我國跨行政區域水污染管制政策探討

　　一、引言
　　
　　近年來，跨行政區域水污染事件時有發生。淮河治水工程歷時10年，耗資600億人民幣，涉及豫皖魯蘇4省，聲勢浩大。2004年夏天，淮河暴發了歷史上最為嚴重的污染事故，淮河水污染政府管制政策失效。由于企業的違法超標排放，2005年12月，作為廣東飲用水源的北江韶關段發生了鎘污染事故，直接影響了下游居民的飲水安全。2006年9月發生的湖南岳陽砷污染事件同樣給居民的生產和生活造成了巨大危害。2007年5月，爆發了水體嚴重富營養化的太湖藍藻污染事件。還有豫鄂交界地區白河污染、江浙邊界水污染、蘇北魯南龍王河污染等。我國跨行政區域水污染問題已經引起了社會的廣泛關注，其危害波及多個行政區域，給涉水地區的經濟發展以及人們的生存安全造成影響，更嚴重的是導致了各行政區域間的利益摩擦和矛盾沖突，極大地損害了社會和諧。如何解決跨行政區域水污染問題，已經成為我們面臨的重大歷史課題。
　　關于跨區域水污染問題，國內外學者作了大量的研究。Egteren(1997)針對污染者付費政策缺乏足夠激勵，提出需要在跨境污染治理中引入橫向轉移機制以促進合作得益的實現。Gray and Shadbegian(2004)研究發現，外溢程度越強則跨域水污染程度越嚴重，尤其是在該州的治污收益可能被其他州分享時表現更突出。V.Bosetti(2008)指出，環境政策應關注技術外溢效應的影響，人們在能源研發投資方面存在搭便車的動機和行為，直接影響到各涉水地方政府經濟與環保政策的制定和實施。Sigman(2004)研究了美國在分權體制下越界污染的管制效率問題，并通過調查數據分析了分權管制與是否存在搭便車以及搭便車的程度問題。我國學者曾文慧(2008)專門對越界水污染問題進行了系統和深入的研究。孫澤生(2008)等提出通過自主協商和橫向要素轉移等自組織模式強化上游的治理、融資和監督激勵，可有效地實現分散信息下的上下游之間的激勵相容。張可云和張文彬(2009)指出，我國所有流域環境保護面臨的共同特點是外部性的非對稱性。即特定流域上游地區所處的地理位置使其污染排放對下游地區的影響要大于后者對前者的影響，這預示著跨行政區域水污染問題在管制政策選擇方面具有特殊性。
　　立足于我國流域和區域水污染管制之間的矛盾，本文分析了地方政府環境管制自身的外部性對跨行政區域水污染問題產生的影響，將跨域水污染問題內嵌到以晉升激勵與財政分權為特征的治理模式當中，闡釋了我國跨域水污染問題惡化的原因及現行管制政策的困境，運用管制經濟學相關理論提出解決我國跨域水污染有效管制的對策。
　　
　　二、跨行政區域水污染的成因
　　
　　外部性理論認為，政府可以有糾正企業環境污染的行為。這個結論是建立在政府公權力具有完美性的假設之上的。政府作為獨立的利益主體，亦不可避免地存在著自利的傾向。經濟人假設同樣對政府適用，因此政府管制本身亦存在著外部性問題。我國有許多河流都穿越2個或2個以上的行政區，河流排污行為具有外溢效應，各涉水行政區都有將環境管制的收益集中在本轄區內而將成本分散到轄區之外的傾向，再加上跨行政區域水污染外部性的非對稱性，上游行政區有動力以擴大這種收益與成本分離的程度來謀取本轄區利益，這種成本與收益的分離類似庇古式分離。
