第一，以主體功能區(qū)形成為切入點(diǎn)，優(yōu)化空間布局和產(chǎn)業(yè)布局，沈陽和大連分別作為沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)和沿海經(jīng)濟(jì)帶的核心，要明確城市功能定位，提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)，增強(qiáng)輻射和帶動(dòng)功能。沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)和沿海經(jīng)濟(jì)帶要通過發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各城市比較優(yōu)勢、發(fā)展區(qū)域產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)空間的功能提升、能級(jí)提升和地位提升。遼西北功能定位以生態(tài)建設(shè)為主，應(yīng)適當(dāng)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加快資源型城市轉(zhuǎn)型和生態(tài)建設(shè)，積極發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)；沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)要建設(shè)成為世界級(jí)裝備制造業(yè)核心基地和國家級(jí)新型原材料核心基地、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工示范區(qū)；沿海經(jīng)濟(jì)帶要建設(shè)成為東北地區(qū)對(duì)外開放的重要平臺(tái)、東北亞國際航運(yùn)中心和具有國際競爭力的臨港產(chǎn)業(yè)帶。

第二，制定促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)空間集聚、擴(kuò)散的導(dǎo)向政策，促進(jìn)企業(yè)向城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚，充分利用民間資本發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。① 采取具有梯度極差的優(yōu)惠政策，政府可以利用規(guī)劃、立項(xiàng)、土地、工商登記注冊(cè)、環(huán)保等管理手段，鼓勵(lì)工業(yè)向工業(yè)區(qū)以及小城鎮(zhèn)所在地的工業(yè)小區(qū)集中[10]334-362。充分運(yùn)用市場和行政手段，在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套和項(xiàng)目安排上，重點(diǎn)向工業(yè)區(qū)傾斜，逐步完善小城鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚的硬件條件。② 從統(tǒng)計(jì)口徑和稅收等方面制定鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)向工業(yè)區(qū)集中的優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的積極性，吸引大項(xiàng)目、大企業(yè)落戶工業(yè)區(qū)。③ 促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)，形成大中小城市聚合群體或網(wǎng)絡(luò)圈，以一個(gè)或幾個(gè)大城市為中心，周邊建設(shè)形成若干個(gè)中等城市，圍繞中等城市聚集和建設(shè)起一批小城市和農(nóng)村小城鎮(zhèn)，引導(dǎo)農(nóng)民流入和圍繞中心鎮(zhèn)就業(yè)增收，最終形成幾個(gè)大中小城市協(xié)調(diào)配套的城市網(wǎng)絡(luò)體系。

5. 城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制的選擇

城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是指城鎮(zhèn)化過程中的主導(dǎo)力量及其所采用的方式。關(guān)于城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，不同的學(xué)者有不同的分類，許抄軍(2008)將其分為8類，分別為自上而下的動(dòng)力機(jī)制、自下而上的動(dòng)力機(jī)制、多元主體推動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制、外力型與內(nèi)力型動(dòng)力機(jī)制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)型動(dòng)力機(jī)制、要素推動(dòng)型動(dòng)力機(jī)制、制度變遷型動(dòng)力機(jī)制和教育對(duì)城市化的促進(jìn)作用[9]。簡新華(2010)將實(shí)現(xiàn)機(jī)制分為市場型實(shí)現(xiàn)機(jī)制、計(jì)劃型實(shí)現(xiàn)機(jī)制和市場與計(jì)劃結(jié)合型實(shí)現(xiàn)機(jī)制[1]，該分類具有典型性，具體形式見表5。

表5 城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制類型[8]

遼寧城鎮(zhèn)化是一種典型的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，其歷程從來不是一個(gè)完全由市場推動(dòng)的過程，而是一個(gè)受到高度行政干預(yù)的過程，是在市場力和行政力的交織和制衡中逐步推進(jìn)的。

在遼寧城鎮(zhèn)化歷程中，政府對(duì)城鎮(zhèn)化過程進(jìn)行行政干預(yù)的初衷和目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生了根本的變化。隨著制度的變化，市場對(duì)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用越來越顯著，行政力對(duì)城鎮(zhèn)化的影響逐步從阻力向助力轉(zhuǎn)化。盡管有這些明顯的變化，但中國的城鎮(zhèn)化過程至今仍然沒有脫離強(qiáng)有力的行政干預(yù)軌道。政府對(duì)城鎮(zhèn)化的行政干預(yù)不僅沒有弱化，反而呈現(xiàn)不斷加強(qiáng)的趨勢，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化正在以新的方式得到強(qiáng)化[11]，而這種城鎮(zhèn)化機(jī)制的效果是大城市能做大，但是小城鎮(zhèn)的發(fā)展受到約束。