　　我國實行條塊分割的行政管理體制，流域的整體性與各涉水行政區域的分割性之間存在著矛盾。在影響跨域水污染管制政策制定和實施的諸多因素之中，晉升激勵和分稅制財政管理體制是相對重要的。晉升激勵作為一種行政治理模式，指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升。在各種競賽考核指標之中，GDP易于觀察和度量，這種以GDP為主要考核指標的晉升錦標賽有效地促進了我國經濟的迅速增長，但也產生了一系列的扭曲性后果(周黎安，2007)。晉升激勵效應促使各涉水地方政府努力制造政績，片面追求經濟發展的高速度，忽視對本轄區水污染的管制，而流域水污染的單向性和流動性，使得各涉水地方政府可以無償地將制造經濟高速發展的水污染成本盡可能地轉嫁給下游行政區域。這種以鄰為壑的自利行為在現有的地方行政治理體制下缺乏強有力的約束，最終導致管制政策的失效。1994年以來，我國實行分稅制財政管理體制。已有文獻認為，財政分稅制改革為地方政府發展本地區經濟提供了動力，促進了地區之間的競爭，帶來了我國經濟的持續增長，但同時也帶來了許多不容忽視的問題(張晏和、龔六堂，2006)。從博弈的角度來看，跨行政區域水污染問題的解決需要各涉水地方政府采取彼此合作的策略，但權力分散的地方政府具有自利傾向，使得這種合意很難自覺地達成，跨域水污染外部性的非對稱性使得各上游地區會采取放松管制的策略，創造有利的投資環境，鼓勵潛在污染企業的投資行為，以獲得政治和經濟方面的優勢。晉升激勵和財政分權兩種制度安排鼓勵了涉水地方政府的自利行為，增加了跨域水污染的管制難度。這種考核制度傳遞著上級政府在諸多晉升考核標準中對經濟增長這一單一維度的偏好，降低了地方政府的環境管制水平(張軍等，2007)。
　　在晉升激勵和財政分稅制的制度背景下，我國制定跨行政區域水污染管制政策應當處理好三個方面的關系：1　流域的整體性和區域的分割性之間的矛盾；2，　流域各涉水地方政府之間的競爭與合作，尤其表現在流域上下游地方政府之間的矛盾；3　涉水地方政府與所轄區域內潛在污染企業及民眾之間的博弈。正確地處理好這三個方面的矛盾是解決跨行政區域水污染問題的關鍵。
　　
　　三、現行管制政策及其弊端
　　
　　我國跨域水污染管制政策主要是通過制定相關的跨域水污染法律法規來實施的。我國先后在七大流域建立了專門的流域水資源保護機構，組織層級上隸屬于水利部各流域水利委員會，對流域水資源實施統一管理，流域水資源保護機構是事業單位性質，在名義上受水利部與環境保護部的雙重領導。流域水資源保護機構負責協調、解決有關流域水資源保護和水污染防治的重大問題，監督、檢查流域水污染防治工作，并行使國務院授予的其他職權。同時，法律規定，各涉水地方政府對本轄區的水環境負責。確保本轄區水環境目標的實現，本轄區地方政府定期向本級人大常委會報告轄區內流域水污染防治工作的進展情況。我國采取的具體的管制手段主要包括命令與控制手段、排污收費制度以及信息披露制度等。結合我國跨域水污染管制政策及實踐，我們認為，現行管制政策存在以下幾個方面的弊端：
　　
　　(一)跨域水污染管制法律法規體系不完善
　　我國涉及跨域水污染管制的法律規范分散于不同的環保法律當中，涉及的條款并不豐富，國家至今尚未出臺完整的有針對性的關于跨域水污染政府管制的法律?，F有的法律條款對跨域水污染管制的規定比較籠統，程序法的缺失使得法律缺乏具體的可操作性。同時，現有跨域水污染專門立法的級別和層次過低，大多是行政主管部門的法規、規章或其他規范性文件，缺乏權威性。在晉升激勵和分稅制改革制度背景下，政府片面地追求GDP的高速度，制造政績，以期獲得晉升和滿足其預算最大化，加上法律的不完善，客觀上放松了對政府部門的約束。
　　
　　(二)跨域水污染管制機構缺乏權威和執行力
　　以流域為單元實行綜合管制已普遍被世界各國政府和學者接受，但我國實際上并沒有形成一個具有統一職權和執行效力的跨域水污染管制機構。流域水資源保護機構名義上雖受水利部與環境保護部的雙重領導，但在編制上為水利部的派出事業單位，負責具體水污染管制事宜的環保部門的領導權在實際中并不容易落實。水利部門和環保部門相應地受各級地方政府領導，其財政權和人事任免權由地方政府掌控，這種地位的不獨立性容易使其行為受地方政府意志的支配。在晉升激勵和財政分稅制的制度背景下，各涉水地方政府有意愿和能力干涉環保部門的行為，使各種水環境保護事務讓位和屈就于更實惠的地方經濟發展。
　　
　　(三)各涉水地方政府間缺乏有效的合作監督機制
　　區域經濟發展的不平衡加劇了跨域水污染問題。流域上下游地區處于不同的發展時期，面臨不同的發展任務，在晉升和財政分稅制的激勵下，上游地方政府只關心本轄區的經濟發展，缺乏管制轄區內企業污染行為的有效激勵。流域水污染具有外部性的非對稱性特征，在沒有建立合作機制的情況下，下游政府在遭受了來自上游的污染后亦無權懲處上游企業的污染行為，致使上游地方政府存在嚴重的“搭便車”心理，放松對轄區內污染企業的管制。我們認為，環保部門的先天缺陷性以及跨域水污染問題的復雜性使得這種監督功能的發揮大打折扣。
　　
　　四、跨域水污染管制政策建議
　　
　　(一)完善我國跨域水污染管制法律體系
　　應結合近年來跨域水污染政府管制的實踐經驗，制定具有統一性、權威性和普遍效力的《跨行政區域水污染防治法》。該法律應當體現出對程序性立法的重視，實現對跨域水污染各項法律條款規定的具體化和操作化。同時，制定適合特定流域自然條件、水文特征、經濟發展水平等方面的單行法律，實現因地制宜的有效性。在晉升激勵和財政分權治理模式下，應當以法律的形式重點將水生態、水環境指標納入政府官員政績考核體系中，引入“一票否決制”。
　　
　　(二)建立獨立的、具有統一職權和執行效力的管制機構
　　管制過程涉及各利益集團的博弈與沖突，意圖保持中立地位的管制機構必須被授予巨大而廣泛的權力，具備相當的獨立性與權威性，才可能實現管制的政策目標(王俊豪，2008)。適度的職責調整和產權整合可以有效地削弱“多龍治水”所導致的行政權“缺位”和“越位”的風險。將各經濟管理部門和行業主管部門有關流域水資源管理的行政職權分配給流域管制機構，實現流域水資源行政權責的整合與政令的統一，突出管制機構的獨立性和權威性，以及水污染治理的技術性和專業性。
　　
　　(三)建立有效的跨行政區域協商合作機制
　　在流域各地方政府間探索建立各種跨域環境合作機制，如泛珠三角跨行政區的“聯席會議”、長江流域的“長江論壇”(齊曄，2008)，加強對整個流域戰略愿景的設計和產業結構的調整，實現流域經濟發展和水資源保護一體化。其首要工作就是由跨域管制機構在跨行政區界水流斷面建立統一精確的水質監測系統，即時記錄跨界斷面水質各項數據指標，各行政區域均可以對上游給自己造成的污染損失要求補償，這種補償的裁決可以訴諸于法律。生態補償機制是運用市場的方式解決上下游地區水污染糾紛的有效手段。上下游應從比較優勢出發，實現錯位發展，經濟落后的上游政府應選擇與下游地區互補的產業或者是處在同一產業鏈上的不同階段產品(張可云和張文彬，2009)。
　　
　　(四)完善跨行政區水污染管制的監督機制
　　公民訴訟制度是一種有效的公眾參與方式，但“管制者俘虜”理論認為，成本和收益不對稱的狀況會抑制利益集團成員為本集團而努力的刺激。大的利益集團因成員的“免費搭便車”行為而處于劣勢地位(王俊豪，2001)，作為大利益集團中的公民個體被法律賦予了監督權，如果沒有足夠的激勵機制，公眾會因為“搭便車效應”而缺乏主動實施監督的動力，在建立“公民訴訟”制度的同時相應建立有效的激勵機制，以鼓勵公眾積極參與監督。同時，利用媒體建立水質信息網，將水質信息及時向公眾公布，保證信息的透明度，盡可能地避免信息不對稱的負面效應，從而使其行為更具法制化、透明化、規范