結(jié)合遼寧省的實(shí)際，在城鎮(zhèn)化道路選擇過程中應(yīng)該采用市場主導(dǎo)、計(jì)劃輔助相結(jié)合的類型。計(jì)劃主要是采用自上而下的方式構(gòu)建平臺(tái)和環(huán)境，市場機(jī)制采用自下而上的方式運(yùn)用機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)和各利益相關(guān)者實(shí)施城鎮(zhèn)化。本文主要從構(gòu)建平臺(tái)和環(huán)境的角度進(jìn)行分析。

第一，通過核心城市與其他城市的市場、交通、信息和法律一體化，推動(dòng)公共平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)做大大城市的目標(biāo)。① 建立要素區(qū)域無障礙流動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)市場一體化。② 建立廣覆蓋高密度的交通網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)交通一體化。③ 建立信息資源互通共享機(jī)制，推動(dòng)信息一體化。④ 建立城市商務(wù)事務(wù)處理協(xié)作化機(jī)制，推進(jìn)政策保障一體化。

第二，利用縣域優(yōu)勢資源，以特色產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。① 培育縣域特色支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，突出地方特色，引進(jìn)或培育做大做強(qiáng)龍頭企業(yè)，實(shí)現(xiàn)“一縣一業(yè)，一縣一品”。② 通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地，辦產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引進(jìn)大項(xiàng)目，發(fā)展大企業(yè)，建立特色大市場，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。③ 降低產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，改革中小企業(yè)融資機(jī)制，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

6. 城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的選擇

城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的選擇主要包括資金來源、集約方式等，其主要內(nèi)容見表6[12]。

由于遼寧省城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依靠政府投資，渠道單一、資金有限、價(jià)值配置不合理，因此城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)較慢。與經(jīng)濟(jì)相對(duì)外延式發(fā)展相一致，遼寧省城鎮(zhèn)化建設(shè)也是以外延式發(fā)展為主，集約化水平相對(duì)較低。對(duì)于城鎮(zhèn)缺乏科學(xué)規(guī)劃和規(guī)范的管理，使得遼寧省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中問題重重。

遼寧省“十二五”期間城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)采用多樣化和合理化方式，城市建設(shè)資金來源應(yīng)采用多元化和合理化的方式。從資金渠道的角度，建設(shè)資金來源和資金渠道應(yīng)多元化，在政府投資之外，還應(yīng)通過各種優(yōu)惠政策積極鼓勵(lì)社會(huì)資本以各種形式參與投資。政府應(yīng)當(dāng)積極支持引導(dǎo)城市建設(shè)，根據(jù)地區(qū)特色因地制宜地科學(xué)規(guī)劃，以集約式發(fā)展為主、注重集約式與外延式發(fā)展并重的方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

三、結(jié) 論

遼寧省城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化率較高但增長緩慢，以機(jī)械增長為主，政府主導(dǎo)型為主和城鎮(zhèn)多層體系初步形成等特征。“十二五”時(shí)期是遼寧省城鎮(zhèn)化發(fā)展的突破時(shí)期，在城鎮(zhèn)化發(fā)展模式上，應(yīng)采取城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展適度同步發(fā)展模式；在處理城鄉(xiāng)關(guān)系方式的選擇上，采用城市反哺農(nóng)村基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方式，打破二元化狀態(tài)，實(shí)施整體性和分類型實(shí)施相結(jié)合的漸進(jìn)式改革策略；在城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)上，選擇大中小城鎮(zhèn)結(jié)合并舉城鎮(zhèn)化的方式；在城鎮(zhèn)空間布局上，選擇集中與網(wǎng)絡(luò)結(jié)合型的方式；在城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制上，選擇市場推動(dòng)、政府導(dǎo)向策略，政府發(fā)動(dòng)型城鎮(zhèn)化與民間發(fā)動(dòng)型城鎮(zhèn)化相結(jié)合、自上而下城鎮(zhèn)化與自下而上城鎮(zhèn)化相結(jié)合的方式；在城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)方式上，采取投資渠道多元化，城鎮(zhèn)發(fā)展方式多樣化和合理化、集約化與外延化并舉，以集約式發(fā)展為主的路徑。

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